劉春春

劉春春/中共江西省委黨校科社教研部講師，碩士（江西南昌330000）。

一、農(nóng)民工的身份界定

關(guān)于農(nóng)民工的身份界定有不少權(quán)威的說(shuō)法。比如，《中國(guó)農(nóng)民工調(diào)研報(bào)告》指出:農(nóng)民工是指戶籍身份還是農(nóng)民，且有承包土地，但主要從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、以工資收入為主要來(lái)源的人員。鄭功成認(rèn)為，農(nóng)民工是社會(huì)轉(zhuǎn)型與制度變遷期間所出現(xiàn)的特殊群體，指在城鎮(zhèn)務(wù)工且具有農(nóng)村戶口身份的勞動(dòng)者。而楊思遠(yuǎn)則認(rèn)為，農(nóng)民工是指擁有農(nóng)業(yè)戶口而從事非農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的雇傭勞動(dòng)者。

可見(jiàn)，對(duì)農(nóng)民工的身份定義都具備兩方面特征:一是身份是農(nóng)民，二是從事著非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。但在“是否以工資收入作為主要來(lái)源”作為判斷標(biāo)準(zhǔn)方面存在一些不同的認(rèn)識(shí)，因?yàn)橛泻芏噢r(nóng)民到進(jìn)城后從事私營(yíng)商業(yè)或個(gè)體，而不是以工資收入為主要來(lái)源。用流行的觀點(diǎn)來(lái)看，農(nóng)民工定義大概可以分為廣義和狹義：從廣義角度來(lái)講，農(nóng)民工包括兩類人，一類是離土離鄉(xiāng)外出務(wù)工，進(jìn)入城鎮(zhèn)從事二、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力；另一類是離土不離鄉(xiāng)在本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力。在“狹義農(nóng)民工”的范疇界定上，學(xué)術(shù)界爭(zhēng)議不大，主要是指前一類人。由于進(jìn)城農(nóng)民工引發(fā)的種種社會(huì)問(wèn)題遠(yuǎn)比在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)民工突出，所以一般意義上的農(nóng)民工是指“狹義的農(nóng)民工”。在上述的概念中廣義農(nóng)民工的范疇包括了“縣域內(nèi)二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力”和“進(jìn)城務(wù)工人員”，因此，也就自然包括自謀職業(yè)的企業(yè)主、個(gè)體工商業(yè)戶和個(gè)體勞動(dòng)者等。2006年1月18日，國(guó)務(wù)院通過(guò)了《關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》，這是“農(nóng)民工”概念第一次寫入中央政府具有行政法規(guī)作用的文件。該文件明確指出，農(nóng)民工是我國(guó)改革開放和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中涌現(xiàn)的一支新型勞動(dòng)大軍，他們戶籍仍在農(nóng)村，主要從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，有的在農(nóng)閑季節(jié)外出務(wù)工，亦工亦農(nóng)，流動(dòng)性強(qiáng)，有的長(zhǎng)期在城市就業(yè)，已成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分。

二、完善農(nóng)民工社會(huì)保障制度的重要意義

（一）構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的內(nèi)在要求

黨的十六屆四中全會(huì)提出構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求，六中全會(huì)又進(jìn)一步提出構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義和諧社會(huì)的九大目標(biāo)和任務(wù)。在黨的文件中，第一次把構(gòu)建“和諧社會(huì)”置于同政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)同樣突出重要的地位。和諧社會(huì)就是良性運(yùn)行協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)，是公平有序的社會(huì)，是體現(xiàn)人民各盡所能、各得其所而又和諧相處的社會(huì)。其中，“各得其所”的價(jià)值目標(biāo)就是體現(xiàn)社會(huì)的公平正義。社會(huì)保障制度是通過(guò)社會(huì)產(chǎn)品的分配和再分配來(lái)保障和維持社會(huì)成員最低基本生活，體現(xiàn)社會(huì)成員之間互助互濟(jì)的精神，這些都與和諧共存的社會(huì)發(fā)展終極目標(biāo)一致。

弱勢(shì)群體是社會(huì)保障關(guān)注的最重要對(duì)象之一，然而，農(nóng)民工作為社會(huì)的弱勢(shì)群體之一其享有的社會(huì)保障是不合理的。農(nóng)民工原本在家有土地作保障，可是當(dāng)他們進(jìn)入城市從事非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)、離開土地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之后就失去了土地的保障。農(nóng)村土地保障的大門已經(jīng)被關(guān)上，城鎮(zhèn)社會(huì)保障的大門卻沒(méi)有及時(shí)為他們打開，這不能算作是“公平”。

