○梅麗紅 容 志

兩會期間，習近平總書記參加上海代表團審議時指出，社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務和管理能力強了，社會治理的基礎(chǔ)就實了。韓正同志也表示，社會治理的重心在基層，只有基層基礎(chǔ)實，工作才會實?？梢哉f，摸清當前基層建設(shè)中的突出問題，大膽創(chuàng)新，銳意改革，扎實推進基層政權(quán)建設(shè)，提升基層社會治理能力，事關(guān)上海當前和今后一段時期改革和發(fā)展的全局。

一、改革開放以來上?；鶎诱?quán)建設(shè)的歷程與經(jīng)驗

改革開放以后，為適應經(jīng)濟社會快速發(fā)展，上海的基層政權(quán)建設(shè)和街居管理體制進行了若干次調(diào)整和創(chuàng)新，主要經(jīng)歷了四個階段：

第一階段是上世紀80年代到90年代初期，稱為“回歸服務管理”階段。在計劃經(jīng)濟體制逐步向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，適應“單位人”向“社會人”轉(zhuǎn)變，基層政權(quán)的公共服務和社會管理功能開始增強?！吧鐓^(qū)服務”以服務民政對象（孤老殘等）為主、社區(qū)居民為輔的安老、助殘、托幼以及微利的便民利民服務。社區(qū)建設(shè)從開展社區(qū)服務為主，拓展到社區(qū)經(jīng)濟、文化、衛(wèi)生、管理和治安等，形成較為系統(tǒng)和完整的框架。

第二階段從1996年到2000年，稱為“起步階段”。在城市管理格局中統(tǒng)籌考慮基層建設(shè)問題，進一步激活基層管理活力。明確了“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡”的體制；為居委會工作人員解決了事業(yè)編制；制定了村居工作場所的配置標準，以及工作人員的待遇標準。

第三個階段從2000年到2012年，稱為發(fā)展階段。這一階段核心內(nèi)容就是居民自治共治，完善了三會制度，包括三年一屆的居村換屆選舉，直選比例逐年提高，海選達到100%，村委會海選達到100%。這些都體現(xiàn)了人民群眾當家作主，調(diào)動了廣大居民參與社區(qū)建設(shè)的積極性，也充分發(fā)揮了群眾自治組織的作用，推進了基層民主建設(shè)。

第四個階段就是當前的社區(qū)治理階段，核心是創(chuàng)新基層社會治理，通過多元主體的參與、協(xié)商，實現(xiàn)系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理，通過綜合施策，保證和諧、有序、活力、穩(wěn)定的基層社會秩序。

上?；鶎诱?quán)建設(shè)一直是與經(jīng)濟體制改革、社會轉(zhuǎn)型和特大城市發(fā)展同步前進、相互支撐的。三十五年的變遷和發(fā)展說明，上海一直高度重視城市基層單元的治理能力和“造血功能”，并根據(jù)時代發(fā)展的要求，不斷下移城市管理重心和資源，激發(fā)基層創(chuàng)新、創(chuàng)造活力，為公共服務高效完善提供了前提基礎(chǔ)，為經(jīng)濟社會和諧穩(wěn)定發(fā)展提供了重要保證。

二、當前上海基層建設(shè)中的幾個突出問題

但是，也要看到，當前上?；鶎咏ㄔO(shè)中還存在一些體制機制和方式方法的問題，在很多方面不適應這個特大型國際大都市人口結(jié)構(gòu)、城市發(fā)展和社會治理的新變化、新特點。基層治理中出現(xiàn)的基層干部來源、渠道、保障、薪酬、運作機制、力量配備等許多問題，如果不能得到切實解決，就會直接影響到整個上海的發(fā)展活力。這些突出問題可以概括為以下幾個方面：

第一，地區(qū)差異較大，資源配備不均衡。

雖然都是街道、鎮(zhèn)，但從全市層面看，區(qū)域面積、人口數(shù)量、人口結(jié)構(gòu)和管理難度表現(xiàn)差異很大。例如，最小的街道不到2平方公里，最大的街道可以超過20平方公里，浦東的祝橋鎮(zhèn)甚至達到154平方公里。同時，基層政權(quán)既包括了城市傳統(tǒng)社區(qū)、農(nóng)村傳統(tǒng)社區(qū)，還有新型社區(qū)、國際社區(qū)、大型居住社區(qū)等，形態(tài)各異、面臨的問題不盡相同。目前“一刀切”的人員配置標準和管理要求，造成某些地區(qū)的資源配置與實際需要之間出現(xiàn)較大的差距。例如，靜安區(qū)7個平方公里，有2000多個公安干警，閔行區(qū)浦江鎮(zhèn)100多個平方公里，不到100個公安干警；中心城區(qū)街道的公務員編制有50個，郊區(qū)一個鎮(zhèn)的面積超過100平方公里，公務員編制還是50個，這是資源的嚴重錯配。

