作者簡介：王牧（1987-）男，漢，河南人，研究生，云南民族大學(xué)管理學(xué)院。

摘要：政府決策，是國家管理公共事務(wù)的一項基本職能。正確的決策，有助于減少決策成本，增加決策的目標(biāo)受益；而決策失誤會給國家和人民帶來巨大浪費并導(dǎo)致政府威信的降低。政府的決策權(quán)過于集中，決策者自身能力水平的限制，決策信息的不完備，決策的監(jiān)督和問責(zé)機制不健全等，都是影響政府決策的因素。

關(guān)鍵詞：決策失誤；監(jiān)督；責(zé)任政府決策，是國家管理公共事務(wù)的一項基本職能。政府的決策對國家的社會、經(jīng)濟、文化、環(huán)境等各個方面都會產(chǎn)生影響，正確的政府決策不僅能夠給國家?guī)砭薮蟮慕?jīng)濟效益和社會效益，同時還能提高政府的公信力。然而政府決策的失誤往往會帶來連鎖反應(yīng)，不僅造成經(jīng)濟損失，還會造成不良的社會影響，降低政府的公信力。因此，分析政府決策失誤的原因，從中吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，對于預(yù)防和減少決策失誤、提高政府決策水平具有十分重要的意義。

一、政府決策失誤的定義

關(guān)保英、楊福韜（2007）認(rèn)為，政府決策失誤是指政府在做出決策時，違背客觀實際，違背自然和社會規(guī)律，違反國家的法律和法規(guī)所做出的有損于國家、社會和人民利益的行政決策。[1]黃開騰、王鴻詩（2008）認(rèn)為，政府決策失誤是政府機關(guān)及人員按照預(yù)先設(shè)計的決策方案實施后，由于受到主客觀因素的影響而出現(xiàn)的執(zhí)行效果與預(yù)計目標(biāo)有較大差距，給社會經(jīng)濟造成不良影響的現(xiàn)象。[2]本文采用后者對政府決策失誤的定義，但本文還關(guān)注了政府決策失誤對自然環(huán)境造成的影響。

二、政府決策失誤的表現(xiàn)

1.重大經(jīng)濟損失。政府每一項政策的實施，都會有不同程度的人力、物力和財力的投入，形成政府的決策成本，決策失誤會造成政府決策成本的浪費和損失。同時政策實施過程中也會伴隨著相應(yīng)的社會成本投入，政府決策失誤多，決策失誤大，就會造成決策成本和社會成本的大量浪費和損失，最直接的表現(xiàn)形式就是經(jīng)濟損失。錯誤的政府決策往往會造成國家和社會的重大經(jīng)濟損失。據(jù)報道，新中國前50年的大約兩萬多億元的總投資中，因決策失誤造成的浪費至少有一萬億元。[3]

2.生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞。生態(tài)環(huán)境是一個整體的體統(tǒng)，一旦遭到破壞很難得到恢復(fù)，即使能夠恢復(fù)也需要巨大的資金投入和長久的時間投入。所以我國政府很早就明確提出反對“先污染，后治理”的做法，要把保護環(huán)境作為政府工作的一項重要內(nèi)容。然而，改革開放以來，以GDP和財政稅收增長為主要表現(xiàn)形式的經(jīng)濟增長成為我國政府衡量地方官員政績的主要標(biāo)準(zhǔn)，這也使其成為地方官員首要關(guān)注的目標(biāo)，并導(dǎo)致他們更容易形成重經(jīng)濟增長，輕環(huán)境保護的政策傾向，這種短視政策的結(jié)果就是對生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破環(huán)

3.發(fā)展機遇的喪失。政府決策往往決定著一個地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和方向，比起經(jīng)濟上的損失和浪費，更嚴(yán)重的代價是發(fā)展機遇的流失和方向的錯誤。政府決策失誤會可能導(dǎo)致一個地區(qū)無法把握發(fā)展機遇，偏離科學(xué)正確的發(fā)展軌道，造成人力、物力和財力的極大浪費，同時還會帶來不良的社會影響。

