鄧 娜

所謂官邸制，就是國(guó)家為一定級(jí)別的官員設(shè)計(jì)的一種住房制度，官員只有居住權(quán)，沒(méi)有產(chǎn)權(quán)，任職期滿后退出官邸的制度。[1]十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：“規(guī)范并嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部工作生活保障制度，不準(zhǔn)多處占用住房和辦公用房，不準(zhǔn)超標(biāo)準(zhǔn)配備辦公用房和生活用房。探索實(shí)行官邸制?！弊源?，“官邸制”一詞進(jìn)入中國(guó)民眾的視線。

一、中國(guó)特色官邸制的產(chǎn)生

在社會(huì)發(fā)展的過(guò)程中，一個(gè)制度的產(chǎn)生或者出現(xiàn)在公眾的視線里都會(huì)有著其深刻的社會(huì)原因，正是由于某一社會(huì)現(xiàn)象的存在，才需要與之相適應(yīng)的社會(huì)制度應(yīng)運(yùn)而生。中國(guó)特色的官邸制（以下簡(jiǎn)稱(chēng)官邸制）的出現(xiàn)，從表面看是單純的探索解決中國(guó)官員的住房問(wèn)題，而事實(shí)上它的出現(xiàn)根源于近幾年官員住房腐敗的盛行，而這一腐敗是繼“飯桌上的腐敗”、“車(chē)輪上的腐敗”之后，又一個(gè)令中國(guó)民眾深?lèi)和唇^的腐敗現(xiàn)象，它甚至被稱(chēng)為“擺在大街上的腐敗”。利用職權(quán)違規(guī)建房，超標(biāo)準(zhǔn)配備生活用房，多處占用住房，利用手中的權(quán)力收受房產(chǎn)賄賂，成為官員住房腐敗的主要表現(xiàn)形式。[2]僅過(guò)去兩年，媒體就已曝出多起“房叔房嬸”的丑聞。而在這樣的一個(gè)社會(huì)背景下，探索實(shí)行具有中國(guó)特色的官邸制應(yīng)運(yùn)而生。

二、探索實(shí)行官邸制意義重大

我國(guó)正面臨著社會(huì)深刻轉(zhuǎn)型、利益格局深刻調(diào)整的關(guān)鍵時(shí)期，任何一種可能對(duì)我國(guó)社會(huì)前進(jìn)有所助力的制度都應(yīng)該為我所用，正如鄧小平同志曾經(jīng)說(shuō)過(guò)的：“白貓黑貓抓到老鼠就是好貓。”然而，我們必須隨時(shí)保持清醒而理性的頭腦，任何一種新的制度都不可能是萬(wàn)能的，因此，我們有必要以辯證的眼光來(lái)審視官邸制這一全新的制度。

首先，官邸制作為一種早已在發(fā)達(dá)國(guó)家使用多年的權(quán)力監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制，對(duì)治理中國(guó)官員住房中存在的諸多問(wèn)題有著重大的意義，很有可能給中國(guó)官場(chǎng)帶來(lái)新革命、新氣象。從目前來(lái)看，它至少有三點(diǎn)顯性價(jià)值：第一，官員異地任職過(guò)程中的“走讀”問(wèn)題能得到解決?，F(xiàn)實(shí)中，個(gè)別官員在異地任職住房問(wèn)題未得到解決的情況下，常采用“遠(yuǎn)程操作”，這顯然不利于官員對(duì)于日常公務(wù)的辦理和對(duì)緊急突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)，若實(shí)行官邸制便能杜絕這種現(xiàn)象。第二，能防止國(guó)有資產(chǎn)的流失。[3]許多領(lǐng)導(dǎo)干部工作調(diào)動(dòng)、異地任職時(shí)，地方大都為其準(zhǔn)備好了“住所”（辦公地點(diǎn)和賓館除外），而當(dāng)其調(diào)離后這些住房便往往歸其所有。若其連續(xù)換幾個(gè)地方，便能在多處擁有住所。但如果實(shí)行官邸制，將杜絕這種現(xiàn)象，官員工作生活用房都將為標(biāo)配標(biāo)退。第三，能減少浪費(fèi)，節(jié)約資源，有些官員異地任職時(shí)專(zhuān)門(mén)住在豪華賓館辦公，每年要耗費(fèi)大筆財(cái)政開(kāi)支，實(shí)行官邸制，便杜絕這些浪費(fèi)。

