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從制度外參與向制度內(nèi)參與轉(zhuǎn)型

2014-08-15 00:43:43○金
黨政論壇 2014年2期
關鍵詞:無序公共政策意愿

○金 霞

(本文系江西省高校人文社會科學研究規(guī)劃項目階段性成果,項目批準號ZZ1303)

公民是否應參與公共政策的制定與執(zhí)行如今已不再是人們爭議的話題,然而,失敗的公民參與很可能引發(fā)“社會不滿意,甚至是躁動不安、難以控制的公眾,無效的政策,以及遭到削弱的民主參與基礎”之類的結(jié)局。所以,公民參與的方式是決定公民參與成功與否的關鍵因素。公民參與包括制度內(nèi)參與和制度外參與兩種形式,其中制度外參與常常誘致無序的公民參與。為提高公民參與的質(zhì)量,制度外參與有必要向制度內(nèi)參與轉(zhuǎn)型。

一、公民參與公共政策的有效性與有序性

一般而言,參與公共政策的公民人數(shù)越多表明公共政策的民主基礎越牢固,政策的合法性也較高。參與公共政策制定與執(zhí)行的公民人數(shù)由公共政策涉及的利益面決定,利益面越廣,參與的公民人數(shù)越多;反之亦然。

但是公民參與并非規(guī)模越大越好,參與的質(zhì)量是必須考量的。公民參與公共政策的人數(shù)多,表明公民參與的熱情高,也表明公共管理者的組織能力強。然而,倘若公民參與僅僅停留在接受信息的層次上,公民參與的規(guī)模再大也沒有多大價值,因為公民參與的目的是使公民的觀點、意見影響公共政策的制定與執(zhí)行,而不是簡單地接受政府制定的公共政策。沒有吸納公民意見的公共政策仍然是傳統(tǒng)意義上的“精英政策”,執(zhí)行的過程中將不可避免地遭受民眾的抵觸。公民參與的質(zhì)量取決于政策制定者與公民是否真正建立了協(xié)商合作的關系。公民充分表達對公共政策的看法且管理者在公共政策中充分體現(xiàn)公民的利益偏好,這樣的公民參與才是質(zhì)量較好的參與。質(zhì)量好的公民參與即使人數(shù)不多,也能取得較佳的成效。

公民參與在質(zhì)的方面有兩個標準,分別是有效性和有序性。有效性指的是公民參與的實際效果達到預期目標。公民參與的預期目標是雙向的,一方面公民向公共管理者完整、準確地表達了對公共政策的意愿,另一方面公共管理者則將公民的意愿納入到公共政策的制定之中。僅有公民意愿的表達而沒有公共管理者對公民意愿的采納,這樣的公民參與是無效的。而僅有公共管理者對公民意愿的采納沒有公民意愿的表達,這樣的公民參與是荒謬的,因為沒有公民意愿的表達,怎么可能有公共管理者對意愿的采納?公共管理者在制定公共政策過程中所采納的只能是他們自己的意愿。此類公民參與無疑也是無效的。

因此,有效的公民參與包含兩大要素:公民意愿的表達和意愿的吸收。公民意愿的表達是有效公民參與的前提條件,沒有意愿的表達就談不上意愿的吸收。公民意愿的吸收是判定公民參與有效與否的根本標志。公民意愿表達的目的是為了使管理者吸收公民的意愿于公共政策之中。假如公民充分表達了對公共政策的意愿,但他們的意愿最終沒有被吸收,這樣的公民參與就是走過場,流于形式,它必然是無效的。

除此之外,公民參與的有序性更不容忽視,因為無序的公民參與往往是無效的。所謂有序的公民參與是指公民參與的方式是合法的、理性的。合法的公民參與方式是公民按照法律、制度的規(guī)定行事,不超出法律、制度的范圍參與公共政策的制定。公民參與方式若超越法律界限,則難免引起公民與政府之間的沖突,公民參與也就走向無序化。有序的公民參與同時也是理性的,公民在理性的狀態(tài)下才能有效控制自身的行為,防止參與行為變味。失去理性的公民極易情緒失控,導致公民參與滑向泄私憤的泥潭。非法、非理性的公民參與方式使得公民參與走向無序化,無序的公民參與顯然是無效的,畢竟,公民參與的方式會影響公民參與的效果。