（二）實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”的必然要求

追求社會(huì)的公平正義一直是中國(guó)特色社會(huì)主義的追求，鄧小平提出“一部分人先富起來(lái)，帶動(dòng)后富”，“三個(gè)代表”重要思想提出“中國(guó)共產(chǎn)黨人始終代表中國(guó)最廣大人民的根本利益”，黨的十六屆三中全會(huì)提出以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，十八大報(bào)告明確提出“公平正義是中國(guó)特色社會(huì)主義的內(nèi)在要求”，這些表明，社會(huì)的公平正義是中國(guó)特色社會(huì)主義的最高價(jià)值目標(biāo)。

2013年習(xí)近平在十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議閉幕會(huì)上講話指出，要隨時(shí)隨刻傾聽人民呼聲、回應(yīng)人民期待，保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利，維護(hù)社會(huì)公平正義，在學(xué)有所教、老有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進(jìn)展，不斷實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益，使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。

十八屆三中全會(huì)的決議指出，我們推進(jìn)改革的根本目的是要讓國(guó)家變得更加富強(qiáng)、讓社會(huì)變得更加公平正義、讓人民生活得更加美好。

（三）加快城市化進(jìn)程的需要

城市化是人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的現(xiàn)象，是社會(huì)文明的一個(gè)重要標(biāo)志?！俺鞘谢侵敢粐?guó)在工業(yè)化進(jìn)程中，人口、產(chǎn)業(yè)不斷地從農(nóng)村向城市聚集，城市數(shù)量和城市人口越來(lái)越多的過(guò)程?！背鞘谢^(guò)程是與人類社會(huì)發(fā)展伴隨的過(guò)程。在此過(guò)程中，農(nóng)村人口迅速集中到城市，城市人口會(huì)逐漸增加從而產(chǎn)生城市群，促使城市在政治文化、經(jīng)濟(jì)方面的作用不斷加強(qiáng)。城市的公共設(shè)施會(huì)逐漸完備系統(tǒng)；從這方面講，城市化和非農(nóng)化、工業(yè)化、現(xiàn)代化是相互促進(jìn)、相互依存的。

由于歷史原因，我國(guó)形成了城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，戶籍制度及其附著在上面的社會(huì)福利制度呈現(xiàn)了巨大的城鄉(xiāng)差別，農(nóng)民與市民在養(yǎng)老、醫(yī)療及其他方面有著非常大的差別。當(dāng)前農(nóng)民工群體在很大程度上還融入不了城市，他們?cè)诰蜆I(yè)、子女教育、住房等方面遇到了障礙，在這些問(wèn)題解決之前，農(nóng)民工成為不了市民，只能做“遷徙的候鳥”，影響城市化的進(jìn)程。

因此，城市化的關(guān)鍵并不是實(shí)現(xiàn)土地的城市化，而是實(shí)現(xiàn)人的城市化，農(nóng)民工必須轉(zhuǎn)化為市民，讓他們擺脫農(nóng)民身份，給予他們市民的權(quán)利，其中最重要的方面是給他們與市民同等的社會(huì)保障。

三、建立健全農(nóng)民工社會(huì)保障制度的對(duì)策

（一）建立健全農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度

在當(dāng)前已經(jīng)出現(xiàn)的許多地方農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和理論發(fā)展的基礎(chǔ)上，建立社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人投保相結(jié)合、基金積累模式和現(xiàn)收現(xiàn)付模式相結(jié)合的“混合性”制度是可行的。根據(jù)農(nóng)民工的特點(diǎn)，通過(guò)加快農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，促其率先完成從傳統(tǒng)的土地保障到現(xiàn)代社會(huì)保障的過(guò)渡，是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略需要，是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的內(nèi)在要求，也應(yīng)該是從中國(guó)國(guó)情出發(fā)的正確政策選擇。