三、探索實(shí)行官邸制過(guò)程中存在諸多問(wèn)題

（一）實(shí)行官邸制所耗費(fèi)的行政成本過(guò)大

要實(shí)行“中國(guó)特色的官邸制”，首先我們應(yīng)當(dāng)了解中國(guó)的國(guó)情：在普遍實(shí)行任命制的前提下，我國(guó)官員的數(shù)量是極其龐大的。目前我國(guó)僅全國(guó)政協(xié)副主席就有16人，全國(guó)人大副委員長(zhǎng)有10人，中央政治局委員25人，而我國(guó)有34個(gè)省級(jí)行政區(qū)、334個(gè)市（自治州、盟）、1735個(gè)縣（市、自治旗）。即便按照這個(gè)制度的實(shí)行范圍僅限于掌權(quán)的、重要職位的官員，那么我們每一個(gè)行政區(qū)域按兩人算，如一個(gè)縣有縣委書(shū)記和縣長(zhǎng)兩人符合官邸制標(biāo)準(zhǔn)，那這個(gè)數(shù)量已接近5000人，也就是我國(guó)將構(gòu)建5000座官邸，這個(gè)數(shù)量之大令人咂舌。筆者通過(guò)EPS全球統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)平臺(tái)統(tǒng)計(jì)到我國(guó)國(guó)有機(jī)關(guān)職工人數(shù)（不包括城鎮(zhèn)機(jī)關(guān)職工）從1999年的1,049.90萬(wàn)到2008年的1,119.93萬(wàn)人（之后數(shù)據(jù)尚無(wú)），每年均保持在1000萬(wàn)以上，并且以年均7萬(wàn)的速度增長(zhǎng)。[4]雖然我們無(wú)法給出擴(kuò)大范圍后的適用數(shù)量，但從國(guó)有機(jī)關(guān)職工人數(shù)中可以看出數(shù)量之龐大，假設(shè)每1000個(gè)國(guó)有機(jī)關(guān)職工中有一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)符合官邸制入住標(biāo)準(zhǔn)，那我國(guó)就得構(gòu)建10000座官邸，這個(gè)數(shù)量驚人程度可見(jiàn)非同一般，其將耗費(fèi)的行政成本之大，實(shí)施難度亦可想而知。

（二）官員頻繁調(diào)動(dòng)將大大降低官邸制的可操作性

眾所周知，我國(guó)官員調(diào)動(dòng)極度頻繁，異地為官是目前中國(guó)官員任命的基本方式。異地任職頻率和次數(shù)較高。全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)市長(zhǎng)協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)陶斯亮曾經(jīng)隨機(jī)調(diào)查了我國(guó)150個(gè)城市的市長(zhǎng)調(diào)動(dòng)情況，調(diào)查結(jié)果顯示，這些城市在2002年到2006年的市長(zhǎng)任期中，更換了一次市長(zhǎng)的城市有92個(gè)，占總數(shù)的61.3%；更換了兩次的有38個(gè)城市，占總數(shù)的25.3%；沒(méi)有更換的占總數(shù)的13.3%，只有20個(gè)城市。而另一個(gè)典型案例是，從1993年至2009年，有9人先后擔(dān)任河北省邯鄲市市長(zhǎng)，平均每人任期不滿兩年。從這些數(shù)字，我們可以看出中國(guó)官員調(diào)動(dòng)頻繁之盛，而這顯然使官邸制的可操作性大大降低。筆者認(rèn)為其原因一是，官邸，無(wú)論在中國(guó)古代還是西方，都應(yīng)是官員權(quán)力和地位的一種象征，若官邸的主人頻繁的更換，這顯然與官邸的意義是不相符的，并且這將有損于官邸的威嚴(yán)與公信力，同時(shí)官員不斷的更換官邸也給其任職帶來(lái)了很大的影響。二是官員頻繁調(diào)動(dòng)有維護(hù)費(fèi)高增、財(cái)政開(kāi)支增大的可能。[5]印度官邸就曾因官員頻繁調(diào)動(dòng)帶來(lái)的高維護(hù)費(fèi)引起公眾詬?。簱?jù)資料顯示，因印度正部級(jí)以上官員都是選舉產(chǎn)生或參與組閣的黨派領(lǐng)導(dǎo)人，這些主要官員每次大選后都會(huì)有變動(dòng)，所以官員更迭頻繁，而其官邸變更規(guī)則是前任在一個(gè)月內(nèi)搬出，為后任騰房，但后任入住的時(shí)候往往要求重新裝修，這就額外帶來(lái)一筆財(cái)政開(kāi)支。近年來(lái)，印度高官們的豪華官邸和無(wú)節(jié)制的裝修維護(hù)費(fèi)用不斷為公眾所詬病，印度媒體經(jīng)常呼吁這些官員精簡(jiǎn)開(kāi)支，但收效甚微。試想，在我國(guó)官員調(diào)動(dòng)如此頻繁、官員數(shù)量如此龐大的一個(gè)現(xiàn)狀下，若實(shí)行官邸制，官邸更換中所花費(fèi)的裝修費(fèi)等雜費(fèi)將不可想象。

