陳燕紅

一、基層治理的重要意義

基層治理，簡單地說就是“對(duì)基層的治理”，它是中國地方治理的基礎(chǔ)。[1]基層治理，既是國家實(shí)現(xiàn)政治統(tǒng)治與社會(huì)管理的目標(biāo)需要，也是基層社會(huì)充滿活力與持續(xù)發(fā)展的根本保障。

（一）基層治理事關(guān)國家的長治久安

基層治理是國家治理的基石，一個(gè)社會(huì)的發(fā)展，最終落腳點(diǎn)是人，一個(gè)國家的治理，根本立足點(diǎn)在基層。當(dāng)前，我國基層社會(huì)在經(jīng)歷了百余年現(xiàn)代化歷程和30多年改革開放后，正經(jīng)歷著劇烈而深刻的變化，改革的普遍增益性在降低，人民群眾對(duì)改革成果的分享預(yù)期在提高，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各方利益的難度加大?，F(xiàn)實(shí)表明：基層矛盾如果不能化解在基層，基層治理如果不能充分發(fā)揮作用，就有可能導(dǎo)致群體性事件，影響和諧社會(huì)的構(gòu)建和基層政權(quán)的穩(wěn)定，進(jìn)而影響國家的長治久安。

（二）基層治理事關(guān)黨的執(zhí)政合法性

中國共產(chǎn)黨執(zhí)政具有“歷史的合法性”，但一個(gè)政黨能否長期執(zhí)政，僅靠“歷史合法性”是不夠的，還必須看它執(zhí)政的理念、制度、方式、效果，看它是不是能夠長期得到人民的認(rèn)可、擁護(hù)和支持，這就是人們常說的“人心向背”。[2]而基層治理，基層干部處于社會(huì)治理的最前沿，直接面對(duì)群眾，實(shí)質(zhì)擔(dān)當(dāng)了黨和政府的形象代言人，其能力和作風(fēng)，直接影響著當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)執(zhí)政黨的評(píng)價(jià)，影響著民眾對(duì)執(zhí)政黨的認(rèn)同，也影響著民眾對(duì)政權(quán)的支持。因此，基層治理事關(guān)黨的執(zhí)政合法性。

（三）基層治理事關(guān)民眾的民主能力和水平

實(shí)行基層民主，群眾的事情由群眾自己依法去辦，讓每個(gè)公民依法直接對(duì)自己身邊的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)生活等各項(xiàng)事務(wù)行使著參與、管理和監(jiān)督的權(quán)利，這樣既能減輕政府治理的負(fù)擔(dān)，減少整個(gè)體制運(yùn)行的成本，更有利于群眾在充分而真實(shí)的享受當(dāng)家做主權(quán)利的同時(shí)，培養(yǎng)和提高他們民主參與的精神以及自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的能力，進(jìn)而有助于培養(yǎng)人民群眾通過合法渠道表達(dá)利益訴求，協(xié)調(diào)相互關(guān)系，增強(qiáng)協(xié)商意識(shí)，提升民主能力和水平。

（四）基層治理事關(guān)民主政治的穩(wěn)步發(fā)展

有效和良好的治理與民主密切相關(guān)。沒有民主發(fā)展，持續(xù)的穩(wěn)定難以實(shí)現(xiàn)。黨的十六大報(bào)告將基層民主提到前所未有的高度，指出“擴(kuò)大基層民主是發(fā)展社會(huì)主義民主的基礎(chǔ)性工作。”十七大報(bào)告將基層群眾自治制度提升為中國特色社會(huì)主義四項(xiàng)政治制度之一，并提出“必須將基層民主作為發(fā)展社會(huì)主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點(diǎn)推進(jìn)。”十八大報(bào)告提出“要完善基層民主制度”，“實(shí)現(xiàn)政府管理和基層民主有機(jī)結(jié)合?！笔藢萌腥珪?huì)也明確提出“發(fā)展基層民主”，要“暢通民主渠道，健全基層選舉、議事、公開、述職問責(zé)等機(jī)制?！本C觀近幾年我國基層民主發(fā)展的重要特點(diǎn)和成果，一條很清晰的脈絡(luò)就是將基層民主發(fā)展寓于治理之中，在推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)的有效治理中獲得其特有的意義和價(jià)值，這個(gè)價(jià)值和意義就是基層民主發(fā)展越來越治理化的特征。因此，基層治理離不開與基層民主的良性互動(dòng)，基層治理必將推動(dòng)基層民主政治的發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)整個(gè)國家民主政治的穩(wěn)步發(fā)展。

二、基層治理面臨的現(xiàn)實(shí)困境

改革開放30多年來，我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但政治建設(shè)、社會(huì)建設(shè)等還相對(duì)滯后，存在許多問題，尤其在基層，問題更為突出，我國基層治理面臨現(xiàn)實(shí)困境。