一方面，建立一個(gè)適合農(nóng)民特點(diǎn)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在強(qiáng)制將農(nóng)民工納入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)一種設(shè)置5年以上的過(guò)渡期過(guò)渡性的工作方案，比如規(guī)定，凡雇傭農(nóng)民工的企業(yè)必須根據(jù)農(nóng)民工所選擇的繳費(fèi)率而繳納相應(yīng)檔次的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，與此同時(shí)，制定一定范圍內(nèi)不同檔次的繳費(fèi)率供農(nóng)民工自愿選擇。另一方面，在過(guò)渡期內(nèi)實(shí)施土地?fù)Q保障或產(chǎn)品換保障計(jì)劃，但置換出的貨幣資金主要用于設(shè)立農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)金的個(gè)人賬戶。在完成過(guò)渡期并達(dá)到勞動(dòng)關(guān)系比較穩(wěn)定等條件后，該農(nóng)民工將被直接納入社會(huì)保障體系，其農(nóng)村的產(chǎn)品換算保障個(gè)人賬戶轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶，實(shí)行與城鎮(zhèn)職工相同的即社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度。若不符合條件，該職工在城鎮(zhèn)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系將被轉(zhuǎn)入農(nóng)村的產(chǎn)品換算保障計(jì)劃體系。

（二）建立健全農(nóng)民工醫(yī)療保障制度

1.建立滿足農(nóng)民工特點(diǎn)的醫(yī)療保險(xiǎn)制度，滿足醫(yī)療服務(wù)的多樣化需求。農(nóng)民工群體需求具多樣性，要從促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、推進(jìn)城市化高度制定多元化的醫(yī)療保障制度。除了改善農(nóng)民工生活和工作環(huán)境之外，還要對(duì)那些有穩(wěn)定工作、穩(wěn)定住所、穩(wěn)定收入的農(nóng)民工，納入城市的基本醫(yī)療保障范疇，給予與同城鎮(zhèn)職工相同的醫(yī)療保險(xiǎn)待遇。對(duì)那些生活重心仍在農(nóng)村，沒(méi)有脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，只在農(nóng)閑時(shí)才外出打工的季節(jié)性農(nóng)民工，要納入新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度下，這樣既可以使他們通過(guò)外出務(wù)工增加收入，又可以得到相應(yīng)的醫(yī)療保障，可以免除其后顧之憂。對(duì)于那些已經(jīng)進(jìn)入城市工作、生活，脫離了傳統(tǒng)的土地保障范圍，但沒(méi)有相對(duì)穩(wěn)定工作和固定住所，流動(dòng)性強(qiáng)、穩(wěn)定性差的農(nóng)民工，要建立全國(guó)統(tǒng)一的“流動(dòng)醫(yī)保賬戶”作為一種較為合理的過(guò)渡性政策。這樣即使農(nóng)民工經(jīng)常變換工作地點(diǎn)，也不必去所在城市醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參保和退保。

2.實(shí)行農(nóng)民工大病醫(yī)療互助制度，專門用于解決農(nóng)民工的大病醫(yī)療問(wèn)題。要求農(nóng)民工參加“農(nóng)民工大病醫(yī)療互助保險(xiǎn)”，按4元／人的月標(biāo)準(zhǔn)繳納，用于建立大病醫(yī)療互助基金，此費(fèi)用由農(nóng)民工個(gè)人承擔(dān)，增強(qiáng)農(nóng)民工的保險(xiǎn)意識(shí)和保險(xiǎn)責(zé)任。同時(shí)，用人單位以上年度當(dāng)?shù)卦趰徛毠て骄べY為基數(shù)，繳費(fèi)率控制在1-3%以內(nèi)的辦法繳納。在此基礎(chǔ)上，各地應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)刎?cái)力確定一定的補(bǔ)助資金。除此之外，還要鼓勵(lì)和歡迎有條件的組織和個(gè)人及社會(huì)各界捐款贊助。

設(shè)置農(nóng)民工大病醫(yī)療保險(xiǎn)“統(tǒng)籌基金賬戶”及“大額醫(yī)療費(fèi)互助保險(xiǎn)資金”專戶，為農(nóng)民工大病醫(yī)療提供可靠的基金保障。對(duì)于設(shè)立的農(nóng)民工大病醫(yī)療保險(xiǎn)基金，應(yīng)該建立嚴(yán)格的管理制度，做到專款專用。規(guī)定參加大病醫(yī)療保險(xiǎn)互助的農(nóng)民工，均可按政策規(guī)定享受對(duì)應(yīng)比例的醫(yī)療保障，使得農(nóng)民工敢于看大病。同時(shí)，要降低大病保險(xiǎn)的起付標(biāo)準(zhǔn)、個(gè)人自付比例，使農(nóng)民工更方便享受到大病保險(xiǎn)的醫(yī)療待遇。另外，要給少數(shù)病種、少數(shù)患者的大額醫(yī)療費(fèi)以一定比例的補(bǔ)助。