（三）官邸制能否從根本上遏制領(lǐng)導(dǎo)干部以權(quán)謀房

從官邸制提出的背景來(lái)看，從某種程度上都是基于反腐的考慮。但我國(guó)官員房產(chǎn)方面的腐敗問(wèn)題絕不只是占用公房這一個(gè)原因所致，利用職權(quán)違規(guī)建房，利用手中的權(quán)力收受房產(chǎn)賄賂等等都在官員住房腐敗的直接動(dòng)因之列，而官邸制所解決的官員超標(biāo)享受分配住房問(wèn)題，恰恰不是民眾詬病最多的形式。因此，官邸制不能解決這類(lèi)住房問(wèn)題，即便官邸制得到實(shí)行，這些官員按規(guī)定將自己異地任職時(shí)收受的住所上繳（不過(guò)幾套），其各自尚還能剩下幾十套房產(chǎn)，換句話說(shuō)，官邸制并不是遏制領(lǐng)導(dǎo)干部以權(quán)謀房的根本途徑，領(lǐng)導(dǎo)干部住房腐敗的關(guān)鍵還在于官員住房公開(kāi)制度的缺位。

（四）官邸制能否解決官員卸任后的住房問(wèn)題

探索實(shí)行官邸制，首先要明白官邸制建立的社會(huì)基礎(chǔ)：古今中外，官邸制都是建立在私有制的基礎(chǔ)上的。在我國(guó)古代，官員異地任職時(shí)，國(guó)家也提供“官舍”，當(dāng)官員“退休時(shí)”，國(guó)家又會(huì)收回官舍，官員即告老還鄉(xiāng)。但必須明確的是官員之所以能夠告老還鄉(xiāng)，是因?yàn)楣糯镎际撬接械?，官員即便回到原戶籍所在地還能有田宅供其生活。同理，在如今實(shí)行官邸制的發(fā)達(dá)國(guó)家，其實(shí)行的都是資本主義私有制，在這種經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)內(nèi)的大部分財(cái)產(chǎn)都是私有的，普通民眾大都擁有屬于自己的房產(chǎn)、田地。因此，無(wú)論我國(guó)古代還是當(dāng)今國(guó)外，更適宜官邸制生存的經(jīng)濟(jì)體制往往都是私有制。而我國(guó)目前實(shí)行的是以公有制為主體多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，國(guó)內(nèi)絕大多數(shù)財(cái)產(chǎn)都是國(guó)家所有或集體所有，即便一個(gè)官員本來(lái)是農(nóng)民家庭出生，其家中的田地也是集體所有而非本人私有。在這種經(jīng)濟(jì)體制下實(shí)行官邸制，若這些官員原來(lái)為官時(shí)未另行購(gòu)買(mǎi)住房，其離職或退休后的住房問(wèn)題將不能解決。若不能保障其卸任以后的住房問(wèn)題，解決其后顧之憂，官員未必肯住進(jìn)官邸，同時(shí)，在位官員為了確保退休后能“頤養(yǎng)天年”，必定又會(huì)大肆以權(quán)謀房，這顯然又為滋生腐敗提供了溫床。