4.政府公信力降低。政府負有著執(zhí)行國家意志的職責(zé)，有著法律正式授予的權(quán)威，政府的政策也是一種權(quán)威的表達。政府決策失誤會造成政府權(quán)威和公信力的降低，有時甚至產(chǎn)生公眾對政府的不信任。而政府的權(quán)威和公信力的重建是一個漫長的過程，不僅需要有大量的投入，還需要政府在決策時引入公民參與機制，吸納公眾建議，維護社會公平。

5.引發(fā)群體性事件。政府決策出現(xiàn)重大失誤或者決策失誤以后不及時進行修改和補救，就很可能引起民眾的不滿。如果政府聽任這種不滿情緒自由蔓延，而不進行任何解釋聲明或者其他緩解措施，就會使這種不滿情緒發(fā)酵，甚至出現(xiàn)歪曲事實真相，以訛傳訛的現(xiàn)象，并由此產(chǎn)生連鎖反應(yīng)造成更多政府和民眾之間的誤會和矛盾。矛盾在積累到一定程度而得不到疏導(dǎo)和解決的情況下，政府未來決策中的一個小失誤就可能使這種積蓄已久的矛盾爆發(fā)，從而引發(fā)民眾的強烈抗議并導(dǎo)致群體性事件的發(fā)生。

三、政府決策失誤的原因

1.決策權(quán)過于集中。在計劃經(jīng)濟時期，我國采取的是高度集權(quán)的管理體制，改革開放以后我國對這一體制進行了改革并取得了一定的成效。目前，我國政府已在決策制定方面形成并遵循一套較為行之有效的既定程序，即發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實問題，組織人員或?qū)＜疫M行調(diào)查研究，搜集相關(guān)的資料和信息，初步擬定各種可行的備選決策方案，進行可行性分析，確定最終決策方案，決策實施以及實施以后的各種信息反饋等等。但在實際操作過程中存在著非程序性決策，甚至是違法決策，最終決策權(quán)由處于權(quán)力層級頂端的官員掌握，規(guī)則和程序淪為了形式。即使出現(xiàn)了決策失誤，下級人員也沒有人敢提出異議，只能繼續(xù)執(zhí)行。

權(quán)力過分集中的癥結(jié)在于我國目前的行政管理體制，權(quán)力集中于部門行政領(lǐng)導(dǎo)手中，權(quán)力沒有得到合理的劃分，又得不到有效的制約。目前，很多行政領(lǐng)導(dǎo)都是集政策制定權(quán)、資源分配權(quán)、行政管理權(quán)、行業(yè)監(jiān)管權(quán)于一身。由于沒有權(quán)力劃分和制約，領(lǐng)導(dǎo)者既是決策者，又是執(zhí)行者，還是監(jiān)管者，這樣必然導(dǎo)致權(quán)力濫用。

2.決策者自身能力水平的限制。政府決策者的自身能力是政策成功與否的關(guān)鍵，但是我國政府中決策者的能力參差不齊，在決策時的隨意性比較大，很多決策者的能力不能達到科學(xué)決策的要求。造成這種結(jié)果的原因首先是決策者自身的知識水平有限，一項科學(xué)決策的制定需要決策者對政策制定的各個環(huán)節(jié)都擁有較完整的知識結(jié)構(gòu)，從而保證各個環(huán)節(jié)都能如實的反應(yīng)真實問題，滿足政策制定的需要。而目前我國決策者的知識水平比較有限，不管是學(xué)歷還是實際操作技能都不能完全達到要求，而且也缺乏相關(guān)知識的培訓(xùn)。其次，缺乏預(yù)見能力。如今的社會復(fù)雜多變，一項決策方案實施以后，決策者要對實施后果有一個較為準(zhǔn)確的預(yù)見能力，從而保證決策在實施中能進行必要的調(diào)整并順利執(zhí)行。而目前我國的決策者由于知識水平的局限，無法對影響決策的各種社會因素進行整合，導(dǎo)致其對決策實施后果預(yù)見的不準(zhǔn)確，從而影響決策的實施效果。最后是決策設(shè)計能力不足，由于決策講求時效性，這就要求決策者要在一定的時間內(nèi)思考并設(shè)計出可行的決策備選方案，而我國的決策者在有限的時間內(nèi)，能設(shè)計出的決策備選方案數(shù)量相當(dāng)有限，這就必然會影響到?jīng)Q策的合理性。