（一）基層社會(huì)矛盾增多，治理難度加大

伴隨著城鄉(xiāng)各項(xiàng)改革的深化，利益主體和利益訴求愈發(fā)多元化。但在個(gè)體的利益訴求不斷增強(qiáng)時(shí)，卻存在公眾參與的無序與集體行動(dòng)的困難；在居民具有強(qiáng)烈的利益表達(dá)愿望與訴求時(shí)，卻存在信息渠道的不暢和信息失真，結(jié)果產(chǎn)生治理真空。當(dāng)多元化的利益訴求不能通過有效的、體制內(nèi)的渠道進(jìn)行反饋和排解的時(shí)候，民眾往往選擇非常態(tài)的、體制外的渠道和手段來維護(hù)自己的利益。這些行為對(duì)現(xiàn)有的治理秩序與社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成威脅，使基層治理面臨著嚴(yán)峻考驗(yàn)。

（二）社會(huì)結(jié)構(gòu)變化劇烈，治理難度加大

改革開放以來城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，開放性增強(qiáng)，流動(dòng)性加快。就目前城鄉(xiāng)居委會(huì)和村委會(huì)選舉而言，首要問題就是缺乏穩(wěn)定的參與人群，城鄉(xiāng)社區(qū)不同程度上存在的社區(qū)“空殼化”現(xiàn)象，即邊緣人口居留在社區(qū)內(nèi)，核心人群長期游離在外，使得通過城鄉(xiāng)社區(qū)選舉建立起的自治“權(quán)威”既缺乏威權(quán)，又缺乏效力。人口的大規(guī)模流動(dòng)，不僅造成村莊中的精英外流導(dǎo)致村干部素質(zhì)的低下，不能辦好村莊事務(wù)，而且降低了人們的文化關(guān)聯(lián)，從而使村莊（社區(qū)）的內(nèi)聚力下降，難以共同做事。

（三）基層政府信任危機(jī)，治理難度加大

基層政府的最基本工作就是基層社會(huì)管理和服務(wù)，它能夠引導(dǎo)民眾的價(jià)值選擇、是非判斷標(biāo)準(zhǔn)和社會(huì)行為規(guī)范，但是這些功能的發(fā)揮仰賴基層政府的公信力。當(dāng)前我國政治生態(tài)存在的顯著問題是“上有政策，下有對(duì)策”，基層政府信任危機(jī)不斷擴(kuò)大化、深刻化，暴力抗?fàn)幨录尸F(xiàn)出較強(qiáng)的趨勢?；鶎痈扇褐g的不信任，不僅會(huì)令干群關(guān)系趨于緊張，更可能促使部分群眾逐漸把對(duì)個(gè)別基層干部的不滿，上升為對(duì)基層一級(jí)政權(quán)的不滿，導(dǎo)致基層治理陷入“信任困境”，加大了治理難度。

（四）基層政府公權(quán)力失范，治理難度加大

公權(quán)力失范會(huì)加劇黨群矛盾和官民矛盾。一方面，政府管了過多的事情，承擔(dān)了過多的責(zé)任，把矛盾集中到自己身上；另一方面，黨政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、公共機(jī)構(gòu)和干部自身存在的問題，如形形色色的官僚主義、執(zhí)法不公、行政不當(dāng)、為政不廉、假公濟(jì)私、亂作決策、奢侈浪費(fèi)等不良作風(fēng)和腐敗行為，這些損害老百姓利益的行為，加重了黨群矛盾、官民矛盾，使得本來已經(jīng)尖銳的矛盾更加尖銳，已經(jīng)影響到了基層政權(quán)的有效運(yùn)作，加大了基層治理的難度。

三、完善基層治理與創(chuàng)新的對(duì)策

（一）創(chuàng)新參與方式，實(shí)現(xiàn)協(xié)商治理

十八大明確提出要“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”，尤其提到要“積極開展基層民主協(xié)商”，十八屆三中全會(huì)也明確提出“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展?！睆幕鶎又卫韥砜?，基層民主協(xié)商蘊(yùn)含豐富的價(jià)值：

一是基層民主協(xié)商可提高決策的科學(xué)性。決策是現(xiàn)代政治生活中的核心環(huán)節(jié)，科學(xué)民主的決策，能夠有效克服經(jīng)驗(yàn)決策所帶來的不足和負(fù)面影響。十八屆三中全會(huì)提出“堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中?！碑?dāng)前，隨著我國自治類型的擴(kuò)大和自治水平的提高，基層協(xié)商民主在尊重不同利益群體的各種訴求中，有利于形成更為廣泛的共識(shí)，獲得更為廣泛的認(rèn)同，從而保證政策實(shí)施過程更為順利；有利于促進(jìn)決策程序更加規(guī)范，決策過程更加民主，決策結(jié)果更加科學(xué)，有效地防止或消除了決策的隨意性、短期性、盲目性。

二是基層民主協(xié)商可統(tǒng)籌兼顧各方利益?；鶎用裰鲄f(xié)商承認(rèn)利益多元化，是基于各種不同的利益訴求，各行為主體之間展開積極的溝通、協(xié)商和對(duì)話，各行為主體在公共協(xié)商的過程中，積極維護(hù)著自身的各種利益訴求。其過程，實(shí)際上就是各行為主體的“利益場”，這有利于鼓勵(lì)各利益主體自由表達(dá)，在溝通交流中，可兼顧到各方利益，從而實(shí)現(xiàn)公共利益。