四、完善官邸制的對(duì)策建議

中央提出探索實(shí)行官邸制，對(duì)治理中國(guó)官員住房中存在的問(wèn)題的確有著重大的意義，但同時(shí)也存在著諸多不容忽視的重大問(wèn)題。要解決這些問(wèn)題，需建立相應(yīng)的配套制度。

（一）制定不同層級(jí)的官邸建構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)

為了避免官邸制耗費(fèi)行政成本過(guò)大及基于反腐目的考慮，可將適用官邸制的官員分為官邸標(biāo)準(zhǔn)和公房標(biāo)準(zhǔn)兩部分，首先，適用官邸標(biāo)準(zhǔn)的為省部級(jí)正職領(lǐng)導(dǎo)干部，對(duì)于這一部分官員官邸可仿照國(guó)外官邸，修建得富有地方代表性，代表著一省或一部權(quán)威，標(biāo)準(zhǔn)處于最上層。其次，適用公房標(biāo)準(zhǔn)的為縣處級(jí)副職以上省部級(jí)副職以下的行政區(qū)域主要領(lǐng)導(dǎo)干部，這一部分官員可再分為省部級(jí)副職、廳局級(jí)、縣處級(jí)三層，對(duì)于這一部分官員可從節(jié)約行政成本出發(fā)，不再修建代表性的大建筑官邸而直接修建小面積公房（適用普通的居住適用房標(biāo)準(zhǔn)），并且按照層級(jí)的不同公布不同的修建標(biāo)準(zhǔn)，但仍適用官邸制上任搬入卸任搬出的規(guī)則。這樣一來(lái)，一方面有固定的標(biāo)準(zhǔn)可以避免地方在修建官邸的過(guò)程中大興土木，鋪張浪費(fèi)；另一方面可不再修建大量大建筑官邸，而是小面積的公房，節(jié)省行政成本，同時(shí)實(shí)現(xiàn)反腐初衷。

（二）嚴(yán)格限制官員再購(gòu)商品房數(shù)量

官邸制并不能從根本上遏制領(lǐng)導(dǎo)干部以權(quán)謀房，即使實(shí)行官邸制，官員仍可通過(guò)收受房產(chǎn)賄賂、利用貪污來(lái)的資金購(gòu)買(mǎi)商品房。因此，要真正發(fā)揮官邸制遏制官員以權(quán)謀房的作用，還應(yīng)對(duì)入住官邸的官員再行購(gòu)買(mǎi)的商品房數(shù)量進(jìn)行嚴(yán)格限制。但我們可以出臺(tái)限制官員再購(gòu)商品房的相關(guān)規(guī)定，對(duì)其再行購(gòu)買(mǎi)的房屋數(shù)量、面積進(jìn)行嚴(yán)格限制，比如，可以規(guī)定每個(gè)受官邸制約束的官員（不管是否入?。┳疃嗫稍儋?gòu)買(mǎi)二至四套房屋，每套房屋不超過(guò)150平方米。同時(shí)，此規(guī)定應(yīng)不只對(duì)官員本人有效，還應(yīng)及于其家庭成員（即不允許官員以家庭成員的名義購(gòu)買(mǎi)超過(guò)數(shù)量限制的房屋）。

