陳蔚濤

十八屆三中全會提出要創(chuàng)新社會治理、改進(jìn)社會治理方式要堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理和源頭治理。黨的十六屆四中全會首次提出建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，不斷提高構(gòu)建社會主義和諧社會的能力。歷經(jīng)幾十年的社會實踐與發(fā)展，公眾參與社會管理的基礎(chǔ)性作用越來越凸顯。所以，加強(qiáng)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)還要鼓勵和支持社會各方面參與。

一、公眾參與社會治理是人類社會發(fā)展的范式

社會治理就是政府、社會組織、企事業(yè)單位、社區(qū)以及個人等諸行為者，通過平等的合作型伙伴關(guān)系，依法對社會事務(wù)、社會組織和社會生活進(jìn)行規(guī)范和管理，最終實現(xiàn)公共利益最大化的過程。[1]

（一）公眾參與是人類社會發(fā)展的規(guī)律性體現(xiàn)

從狩獵采集社會發(fā)展到農(nóng)耕游牧社會、非工業(yè)文明社會、工業(yè)化社會已歷經(jīng)四種社會形態(tài)。西方社會學(xué)認(rèn)為與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會不同：現(xiàn)代社會日益分化為三個既相互聯(lián)系又彼此獨(dú)立的領(lǐng)域：政治領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、社會領(lǐng)域。[2]三大領(lǐng)域既有其獨(dú)立性但又無法分割，在社會領(lǐng)域中引入其他領(lǐng)域的主體參與社會管理是人類社會發(fā)展的一種趨勢。上世紀(jì)七八十年代以來，西方社會涌現(xiàn)了許多新的治理理論，如多中心治理理論、合作網(wǎng)絡(luò)理論等。這些理論都強(qiáng)調(diào)社會管理不存在單一權(quán)威中心，主張政府部門要向非政府部門分權(quán)，與非政府部門建立相互聯(lián)系、平等合作的社會治理關(guān)系。十六大指出要不斷深化對人類社會發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識，但把握規(guī)律不等于生搬硬套還須符合中國國情。目前中國社會與西方國家不完全相同：比如，政治體制上我國是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度，其是中國惟一的執(zhí)政黨，另外在中國缺乏成熟的人民社會和市場，社會力量薄弱，難以實現(xiàn)國家與市場、社會三大領(lǐng)域的有效互動。所以，黨委領(lǐng)導(dǎo)是根本，政府負(fù)責(zé)是主導(dǎo)，社會協(xié)同是輔助，公眾參與是基礎(chǔ)，這是規(guī)律性與現(xiàn)實性的有機(jī)統(tǒng)一。

（二）現(xiàn)代社會治理離不開公眾參與并發(fā)揮基礎(chǔ)性作用

當(dāng)前公眾參與在社會治理領(lǐng)域發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，即非主導(dǎo)性且不可或缺性。公眾參與是公民為維護(hù)或促進(jìn)社會公益，通過各種合法途徑與方式表達(dá)利益訴求、影響公共活動以及公共政策的社會政治行為，是一種良性的互動，并不包括街頭行動和個人、組織的維權(quán)行動，是應(yīng)得到政府認(rèn)可的行動，也不包括政治方面的選舉。從決策的效力來看，政府是主導(dǎo)，但既然引入了公眾參與，就應(yīng)尊重其意見與建議，特別是存在異議時應(yīng)給予有效的反饋，因此，在某種程度上其會影響政府的政策走向和最終決策。從公眾參與的主要領(lǐng)域來看：一是立法領(lǐng)域，二是公共決策領(lǐng)域，三是公共治理領(lǐng)域。[3]前者如工程招標(biāo)監(jiān)理、出租車、燃?xì)獾戎卮蟮摹⑸鐣毡殛P(guān)注的、利益沖突明顯、分歧大的經(jīng)濟(jì)社會問題；后二者交叉較多，如環(huán)境保護(hù)、公共預(yù)算、城市規(guī)劃、公共衛(wèi)生、公共事業(yè)以及單位政策的制定和事務(wù)決策、城鄉(xiāng)社區(qū)的居民自治、業(yè)主自治?？梢姡妳⑴c和居民的切身利益密切相關(guān)，多涉及有關(guān)民生的關(guān)鍵領(lǐng)域，如果其需求得不到滿足就極可能演變成外部抗?fàn)幒头磳φ牧α俊Ｕ^基礎(chǔ)不牢地動山搖。