另外，在決策過程中，當(dāng)面對多個備選方案的時候，決策者就會依據(jù)自身的價值偏好來對備選方案進行排序，那些接近決策者價值偏好的方案往往會得到優(yōu)先考慮。有些備選方案雖然不是在“效率”和“效益”上的最優(yōu)方案，但是由于與決策者的價值偏好最為接近，從而能夠得到?jīng)Q策者的青睞。決策者的這種價值偏好取決于其受教育水平，個人道德修養(yǎng)，以及所代表的利益群體。這種依據(jù)自身價值偏好進行決策的情況在我國的行政管理中較為普遍。

3.決策信息的不完備。在這個對信息高度依賴的當(dāng)今社會，從不同渠道獲取的信息已經(jīng)成為政府決策的重要依據(jù)。決策信息是指通過科學(xué)合理的途徑獲得的，能為決策者制定可行決策備選方案并最終做出決策而提供的所有數(shù)字、圖文、影像等等資料以及其他相關(guān)的情報。然而在決策過程中，決策者由于受到各種因素的影響，不可能掌握所有與決策相關(guān)的信息，有些信息甚至存在失真的可能。造成這種情況的原因有以下幾種：第一，信息收集不足。當(dāng)今社會，每天都會產(chǎn)生大量的信息，政府雖然有專門收集信息的部門，但是想要全面的收集各個方面的信息還是要面臨很大的技術(shù)和渠道困難的，而且對收集到的信息進行認(rèn)真篩選，甄別出能夠影響政府決策的信息也是一件非常困難的事，其中的不可控因素也很多。第二，信息運用不足。面對大量復(fù)雜多變的信息，由于知識和能力水平的限制，決策者不能夠?qū)π畔⑦M行比較全面的分析，從而制定出科學(xué)正確的決策。第三，信息失真。由于個人差異，每個人對信息的理解都存在不同差別，有些人在傳遞信息時會先對信息進行篩選，盡量避免傳遞對自身不利的信息，因此信息在的傳遞過程中就容易出現(xiàn)失真的現(xiàn)象，而且信息傳遞的距離越長，失真的可能性就越大。

4.專家咨詢論證無法保證公正性?，F(xiàn)如今，專家開始越來越多的活躍于公眾的視野，并逐漸成為引導(dǎo)公眾鑒別信息真?zhèn)蔚臋?quán)威，在科學(xué)民主決策中，各方專家的咨詢論證已經(jīng)成為一種必須。但是，隨著需要專家咨詢論證的決策方案的增多，其越來越成為一種形式主義。首先，一些地方政府部門邀請相關(guān)專家進行咨詢論證只不過是過了滿足決策程序的要求，實際上決策早已由行政領(lǐng)導(dǎo)做出，專家也只是對已經(jīng)制定的決策進行形式上的論證而已。其次，在專家組的組成上也不夠全面，不夠合理。目前，隨著決策環(huán)境的復(fù)雜化，很多決策都會涉及到諸如社會、經(jīng)濟、科技、環(huán)境、文化等等多個方面，多領(lǐng)域的問題，這就要求涉及到的相關(guān)專家都參與咨詢論證，而在實際操作過程中，由于資源、經(jīng)費、人力、時間等因素，往往很難把所有的專家都囊括在內(nèi)，于是一些政府部門就把問題簡單化，只邀請個別專家參與咨詢論證，有時甚至出現(xiàn)專家不對口的現(xiàn)象。第三，在決策過程中，給予專家咨詢論證的時間不夠充足，專家沒有時間對相關(guān)決策的資料進行詳細的研讀，更沒有時間進行深入的調(diào)查研究。第四，專家不敬業(yè)。有些專家在咨詢論證時，為了謀求自身利益，和政府的決策者拉關(guān)系，一味地迎合政府，出現(xiàn)了政府想要什么樣的論證結(jié)果，就提供什么樣的結(jié)果的情況。還有些專家對待政府的咨詢論證要求，態(tài)度不認(rèn)真，只是草草了事。