公民參與的有序性將影響公民參與的有效性,因為無序的公民參與一定是無效的。只有在有序的狀態(tài)下,公民與政府才能建立長期穩(wěn)定的信任關系,才能在公共政策的制定與執(zhí)行中合作協(xié)商。難以想像,在混亂的狀態(tài)下,尤其在公民與政府發(fā)生沖突的狀況下,二者還能平心靜氣地商討如何制定與執(zhí)行公共政策。所以,從這一意義上說,公民參與的有序性比有效性更重要。當然,有序參與只是為有效參與提供了必要條件,不是充分條件。

二、制度外參與的泛濫是公民無序參與的誘因

決定公民參與有序與否的主要因素是公民參與的方式,而公民參與的方式無外乎兩類:制度內(nèi)參與和制度外參與。制度內(nèi)參與是指公民在制度框架范圍內(nèi)參與公共政策的制定與執(zhí)行的方式。超出制度框架范圍之外的公民參與就是制度外參與。本文所指的制度不僅包括憲法、法律等正式制度,還泛指程序、規(guī)則等非正式制度。制度通過給人以穩(wěn)定的期待的方式形塑個體或群體的行為。

盡管中國公民參與熱情較高,但參與方式傾向于制度外參與,形成制度外參與泛濫的現(xiàn)象。經(jīng)濟實力較強的個體或組織通過影響官員達到影響公共政策的效果。公民傾向于直接影響官員以達到出臺有利于自己的公共政策的目的,因為影響官員比影響公共政策效率更高。由于當前中國公共政策的制定權主要由政治領袖和權力精英把持,那些經(jīng)濟實力較強的個體或群體時常通過行賄的方式收買官員。官員則利用職權制定、修改,更多是變通相關政策或規(guī)定,以維護行賄者的利益。對于那些經(jīng)濟實力不強的個體或組織來說,他們只有通過群體性事件向政府表達不滿。近年來群體性事件的不斷上升,表明選擇制度外參與方式人數(shù)的增多。

制度外參與泛濫不僅威脅社會穩(wěn)定,也嚴重損害公民與政府之間的信任關系,二者的合作關系也無從建立。從這一意義上說,制度外參與是無效的。既然制度外參與是無效的,為什么人們還趨之若鶩?歸結(jié)起來,中國公民熱衷于制度外參與的原因大致有三點:

第一,制度外參與擠壓了制度內(nèi)參與。由于制度外參與的泛濫,選擇制度內(nèi)參與的公民越來越少。既然制度外參與效率更高,人們也就樂于避開更費時且不一定有成效的制度內(nèi)參與。當有的公民通過收買官員獲利不小時,其他的公民也將效仿其不正當行為;當群體性事件使得弱勢群體利益得到維護時,人們便得出“吵鬧易于解決問題”的錯誤結(jié)論,普通公民也奉此為解決問題的圭臬。由此,制度外參與成為中國公民的首選。

第二,不按規(guī)矩行事的公民參與文化。盡管中國政府制定的公民參與制度不完善,但還是有一定的制度、規(guī)則可遵循。即便有制度可遵循,中國公民仍然偏好不按規(guī)矩行事。長期的人治文化使得中國公民難以擺脫“有法不依”的陋習。無論是政府官員還是普通公民,都將人作為處事的標準,事先約定好的制度基本上成為擺設。官員當然樂于持續(xù)這一狀態(tài),因為他們手中的自由裁量權較大。目前中國公民還沒有完全意識到,按制度行事比找官員私下辦事更利于維護自身權益。他們自以為不按規(guī)矩行事對自己更有利。于是,不按規(guī)矩行事的公民參與文化盛行。

第三,正式參與制度的缺失。隨著中國公民法治意識的增強,他們也將自覺自愿地遵守制度,從而選擇制度內(nèi)參與,而非制度外參與。然而,中國政府制定的公民參與制度確實太少,而且操作性不強。中國憲法明文規(guī)定中國公民有參與國家事務、社會事務的權利,但對于如何落實公民的參與權卻未有相關制度規(guī)定。之所以如此,主要是因為政府對公民參與顧慮重重。既然沒有相應的制度制約公民參與,公民不得不選擇制度外參與,即便他們內(nèi)心不愿意。