從法治發(fā)達(dá)國家30年的發(fā)展經(jīng)驗來看，公眾參與還能更好地矯正政府片面追求經(jīng)濟(jì)利益所可能帶來的對人的生存權(quán)利的負(fù)面影響，更好的滿足在政策制定、執(zhí)行、監(jiān)督環(huán)節(jié)，不同利益群體和各階層差異化訴求并產(chǎn)生更好的結(jié)果，更佳地實現(xiàn)社會的公平與公正。

二、公眾參與是滿足社會階段性特征的必然選擇

馬克思指出“社會……是構(gòu)成一個處于一定歷史發(fā)展階段上的社會，具有獨(dú)特的特征的社會。”社會是歷史的、具體的、獨(dú)特的。中國正處于“四化”同步轉(zhuǎn)型加速期，十八大提出：“全面建成小康社會和深化改革開放的目標(biāo)。我們要加快形成與社會階段性特征相符合的社會管理格局?！惫娮鳛閰⑴c社會治理的四大主體是與社會的階段性特征相適應(yīng)的。

（一）風(fēng)險型社會化解社會矛盾急需公眾參與

科技發(fā)展、全球化、氣候、環(huán)境、政治文明沖突，人類對社會生活和自然的干預(yù)范圍和深度不斷擴(kuò)大，“人化”的決策和行為成為社會風(fēng)險的主要來源，促使全球進(jìn)入一個風(fēng)險社會。7.23動車事故、黃濰輸油管道、嬰幼兒奶粉等重特大公共安全事件頻發(fā)；社會原子化問題突出，我國流動人口已達(dá)到2.36億，每6人中就有一個流動人口。近年來在征地、拆遷等關(guān)系小眾群體的重大利益面前，激情和偶發(fā)的惡性事件頻現(xiàn)；環(huán)境群體事件年均遞增29%，2011年環(huán)境重大事件增長120%，司法渠道解決環(huán)境糾紛不足1%；[4]中國只用60年時間就實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化率從10%到50%的轉(zhuǎn)變，而在歐洲用了150年，拉丁美洲則用了210年，城鎮(zhèn)化所帶來的相關(guān)沖突集中顯現(xiàn)。預(yù)計到2030年，中國將新增3.1億城市居民。我們將面臨提高能源和其他自然資源的使用效率，完善城市治理體系的挑戰(zhàn):比如,如何實現(xiàn)新城市居民再就業(yè)，交通、住房以及基本社會公共服務(wù)的可獲得性和安全性。[5]社會道德下滑、信任度不高，特別是公信力低，整個社會弱勢心態(tài)彌漫。保障性、越軌性、歧視性、排斥性、失調(diào)性、整合性、需求性社會問題已成為一種明顯而又普遍存在的社會現(xiàn)象。東海、南海等涉及外部國家安全和保護(hù)國家和中國公民海外資產(chǎn)安全、生命權(quán)問題日益尖銳。新老社會問題交織在一起，波及政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)各個領(lǐng)域、各個階層，政府不可獨(dú)自承擔(dān)這樣的風(fēng)險。發(fā)展公眾參與能使復(fù)雜的利益群體通過參與把私利提升為公利，重塑個人愿望、強(qiáng)化集體反思，使政府決策更具科學(xué)性，同時也增強(qiáng)了人們對共同體和決策的參與感與實踐能力。