由于郊縣的公共服務投入有限，近郊區(qū)域大量人口導入，導致人均公共服務嚴重不足，某些“地下服務”泛濫，嚴重影響社會安全和質(zhì)量。全市常住人口中，來滬人員與戶籍人口的比例是1:2，但是近郊地區(qū)一般顛倒過來達到2:1，極端的甚至達到10:1，三林鎮(zhèn)一個村達到16:1，雖然投入大量資金提供治安、衛(wèi)生、教育尤其是學前和義務教育等基本服務，但還是難以滿足需求，由此形成大量的自我服務“生態(tài)鏈”，無證攤販、黑車、黑中介、黑診所廣泛存在，如三林鎮(zhèn)有正規(guī)幼兒園10所，無證幼兒園達到36所，容納4000余人，由于缺乏足夠的力量對這些機構(gòu)進行監(jiān)管，留下大量的安全和質(zhì)量隱患。在公共安全方面，警力資源配置沒有考慮郊縣的具體情況，也出現(xiàn)嚴重不足的問題。如嘉定區(qū)江橋鎮(zhèn)派出所管轄區(qū)域達到42.8平方公里，人口超過20萬，但警力（包括交警）只有98名，是中心城區(qū)的1/20。廟行鎮(zhèn)戶籍人口2.6萬人，外來人口2.7萬人，但警力只有54人。九亭鎮(zhèn)平均每天的110報警電話約150個，幾乎每十分鐘就有一個，大部分是違法犯罪類案件。

第二，條塊機制不順，基層權(quán)責嚴重不對稱。

當前基層是有限權(quán)力和無限責任。有些問題明明出在條上，但最后都成了塊上的事情，“條”反過來還要考核“塊”。塊上的同志形容自己“權(quán)力小小的，資源少少的，責任大大的，心里苦苦的”，這個問題非常突出。

在目前體制下，街鎮(zhèn)在經(jīng)濟發(fā)展、市場監(jiān)管、社會治理和公共服務方面都有任務，而且對社會治安、安全生產(chǎn)、維穩(wěn)等問題還負有全責，動輒被“一票否決”。但是，由于條塊分割的老問題，以及近年來權(quán)力向條線上移，造成基層政府權(quán)力資源與行政責任之間出現(xiàn)嚴重不均衡?；鶎庸芾頇?quán)力出現(xiàn)碎片化的傾向。隨著綜合執(zhí)法權(quán)的上收，“看得見的不能管，管得到的看不見”式的悖論隨處可見。對于流動攤販，城管要管理他，從拍照取證到處理，按照現(xiàn)有程序走完要73天，這種執(zhí)法程序和要求幾乎成了笑談，讓基層無所適從，無從管理?，F(xiàn)在基層最頭痛的就是信訪問題、三違整治、三無問題等一系列問題。

再比如，現(xiàn)有社區(qū)管理與公共服務隊伍的主要管理機制是條聘塊管、聘管分離。條口負責組建機構(gòu)、規(guī)定職責，并提供經(jīng)費補貼，“費隨人轉(zhuǎn)”。具體管理責任往往由塊承擔。這導致多頭管理，責任不清，聘用、使用、考核脫節(jié)，也造成了街道統(tǒng)籌協(xié)調(diào)專業(yè)管理與綜合管理、合理配置人力資源的難度。

第三、基層活力不強，行政化程度越來越高。

首先是社區(qū)居民的參與度不夠?，F(xiàn)在社區(qū)里較活躍的主要是“白發(fā)”和“垂髫”，而青年人、中年人明顯不足。很多人還是“單位人”，并沒有真正融入到“社區(qū)”這個大社會中來，對社區(qū)參與的積極性還是不夠。

其次是社會組織的參與度不夠，應該說，上海的社會組織培育較早，發(fā)展較快，社會組織在參與社區(qū)服務方面也是全國領(lǐng)先。但是也要看到，無論是與發(fā)達國家地區(qū)相比，還是與經(jīng)濟社會日新月異的發(fā)展形勢相比，我們的差距還是明顯的。各類社會組織參與社區(qū)治理的自主性和積極性不強，往往是被動響應政府的動員和組織。造成這種現(xiàn)象的一個重要原因是社會組織缺乏必要的扶持和寬松環(huán)境，發(fā)展較為艱難。