5.網(wǎng)絡(luò)民意對政府決策的消極影響。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的不斷發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)的普及率也大大提高。我國民眾通過網(wǎng)絡(luò)論壇發(fā)布和回復(fù)帖子，利用博客、微博等等社交網(wǎng)絡(luò)發(fā)布并傳遞信息，以此來表達自身的利益訴求并參與政治生活，可以說網(wǎng)絡(luò)民意對我國的政治和經(jīng)濟都產(chǎn)生了越來越多的影響。由于在網(wǎng)絡(luò)上能以匿名的方式發(fā)布信息，再加上現(xiàn)實中反應(yīng)問題的渠道不通暢，這使得網(wǎng)絡(luò)成為反應(yīng)問題并擴大影響的理想平臺，而且信息在網(wǎng)絡(luò)上的傳播速度是驚人的，這使得信息從發(fā)布到造成影響的時間極大縮短。雖然網(wǎng)絡(luò)民意具有實時性的特點，能夠擺脫信息在政府層級體制傳播中失真的缺點，使決策者能更加迅速和直接的掌握民眾對政府決策的反應(yīng)，并對政府決策產(chǎn)生積極的作用，但它的對政府決策消極影響也不容忽視。第一，網(wǎng)絡(luò)民意與真實的民意存在著一定的差距。我國城鎮(zhèn)居民的上網(wǎng)比例要高于農(nóng)村居民，網(wǎng)民的也大部分以年輕人為主，中老年人上網(wǎng)的比例相對較低，而且年輕人容易受到一些不良信息的鼓動，缺乏識別信息真?zhèn)?，分析信息的能力，這使得網(wǎng)絡(luò)民意喪失了一定的可靠性，如果決策者沒有對其進行分析處理和理性甄別，就會導(dǎo)致決策者出現(xiàn)對現(xiàn)實問題的判斷失誤，影響決策效果。第二，網(wǎng)絡(luò)民意傳達的信息可能失真。網(wǎng)絡(luò)中的信息真實性無法得到及時、準(zhǔn)確的驗證，而網(wǎng)民又極易對一些涉及國計民生的問題產(chǎn)生看法和建議，所以一些謠言也很容易在網(wǎng)民中產(chǎn)生不良影響，從而誤導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)民意。

6.決策的監(jiān)督和責(zé)任機制不健全。權(quán)力越大就越容易產(chǎn)生腐敗，政府決策的失誤很多情況下是由于監(jiān)督和責(zé)任機制的缺乏造成的。目前，我國的監(jiān)督和責(zé)任機制還存在諸多不足，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，決策權(quán)與監(jiān)督權(quán)劃分不明確。很多政府部門不但擁有決策權(quán)，還同時擁有執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，這樣的監(jiān)督缺乏動力，而且各級紀(jì)委和監(jiān)察部門在接受各自上級部門的領(lǐng)導(dǎo)之外，還同時要接受與之同級政府的領(lǐng)導(dǎo)，在這種雙重領(lǐng)導(dǎo)下，監(jiān)督權(quán)無法得到有效的執(zhí)行。第二，缺乏社會監(jiān)督。政府部門在進行決策過程中沒有引入公開聽證制度和社會公示制度，有些地方即使引入了這兩項制度，也多流于形式，公民參與機制沒有真正建立起來。同時，由于政府信息的不公開或者公開的不全面造成了嚴(yán)重的信息不對稱，也使社會監(jiān)督無從下手，而且政府對媒體的強力管制也使得媒體的監(jiān)督作用不能完全發(fā)揮。另外，我國政府缺乏健全的決策失誤責(zé)任追究機制，對于決策者沒有制定有關(guān)決策失誤責(zé)任追究的制度或者法律予以約束，對于造成決策失誤的責(zé)任人沒有相應(yīng)的懲罰措施，這都使得決策者在進行決策時缺乏責(zé)任意識，無法避免決策失誤的產(chǎn)生。（作者單位：云南民族大學(xué)管理學(xué)院）

參考文獻

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