改革開放使國家與社會的關(guān)系從高度一體化轉(zhuǎn)向適度分離，國內(nèi)與國際社會依存度加大，社會生產(chǎn)、生活行為復(fù)雜性越來越強(qiáng)，但社會管理的技術(shù)不高，監(jiān)督體制不健全，與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的思想道德和誠信建設(shè)滯后，加劇了社會的不穩(wěn)定。諸多社會問題的解決僅僅依靠某一社會管理主體或者說政府已無力承擔(dān)。而且，政府正從全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變。政府管理、決策充滿風(fēng)險，政府不可獨(dú)自承擔(dān)這樣的風(fēng)險，公眾參與可使政府管理更加科學(xué)，是化解社會問題不可替代的力量。

（二）發(fā)展型社會滿足更高需求依托公眾參與

近年來，政府心態(tài)日趨包容，環(huán)境不斷開放，從理論、制度、實踐層面不斷探索與完善公眾參與的體制與機(jī)制建設(shè)，有利地維護(hù)了社會的和諧與穩(wěn)定。以民生為重點(diǎn)的食衛(wèi)安全、環(huán)境保護(hù)、老齡化、突發(fā)事件等社會管理領(lǐng)域為著力點(diǎn)，鼓勵公眾參與的力度不斷加強(qiáng)并以法制化形式加以固定。加強(qiáng)主流媒體、新媒體的輿論宣傳構(gòu)建公眾參與的社會氛圍，逐步形成國家共識。加強(qiáng)源頭治理。創(chuàng)新和完善了各種公眾參與的事前、事中、事后的防控、監(jiān)督、問責(zé)機(jī)制。

但中國正從溫飽型社會向發(fā)展型社會轉(zhuǎn)型，“問題社會”特征顯著。面對財富的增加，公眾的需求日趨多元化、復(fù)雜化、高級化。公眾對公平性、公正性、安全性、幸福感、民主權(quán)利等需求的標(biāo)準(zhǔn)逐步提升。2011年，城鄉(xiāng)居民家庭恩格爾系數(shù)分別為36.3%和40.4%。根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織的標(biāo)準(zhǔn)劃分，恩格爾系數(shù)在40%—49%為小康，30%—39%為富裕，30%以下為最富裕。馬克思將人的需求分為三個層次，即生存需求、享受需求和發(fā)展需求。陜西安監(jiān)局“微笑局長”事件中，就有網(wǎng)友強(qiáng)烈要求依據(jù)《信息公開條例》公開楊達(dá)才的工資收入狀況。普通百姓希望通過政治途徑表達(dá)權(quán)利的意識和行動時有發(fā)生。在人民網(wǎng)強(qiáng)國社區(qū)聚焦十八大的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查中，民主政治的選項高居榜首。美國著名政治學(xué)家亨廷頓曾說，后發(fā)國家的政治現(xiàn)代化必然面臨政治參與的擴(kuò)大和政治制度化之間的矛盾。人力、物力、財力資源的有限性，整合協(xié)調(diào)社會問題黨委政府須提升公眾參與的能力，彌補(bǔ)自身力量與能力的不足。所以，仍需不斷豐富公眾參與的制度和形式。切實完善和健全公眾參與的法治保障，使之成為政府決策不可或缺的重要依據(jù)。