（三）建立官員住房公開(kāi)制度

官邸制不是一個(gè)萬(wàn)能的制度，它只能避免重要職位官員在位期間占多套住房的情況，其他未列入官邸制范圍的官員以權(quán)謀房的問(wèn)題仍不能解決，而建立官員住房公開(kāi)制度便能使其他官員住房情況公開(kāi)透明，能夠在很大程度上防止其住房腐敗。同時(shí)，官邸制不能從根本上遏制適用此制度的官員以權(quán)謀房的問(wèn)題，建立完善的住房公開(kāi)制度也能對(duì)其有所約束，總之，將官員住房公開(kāi)制度與官邸制配套實(shí)行，才能真正實(shí)現(xiàn)官邸制的反腐初衷。在具體實(shí)行上，一方面應(yīng)明確官員住房公開(kāi)的主體以及住房信息公開(kāi)的內(nèi)容；另一方面應(yīng)制定并公布不同級(jí)別官員的住房標(biāo)準(zhǔn)，讓公眾能明確知曉每位官員的住房情況達(dá)標(biāo)與否，同時(shí)，健全民眾對(duì)官員住房腐敗的監(jiān)督機(jī)制和反映機(jī)制，保障群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

（四）建立官員卸任后的補(bǔ)償機(jī)制

只有保障官員卸任以后的住房問(wèn)題，才能解決實(shí)行官邸制的后顧之憂。其他實(shí)行官邸制的國(guó)家就存在著未妥善處理此事所帶來(lái)的問(wèn)題：根據(jù)韓國(guó)法律規(guī)定，沒(méi)有首爾戶籍的官員一律不得在首爾租買(mǎi)房屋，當(dāng)然這是韓國(guó)對(duì)官員廉潔自律的一種規(guī)定，但這同時(shí)也導(dǎo)致不少官員卸任后要么只能回原戶籍所在地，要么只能在首爾郊區(qū)租房子，這種做法顯然可能倒逼官員通過(guò)其他途徑進(jìn)行貪污受賄，反而不利于其反腐初衷。因此，在執(zhí)行官邸制時(shí)，一方面應(yīng)要求實(shí)行官邸制的官員廉正純潔；另一方面也應(yīng)對(duì)這些官員卸任之后的生活有所保障。這就需要建立相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制，具體來(lái)說(shuō)，分為貨幣補(bǔ)貼制和現(xiàn)房保障制。貨幣補(bǔ)貼制，即可以給這些卸任的官員一定的貨幣補(bǔ)貼，讓其以此補(bǔ)貼在市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)住房；現(xiàn)房保障制，即仿照拆遷補(bǔ)償房的方式，規(guī)定每位卸任官員可享受的免費(fèi)政策房為多少平米，再由該官員花費(fèi)少量的錢(qián)加以購(gòu)買(mǎi)。

（五）系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督官員及其家屬

一項(xiàng)全新制度的有效實(shí)施，依靠的不僅僅是制度本身，更是有賴于相應(yīng)監(jiān)督措施的出臺(tái)，官邸制也不例外。針對(duì)官員用手中的權(quán)力收受房產(chǎn)賄賂、套購(gòu)房產(chǎn)、利用貪污資金購(gòu)買(mǎi)房產(chǎn)等現(xiàn)象，以及有可能出現(xiàn)的官邸制實(shí)施以后官員卸任時(shí)將官邸也“一同帶走”的現(xiàn)象，宜通過(guò)系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)來(lái)監(jiān)督官員及其家屬。首先應(yīng)大規(guī)模的對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的現(xiàn)有住房進(jìn)行調(diào)查摸底，將官員及其親屬的住房信息捆綁在一起進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)，之后官員或其親屬再有購(gòu)房，都將其購(gòu)房信息錄入此系統(tǒng)，這樣一來(lái)，將隨時(shí)可從系統(tǒng)內(nèi)查到其所擁有房產(chǎn)套數(shù)，以此對(duì)官員及其親屬房產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督。

[1]馮海寧.官邸制要與住房公開(kāi)同步實(shí)行[N].法制日?qǐng)?bào),2013-11-18.

[2]李鈺之.官邸制是制度反腐的一柄利劍[N].檢察日?qǐng)?bào),2013-11-18.

[3]汪玉凱.把建立“官邸制”作為深化政府改革的重要內(nèi)容[J].探索前沿,2010(7).

[4]EPS全球統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)/分析平臺(tái)[DB/OL].HTTP://WWW.posnet.com.c/Ays/Alap.asp?ID=OLAP_C MED_RA_WEB,2013-12-26.

[5]李松.官員頻繁調(diào)動(dòng)之弊[J].望,2009(17).