還有，社區(qū)自治和服務功能不強。一是目前居委會行政化色彩太濃，成為基層政權(quán)的手和腳，每天忙著“記臺賬”、“填報表”，哪還有時間和精力走進百姓、打成一片？還有的地方以社工站替代居委會，把居委會邊緣化了。有的商品房小區(qū)、高檔小區(qū)用業(yè)委會代替居委會。在現(xiàn)實中間，居委會、業(yè)委會、物業(yè)這三者之間的關(guān)系沒有很好理順，矛盾沖突時時發(fā)生。二是社區(qū)自治、共治的具體實現(xiàn)形式還需要不斷探索。有的地方聽證會、協(xié)調(diào)會、評議會的“三會制度”成為擺設(shè)，只有形式，缺乏內(nèi)容，居民的參與熱情和積極性受到制約。

第四、區(qū)域規(guī)劃滯后，服務管理資源嚴重不足。

現(xiàn)在的規(guī)劃編制相對于城市化發(fā)展速度來說明顯滯后。比如新城建設(shè)、大型居住社區(qū)建設(shè)，房子建成了，人進去了，但配套建設(shè)滯后，看病、上學、出行、買菜都成了問題。特別是在浦東閔行還發(fā)生過“一地兩府”的問題。一個大型居住社區(qū)地跨兩個行政區(qū)劃，幾任區(qū)長都在協(xié)調(diào)這件事情。這說明，規(guī)劃建設(shè)一定要尊重區(qū)劃，否則后面的事情很難辦。再如，難點村的治理，就出現(xiàn)了進退兩難的境地。當初項目征地的時候，整塊土地都拿走了，留下的是邊角料。現(xiàn)在這些“邊角料”達不到征用標準，既不能動遷，恢復選舉又沒有人氣。這些問題都是我們做規(guī)劃時沒有前瞻性考慮帶來的遺留問題。

第五、人才隊伍弱化，出現(xiàn)后繼乏人的隱憂。

上個世紀九十年代，適應國有企業(yè)改制和社會轉(zhuǎn)型，上海出現(xiàn)過一批“黃菊”干部，事實證明，他們在基層治理和服務中發(fā)揮了非常突出和重要的作用。隨著時間推移，這批人員已快退休，但后繼乏人問題凸顯：一是村居干部的身份定位模糊，有的說是社工，有的說是居民區(qū)干事，有的說是志愿者，有的說應該是事業(yè)編制。名不正則言不順。身份都沒有確定清楚，招錄、考核、待遇、發(fā)展空間等都會出問題。很多好的“苗子”工作兩三年就考公務員走了，留不住人才。二是年輕人多，經(jīng)驗不足。很多是剛剛走出大學門，就進入社區(qū)，社會閱歷和處事經(jīng)驗都不夠。這個人群是社會治理的根基，應該有體面的收入、良好的形象和過硬的本領(lǐng)，才能真正服務好基層百姓。

三、加強基層政權(quán)建設(shè)、提升基層治

解決這些問題，深化體制機制改革，實現(xiàn)基層治理的“有序”和“活力”，需要堅持“轉(zhuǎn)變職能”、“統(tǒng)籌設(shè)計”和“上下聯(lián)動”的原則。所謂“轉(zhuǎn)變職能”，是要明確政府特別是基層政權(quán)在市場經(jīng)濟條件下的功能定位，理順條塊關(guān)系，進一步簡政放權(quán)。所謂“統(tǒng)籌設(shè)計”，是要堅持系統(tǒng)化觀點，不能簡單地看街、居兩個層面的問題，而是要把條和塊、制度之間的問題聯(lián)系起來研究。所謂“上下聯(lián)動”，是要統(tǒng)籌好市、區(qū)和街鎮(zhèn)之間的關(guān)系，市里精簡百分之十的編制要真正充實到基層，真正解決基層問題，不能在一片加強基層建設(shè)的呼喊聲中削弱基層能力。具體來說，包括以下幾個方面：

第一，定位要準。

要從全市的層面考慮，進一步明確街（鎮(zhèn)）的職能、權(quán)力和責任，并形成法律法規(guī)。從縱向上說，市政府、區(qū)政府、街道辦事處、各職能部門之間，職能不要交叉重疊，要有管理能級、重點的差異和區(qū)別。街（鎮(zhèn)）要有權(quán)力的負面清單，要明確說明哪些是你做的，哪些不是你做的。在此基礎(chǔ)上，明確“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡”中各主體的具體責任和權(quán)力，使“權(quán)力”和“責任”對應起來。從橫向說，在市場經(jīng)濟的大環(huán)境下，要進一步明確政府、社會和市場的邊界，通過政府職能轉(zhuǎn)變，將政府管不好、不好管的事務轉(zhuǎn)移給市場與社會來完成，激發(fā)市場和社會的活力，調(diào)動社會組織的積極性和創(chuàng)造性。