（三）治理型社會完善管理格局有賴公眾參與

近10年來，我國的社會管理格局在社會治理中發(fā)揮著越來越重要的作用，但問題也明顯。社會管理格局出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性失衡，公眾參與的總量不足，質(zhì)量不高。公眾參與主要有兩種形式，一是個體行為的參與。由于參與文化薄弱、參與能力不足、參與實效欠佳、參與法制乏力，公眾參與更多停留在口頭上、虛擬社會中、對他方的指責(zé)中，缺乏實際行動的支持；二是通過社會組織參與。社會組織是公眾參與的重要平臺。美國認(rèn)為社會組織是他們實現(xiàn)社會管理的重要手段。在政府支持、民間運(yùn)作、社會認(rèn)同及公眾參與下，芬蘭的志愿服務(wù)活動開展得非常普遍：1/3以上的公眾參與志愿者工作，2010年創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)價值總計約25億歐元，相當(dāng)于政府當(dāng)年預(yù)算的4.8%，不僅創(chuàng)造了不可估量的社會效益，也創(chuàng)造了巨大的經(jīng)濟(jì)效益。根據(jù)民政部《2012年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計報告》我國的社會組織逐年遞增已達(dá)49萬。但是衡量一個國家社會組織發(fā)展水平的指標(biāo)是社會組織的萬人擁有量，2010年法國是110個、日本是97個、美國52個、阿根廷25個、新加坡14.5個、巴西13個、中國3.37個。據(jù)社科院《2012年民間組織藍(lán)皮書》統(tǒng)計發(fā)展中國家是10個，我國是3.65個。組織化程度不高也成為制約公眾參與的關(guān)鍵瓶頸。

提高公眾參與社會治理的質(zhì)與量。加快公眾參與社會治理的理論建設(shè)。健全社會管理格局的運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化法制保障，落實問責(zé)機(jī)制；重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，成立時直接依法申請登記；加大宣傳教育，培育志愿者精神；推動信息公開的頂層設(shè)計，明確公開的細(xì)則；充分利用信息化技術(shù)拓展公眾參與的有效渠道；以城鄉(xiāng)社區(qū)基層自治為依托，增強(qiáng)公眾參與的實踐能力；強(qiáng)化支持、引導(dǎo)，重視公眾參與的技能與知識能力培訓(xùn)。

三、公眾參與是我國民主政治制度建設(shè)的主要內(nèi)容

實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，必須堅定不移走中國特色社會主義道路，要堅定這樣的道路自信、理論自信、制度自信。截至2012年，中華民族復(fù)興指數(shù)由2010年的62.7%增至65.3%。十八屆三中全會提出了政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)文明和黨建“六位一體”的建設(shè)。隨著中國進(jìn)入改革的深水區(qū)，政治體制改革對其他領(lǐng)域的影響力越來越大。

（一）公眾參與是協(xié)商民主的重要體現(xiàn)

學(xué)術(shù)界一般認(rèn)為，政治文明主要包括政治理念、制度和行為文明，其最終表現(xiàn)形式是制度文明。[6]協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢。20世紀(jì)后期畢塞特明確提出“協(xié)商民主”的概念，西方學(xué)術(shù)界諸多的領(lǐng)軍人物開始關(guān)注這一研究領(lǐng)域。我國的社會主義民主政治中存在著豐富的協(xié)商民主實踐。十八屆三中全會提出要堅持協(xié)商于決策和實施之中。協(xié)商民主能矯正西方自由民主的不足、制約行政權(quán)力的膨脹，使政府管理更加科學(xué)。公眾參與的實質(zhì)就是將民主應(yīng)用于公共行政領(lǐng)域，是行政民主的反映。所以，公眾參與被認(rèn)為是政府民主的表現(xiàn)，參與是民主的方式與重要的組成部分。公眾參與不僅是法律權(quán)利，更是一種政治文明的體現(xiàn)。協(xié)商民主也是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。

（二）公眾參與是群眾路線的自覺實踐

馬克思主義唯物史觀認(rèn)為，人類社會發(fā)展同時也會受到社會主體自覺的選擇和創(chuàng)造。我們黨在革命和建設(shè)中將之與我國的具體實踐相結(jié)合，逐漸形成了“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線工作方法。30多年改革開放的實踐不斷證明：人民是改革的主體，要堅持黨的群眾路線，建立社會參與機(jī)制，充分發(fā)揮人民群眾積極性、主動性、創(chuàng)造性，充分發(fā)揮工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體作用，齊心協(xié)力推進(jìn)改革。當(dāng)前的社會治理說到底是對人的服務(wù)與管理，社會治理的依靠力量也理應(yīng)是從事社會活動的主體——廣大社會公眾，僅僅依靠黨政官員是不現(xiàn)實的、也不容易得到公眾的支持。