三是基層民主協(xié)商可預(yù)防治理中的真空?，F(xiàn)階段，基層治理具有濃厚的權(quán)力“三元混合結(jié)構(gòu)”：政黨組織、政府和村（居）委員會(huì)或社區(qū)自治組織三者權(quán)力相互交織在一起。三者共存有客觀性，也符合我國政治生活需要。但它們之間缺乏有效的互動(dòng)：公共管理者在自上而下的“壓力型政府體制”下，事無巨細(xì)地承擔(dān)著管理的任務(wù)，而另一端則是基層群眾的需求在既定的政治框架下，不僅難以滿足，而且無法行之有效地表達(dá)。在這種情況下，治理的真空也就隨之出現(xiàn)，社會(huì)矛盾一觸即發(fā)。而協(xié)商民主，可以充分調(diào)動(dòng)社區(qū)的各類行為主體，以對(duì)話與協(xié)商為平臺(tái)，理性交流和溝通，以求達(dá)成共識(shí)，從而增強(qiáng)治理的有效性。

（二）改革治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)治理

一要提高基層治理結(jié)構(gòu)的開放度。要搭建平臺(tái)，讓黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位在參與所在地的基層治理過程中，建立干部掛職或兼職制度，加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)；要鼓勵(lì)和支持社會(huì)組織的發(fā)展，讓它們承擔(dān)起基層公共服務(wù)的職能；要加強(qiáng)工會(huì)、婦聯(lián)、行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)等人民團(tuán)體和社會(huì)組織的建設(shè)，發(fā)揮其作為政府與人民群眾之間的橋梁作用。

二要加強(qiáng)基層治理的協(xié)調(diào)性。基層治理是多部門參與的，很容易形成各自為政，所以在城市管理、社會(huì)綜合治理方面可遵循“大部門制”原則，將涉及部門協(xié)調(diào)在一起，提高治理的效果。

（三）密切黨群關(guān)系，實(shí)現(xiàn)有效治理

近年來，一些發(fā)生在基層的群體性事件反映出干群關(guān)系的緊張狀態(tài)，叩問著黨的執(zhí)政理念，影響著黨的執(zhí)政之基，黨中央多次指出“黨執(zhí)政后最大的危險(xiǎn)是脫離群眾”，這表明了我們黨的自覺和警醒。

一是要強(qiáng)化基層領(lǐng)導(dǎo)干部的宗旨教育?；鶎邮歉母锇l(fā)展的主戰(zhàn)場，是保持穩(wěn)定的第一線，是服務(wù)群眾的最前沿?；鶎痈刹恳喂虡淞⒎?wù)意識(shí)，相信群眾，依靠群眾，始終把人民放在心中最高位置，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，努力讓人民過上更好生活，以此獲得群眾的最大信任。

二要加強(qiáng)制度建設(shè)。當(dāng)前，要通過建立更加規(guī)范群眾利益協(xié)調(diào)制度、訴求表達(dá)制度、矛盾調(diào)處制度、責(zé)任追究制度等，還要重點(diǎn)落實(shí)十八大提出的“干部直接聯(lián)系群眾制度”，不斷增強(qiáng)做群眾工作的針對(duì)性、有效性和時(shí)效性。要制定更加科學(xué)的群眾考核評(píng)價(jià)制度，實(shí)行更加有效的群眾問責(zé)和監(jiān)督制度，促使黨員干部將心放在為民謀利上。要增強(qiáng)制度建設(shè)的可操作性，減少制度執(zhí)行的自由裁量空間，真正使聯(lián)系群眾各項(xiàng)工作落到實(shí)處。

三要?jiǎng)?chuàng)新工作方法。黨的十八大明確提出了“打造基層服務(wù)型黨組織”，就是要以服務(wù)群眾、做群眾工作為主要任務(wù)，就是要從群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題入手，心系民生，解決民眾最現(xiàn)實(shí)的利益問題；就是要把工作重心轉(zhuǎn)移到強(qiáng)化服務(wù)上來，做到寓領(lǐng)導(dǎo)和管理于服務(wù)中，加快由行政型向服務(wù)型、封閉型向開放型、家長型向民主型轉(zhuǎn)變，通過提升服務(wù)能力來提高黨在基層的執(zhí)政能力；就是要推動(dòng)基層黨組織在植根群眾、服務(wù)群眾中增強(qiáng)自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力，探索黨的先進(jìn)性和純潔性建設(shè)的新路徑，贏得廣大基層群眾的擁護(hù)和支持。

[1]錢玉英.城鎮(zhèn)化背景下的基層治理:中國的問題與出路[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2008(5).

[2]鐘其.“縣域善治”:基層社會(huì)管理創(chuàng)新的理想模式[J].浙江學(xué)刊,2012(1).