總之,不僅僅是公民,包括政府在內(nèi),他們都不同程度地忽略了制度內(nèi)參與這一渠道,熱衷于制度外參與渠道,而制度外參與又往往傾向于無序參與。

制度外參與最大的特點是不確定性。由于公民參與不受相對穩(wěn)定的制度約束,公民可以隨意選擇參與或不參與,參與的時間不確定,參與的地點也是臨時決定,參與的方式隨心情而定。既然整個過程都是不確定的,參與的公民也就不大可能考慮他們的參與是否將給他人帶來不良影響,如打亂他人正常的工作生活秩序,也不大考慮是否將給政府帶來傷害。他們考慮的唯有他們自身的利益、意愿,這也就難免在參與過程中導致社會秩序混亂。所以,不確定的參與行為在沒有制度的約束下極易走向無序。

制度外參與另一大特點是非理性。公民在參與過程中僅憑感覺判斷事物,常常會形成錯誤判斷,因為人的感覺是膚淺的。在錯誤判斷的指導下,公民對政府官員或工作人員容易產(chǎn)生誤解,從而引發(fā)沖突。即使在公民對相關政府沒有產(chǎn)生誤解的前提下,對于相關政府錯誤行為所作出的反應也極有可能是情緒化的泄憤式,而不是朝著健康的解決問題的方向努力。最終的結(jié)果仍然是引發(fā)社會沖突。非理性的公民參與在公民情緒失控時引爆社會沖突。因此,非理性的公民參與極有可能滑向無序參與。

由此看來,中國公民參與大都采用制度外參與方式,導致制度外參與泛濫,而制度外參與又往往是無序的,無序參與又往往是無效的。

三、拓寬制度參與渠道是實現(xiàn)公民有序參與轉(zhuǎn)型的根本途徑

既然制度外參與極易導致無序參與,那么,如何使公民參與向有序參與轉(zhuǎn)型呢?選擇制度內(nèi)參與是根本途徑,因為“制度賦予社會關系以秩序,減少行為中的機動性和可變性,并限制了片面追求私利或欲望的可能性”。制度內(nèi)參與給人以確定無誤的期待,制度外參與則給人以飄忽不定的期待。

制度內(nèi)參與是公民在制度的約束下參與公共政策的制定與執(zhí)行。制度給行動者以穩(wěn)定的預期。當大多數(shù)公民都在制度內(nèi)參與的時候,人們能夠比較準確地預期他人可能采取的行為。大多數(shù)人的行為都限定在制度的規(guī)制范圍內(nèi)。少數(shù)公民超越制度范圍參與就要冒被懲罰的風險,這也是能夠預期的。正因為制度是穩(wěn)定的,公民的參與行為都是可預期的,整個參與過程都將是有條不紊地進行。即使偶爾有序的公民參與被打亂,制度也能自動調(diào)整參與行為,使之回歸有序。制度通過規(guī)制公民行為給人以穩(wěn)定預期,從而維持公民參與的有序性。

制度內(nèi)參與之所以傾向于有序,還因為制度是理性的,它不會感情用事。人是有感情的,感情是起伏不定的。公民參與若依據(jù)政府官員的裁決,他們掌握的自由裁量權太大,那么,對于不同的人他將采用不同的標準,處于不同心境狀態(tài)的他采用的標準也不一樣。對于熟人,官員的標準可能會松動;對于陌生人,則嚴格按規(guī)定行事。官員心境好時,不符合規(guī)定的事情也能辦理;心境不好時,即使符合規(guī)定的事情也不予辦理。政府官員處事的標準令人捉摸不定,這樣就給投機者以可乘之機。而理性的制度則不然。它不會因人而異,也不會因時而異。即使已不合時勢,也不會由個別官員單獨隨意修改,而是由一些專業(yè)人員經(jīng)過法定程序進行修正。正是制度的“鐵面無私”使得選擇制度內(nèi)參與的公民保持有序的參與方式,因為投機取巧的機會比較少。