3.進(jìn)一步進(jìn)行醫(yī)療衛(wèi)生制度改革，構(gòu)建起資源布局合理、機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)范、公益職能明晰的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系。整合衛(wèi)生資源，合理配置資源，調(diào)整布局結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步規(guī)范了衛(wèi)生機(jī)構(gòu)設(shè)置，強(qiáng)化公共衛(wèi)生服務(wù)職能，促進(jìn)了醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。目前，醫(yī)藥費(fèi)降價(jià)空間非常巨大，減少藥品采購(gòu)的中間環(huán)節(jié)，杜絕藥品購(gòu)銷回扣，降低各類醫(yī)藥費(fèi)，是解決農(nóng)民工看病難看病貴的重要舉措。另外，還要不斷削減那些不必要的檢查項(xiàng)目和重復(fù)化驗(yàn)項(xiàng)目，大幅度地降低床位費(fèi)等非診療費(fèi)用，通過(guò)這些舉措更好地維護(hù)農(nóng)民工的醫(yī)療保障權(quán)益。

（三）建立健全民工社會(huì)救助、保險(xiǎn)制度

1.設(shè)立農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)基金。失業(yè)保險(xiǎn)金，是指國(guó)家通過(guò)立法強(qiáng)制實(shí)行的，由社會(huì)集中建立基金，對(duì)因失業(yè)而暫時(shí)中斷生活來(lái)源的勞動(dòng)者提供物質(zhì)幫助的制度。農(nóng)民工作為勞動(dòng)者，適合《失業(yè)保險(xiǎn)條例》第20條規(guī)定：“單位招用的農(nóng)民合同制工人連續(xù)工作滿一年，本單位已繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，勞動(dòng)合同期滿未續(xù)訂或者提前解除勞動(dòng)合同的，由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)根據(jù)工作時(shí)間長(zhǎng)短，對(duì)其支付一次性生活補(bǔ)助”。由于農(nóng)民工的流動(dòng)性比較強(qiáng)，他們很少在一個(gè)單位固定地工作很長(zhǎng)時(shí)間，有些單位不會(huì)為農(nóng)民工購(gòu)買失業(yè)保險(xiǎn)，許多農(nóng)民工被摒棄在失業(yè)保險(xiǎn)之外。因此，許多專家倡議，可以依照《失業(yè)保險(xiǎn)條例》的相關(guān)規(guī)定，設(shè)立一個(gè)農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)基金，保障農(nóng)民工的權(quán)益。費(fèi)用繳納分別由農(nóng)民工、所在企業(yè)（單位）及政府財(cái)政投入組成。如果一個(gè)農(nóng)民工按時(shí)交了失業(yè)保險(xiǎn)，那么在其失業(yè)2個(gè)月以上仍沒(méi)有找到新工作的，可申請(qǐng)一次失業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼。

2.建立針對(duì)農(nóng)民工應(yīng)急救助機(jī)制。一是由一些志愿者組織及政府機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)民工提供法律援助，在其被拖欠工資或其它權(quán)益受到損害時(shí)，由這些機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)民提供幫助，維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益。二是對(duì)遭遇重大疾病、意外傷害等災(zāi)害導(dǎo)致生活陷入困境的農(nóng)民工,由當(dāng)?shù)孛裾块T、公益單位給予臨時(shí)性的應(yīng)急援助。

[1] 國(guó)務(wù)院研究室課題組.中國(guó)農(nóng)民工調(diào)研報(bào)告[R].北京:中國(guó)言實(shí)出版社，2006.

[2] 鄭功成.農(nóng)民工的權(quán)益和社會(huì)保障[J].中國(guó)黨政干部論壇，2002（8）:22.

[3] 楊思遠(yuǎn).中國(guó)農(nóng)民工的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)考察[M].北京:中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2005.

[4] 陳為峰.農(nóng)民工問(wèn)題研究綜述[J].內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)科技，2006（4）:5.