第二，資源要實。

在公共服務方面，加大市級財政統(tǒng)籌力度，提高市級財政在基礎(chǔ)教育、基本社會保障和民生保障房建設(shè)中的投入比例。為限制基層政府的機構(gòu)膨脹同時促進公共服務發(fā)展，應由區(qū)縣、街鎮(zhèn)政府承擔公共服務運轉(zhuǎn)經(jīng)費，市級承擔專項建設(shè)資金，在專項建設(shè)資金中預先考慮項目建成后管理和運轉(zhuǎn)的資金需求，通過基本公共服務投入責任上移，形成穩(wěn)定而持續(xù)的公共服務籌資機制。區(qū)縣堅持公共財政支出安排“先用于民生改善”的原則，力爭做到新增財政收入的三分之二“投向民生”。

在社會治理方面，管理資源下移，創(chuàng)新基層政府管理體制。繼續(xù)夯實“兩級政府、三級管理”體制，強化街鎮(zhèn)的管理權(quán)限：一是擴權(quán)，根據(jù)權(quán)責一致的原則，合力規(guī)范街鎮(zhèn)政府的權(quán)力責任，將部分執(zhí)法權(quán)和社會管理權(quán)限下放，搭建更多有效的管理平臺，整合部門資源，加強部門協(xié)同。二是讓利，在用地、財政、項目等方面加大政策扶持力度，或者將部分投入較大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)職責收歸市、區(qū)政府承擔，以減輕街鎮(zhèn)的壓力。三是配強，根據(jù)地區(qū)面積和實有人口管理的要求，配強配足這一地區(qū)的管理力量。四是管人，區(qū)派駐街鎮(zhèn)雙管單位的正職人事任命需書面征求街鎮(zhèn)黨委同意，后者對其實行年度評議，評價結(jié)果作為區(qū)對部門考核的重要依據(jù)。五是劃小，將郊區(qū)某些城市化程度較高、面積相對較大的居民區(qū)劃出，獨立設(shè)置街道，以減輕現(xiàn)有壓力。

第三，空間要大。

基層要加強平臺建設(shè)，整合區(qū)域公共服務資源，形成社會協(xié)同的公共服務和社會治理模式?；鶎诱馁Y源永遠是有限的，因此還要善于利用各種平臺整合多方資源用于公共服務。首先是利用社區(qū)服務中心建設(shè)，橫向整合條線派出部門集中“一門式”辦公，進一步統(tǒng)一服務標準和考核體系，整合條線網(wǎng)絡平臺，提高便民服務效率，方便群眾辦事；其次，充分利用基層黨建、聯(lián)誼等方式縱向整合轄區(qū)內(nèi)的駐區(qū)單位、兩新組織和條線部門，以聯(lián)建共建為抓手，以聯(lián)誼會等為組織平臺，加強溝通交流，形成合力與協(xié)同，共同服務于社區(qū)居民和基層百姓。形成基層政府與駐區(qū)單位“組織共建、支部共結(jié)、活動共辦、資源共享、機制共筑”，探索形成“開放互通、功能互補”的區(qū)域性基層黨建格局。加強志愿者隊伍長效機制建設(shè)，加大志愿者培訓，提高志愿者服務意識和水平。通過搭建平臺，把社會公眾調(diào)動起來，讓老百姓由“看戲”變成“唱戲”，把基層政府從封閉、垂直式的治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向開放、扁平化的治理機構(gòu)。

第四，隊伍要強。

加強基層人員隊伍建設(shè)是重中之重。將社區(qū)工作者納入“社會工作者”職業(yè)序列，實行社區(qū)工作者的職業(yè)化和專業(yè)化管理。鼓勵社區(qū)工作者立足崗位，自學成才。加大從優(yōu)秀社區(qū)黨組織和居民委員會成員、社區(qū)專職工作人員中考錄公務員和選任街鎮(zhèn)機關(guān)、事業(yè)單位領(lǐng)導干部的力度。采取上掛、輪崗等方式，加大社區(qū)工作者培養(yǎng)、使用力度，大力宣傳、及時表彰工作成績突出、居民群眾滿意的社區(qū)工作者。

提高社區(qū)工作者的收入待遇，建立合理的薪酬機制，按照國家有關(guān)規(guī)定參加基本養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、生育、工傷保險。采取學歷、資歷、資格、業(yè)績、崗位等多種指標相結(jié)合，按照以崗定薪、以績定獎、按勞取酬的原則，實現(xiàn)薪酬機制的合理化。

目前一些大型任務，社區(qū)往往承擔雙倍甚至三倍的工作量，因此，可以根據(jù)需要，建立臨時招聘制度，比如臨時招聘一些未就業(yè)大學生、未分配退伍軍人，以補充社區(qū)工作人員的不足。

（責任編輯 譚 力）