當然,制度內(nèi)參與也不可能完全避免無序參與行為的存在。畢竟,知曉制度而不遵守制度的公民也存在,他們選擇制度外參與也不是制度所能阻擋的。不過,選擇制度外參與的公民必定清楚他將為他的不良行為付出的代價,因為制度已有明文規(guī)定。雖然制度內(nèi)參與不能確保參與的結(jié)果一定是有序的、有效的,但能最大限度地減少無序參與發(fā)生的概率,因為公民的參與行為受到制度的約束。制度外參與則不然,它基本是無序的,也是無規(guī)律可循的。

既然制度內(nèi)參與比制度外參與更傾向于有序,那么,促使公民選擇制度內(nèi)參與就將推動中國公民參與的有序化,并相應地提高參與的有效性,從而推動中國的民主化進程。然而,政府如何才能推動中國公民選擇制度內(nèi)參與而非制度外參與呢?

首先是力圖做到有相應的參與制度可以遵循。從中國公民與政府的能量對比來看,政府顯然處于強勢地位,公民則處于弱勢地位?;谶@一現(xiàn)實,政府在公民參與中處于主導地位,它理所當然應主動完善參與制度以正確引導公民參與。盡管制度制定過程中缺乏充足的現(xiàn)實依據(jù),但發(fā)達國家在公民參與領域的實踐經(jīng)驗對中國公民參與制度的制定是有較大借鑒意義的。也就是說,他國的實踐材料能夠為制度的制定提供參考。

實際上,中國政府不是不能制定公民參與制度,而是不愿制定參與制度。大多數(shù)政府官員擔心民眾參與公共政策的制定與執(zhí)行將導致局勢失控,引起社會動蕩。失敗的公民參與確實可能引發(fā)社會混亂。美國著名政治學學者托馬斯曾告誡公共管理者:公民參與可能對社會控制構(gòu)成一定威脅。在一些政府官員看來,納入公民參與無異于引火燒身??墒?,不引入公民參與,政府就一定能控制住局勢嗎?此外,政府尚未將公民視為能與之平等協(xié)商的對象,他們習慣于把公民當作被動接受信息的對象。既然如此,公民參與制度的制定也就始終難以真正提上議事日程。

最終推動政府啟動公民參與制度制定程序的是公民的參與需求。目前中國公民的參與需求是強烈的,因為他們的政治素養(yǎng)比以往更高,對公共利益的訴求也比以往更強。他們既關注國家大事,更關注與自己切身利益相關的公共政策。當相關政策損害自身利益時,他們不會選擇沉默,而是運用各種手段以影響公共政策的修訂。

在完善公民參與制度之后,政府緊接著要做的是培育公民按規(guī)矩行事的參與文化。受中國傳統(tǒng)文化的影響,公民未必遵守出臺的制度,因為他們已養(yǎng)成不按規(guī)矩辦事的行為習慣。若欲改變公民不守制度的習慣,政府自身要帶頭遵守制度。在政府的示范下,一些公民將改變不守規(guī)矩的不良習性。不過,政府養(yǎng)成按制度辦事的習慣也不是一件輕而易舉的事。

對于大多數(shù)公民來說,通過獎勵制度鼓勵公民按規(guī)矩行事是短期內(nèi)行之有效的一項措施。遵守制度就受到獎勵,包括物質(zhì)的和精神的;違背制度就受到懲罰,依據(jù)違背的情況實行不同程度的懲罰。從經(jīng)濟人的角度來說,人都是趨利避害的,為了得到獎勵而遵守制度,為了避免處罰而不違背制度。不過,有的公民為一己之利鋌而走險則不是懲罰措施所能解決的。他們不明白為什么要按制度行事。對于此類公民,主要在于通過長期的教育使公民懂得按規(guī)矩行事的道理。從長遠來說,只有深刻理解相關制度存在的必要性,公民才能依照制度行事。

在公民參與公共政策制定與執(zhí)行的制度建設過程中,政府可以借機著手吸收公民參與制度的制定,以積累公民參與的實踐經(jīng)驗。專業(yè)性的信息由政府掌控,利益性的議題由公民決定。

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