公眾參與社會治理體現(xiàn)了馬克思主義對人的自由而全面發(fā)展的追求。公眾在社會領(lǐng)域當(dāng)中不再是被動的管理對象而是成為主動的參與者，在決策、實施、以及評估和監(jiān)督環(huán)節(jié)發(fā)揮作用、更好地表達(dá)利益訴求，認(rèn)識管理規(guī)律、化解社會矛盾，體現(xiàn)了主客體在管理實踐中的統(tǒng)一。有益于保證管理活動真正以人為中心。群眾路線的工作方法也應(yīng)是社會治理的根本方法，健全社會管理格局，讓公眾參與社會治理正是這一方法的自覺運(yùn)用。

（三）公眾參與是長期執(zhí)政的基石

恩格斯說：“思想離開了利益就會使自己出丑”。從各國執(zhí)政黨的執(zhí)政經(jīng)驗來看，只有執(zhí)政為民才能長期執(zhí)政。社會領(lǐng)域與公眾的切身利益最為密切相關(guān)。建設(shè)“三型”執(zhí)政黨，特別是服務(wù)型執(zhí)政黨，加強(qiáng)以民生為重點(diǎn)的社會治理，正是長期執(zhí)政的重中之重。

馬克思、恩格斯在《共產(chǎn)黨宣言》中指出：過去的一切運(yùn)動都是少數(shù)人的或者為少數(shù)人謀利益的運(yùn)動。無產(chǎn)階級的運(yùn)動是絕大多數(shù)人的、為絕大多數(shù)人謀利益的獨(dú)立的運(yùn)動。這是無產(chǎn)階級政黨區(qū)別于其他階級政黨的重要標(biāo)志。中國共產(chǎn)黨的宗旨是全心全意為人民服務(wù)。公眾作為社會的主體，脫離公眾的馬克思主義執(zhí)政黨就會失去生命之源。當(dāng)馬克思主義政黨成為執(zhí)政黨后，就是要為最廣大的人民群眾服務(wù)——治國理政。但服務(wù)不僅是為民執(zhí)政，更是要依靠民眾執(zhí)政。服務(wù)型執(zhí)政黨應(yīng)是一個廉潔政黨、高效政黨、民主政黨、民生政黨、法治政黨，這都離不開公眾的理解與支持。毛澤東在《向群眾學(xué)習(xí)，與群眾結(jié)合》一文中指出，“群眾有偉大的創(chuàng)造力。中國人民中間，實在有成千成萬的‘諸葛亮’，每一個鄉(xiāng)村，每個城市，都有那里的‘諸葛亮’。我們應(yīng)該走到群眾中間去，向群眾學(xué)習(xí)”。公眾參與不僅是為民辦事，更是靠民辦事來解決發(fā)展中問題的現(xiàn)實需要。

[1]陳家剛.從社會管理走向社會治理[N].學(xué)習(xí)時報,2011-10-22.

[2]梁樹發(fā).社會與社會建設(shè)[M].北京:人民出版社,2007.67-68.

[3]蔡定劍.公眾參與風(fēng)險社會的制度建設(shè)[M].北京:法律出版社,2009.5-6.

[4]中國近年環(huán)境群體性事件頻發(fā)[N].新京報,2012-10-27.

[5]聯(lián)合國開發(fā)計劃署.2013中國人類發(fā)展報告[EB/OL].http://roll.sohu.com/20130829/n385365280.shtml.

[6]王周戶.公眾參與的理論與實踐[M].北京:人民出版社,2011.17-18.