陳紅梅

(浙江警察學院東盟非傳統(tǒng)安全研究中心 杭州310053)

湄公河從我國云南景洪到泰國北部清盛這一河段，長約300 公里，是中、老、緬、泰四國交匯之地。這個區(qū)域山高林密，地勢險要，但水資源、礦產(chǎn)資源、森林資源、旅游資源都很豐富。近年來隨著各國在該區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展，犯罪頻次與程度也隨之攀升，因此，中老緬泰四國湄公河流域的執(zhí)法安全合作已成為該區(qū)域的共同需要，但現(xiàn)狀并不樂觀，因為湄公河流域的執(zhí)法安全合作事實上面臨著非常錯綜復雜的挑戰(zhàn)。本文旨在梳理湄公河流域執(zhí)法安全合作面臨的挑戰(zhàn)，以期有效傳遞我們的關懷，消除流域各國的合作顧慮，增進共識，最終為實現(xiàn)執(zhí)法安全合作提供必要的認識基礎①王亞寧的《邊境地區(qū)毒品問題的特點》(載《中國公共安全》2010年第2 期)對困擾邊境地區(qū)的毒品問題做過詳盡的論述，分析了邊境地區(qū)毒品問題的特點，對邊境地區(qū)毒品問題有一個全新的認識。毒品管控一向是中老緬泰湄公河流域執(zhí)法安全合作的主要問題之一。王亞寧的另一篇論文《邊境地區(qū)突出治安問題的原因分析》(載《中國公共安全》2009年12 期)則從更廣泛的領域分析了邊境地區(qū)所存在的種種安全問題，該文從地緣、社會經(jīng)濟、政治及文化的角度來分析邊境地區(qū)突出治安問題產(chǎn)生的原因。李燕寧的《“湄公河血案”的政治與法律分析》(載《學習月刊》2012年第2 期)則以一個專案為視角分析了中泰合作區(qū)域和對象的復雜性。盧光盛等著《地緣政治視野下的西南周邊安全與區(qū)域合作研究》(人民出版社，2012年版)對“地緣政治經(jīng)濟學”概念進行了初步的界定與理論探索，對中國西南周邊安全和區(qū)域合作的互動關系進行理論分析，對選擇中國與東南亞國家開展合作過程中的幾個關鍵問題進行了實證分析。但是，以往的成果沒有注意到中老緬泰湄公河流域執(zhí)法安全合作區(qū)域和對象的復雜性，也沒有考慮到合作國家的多樣性和差異性，對影響中老緬泰湄公河流域執(zhí)法安全合作其他復雜因素也缺乏考量。。

一 合作區(qū)域和對象的復雜性

湄公河流域的執(zhí)法安全合作首先面臨的挑戰(zhàn)，就是合作區(qū)域和對象的復雜性。這種復雜性不僅來自區(qū)域的自然地理，更來自區(qū)域的社會環(huán)境，以及執(zhí)法安全合作所要面對的問題。

湄公河流域自然地理復雜。湄公河在崇山峻嶺中穿行，受山脈阻擋，河道幾經(jīng)彎曲，河谷寬窄反復交替，河床坡降較陡，多急流、險灘和暗礁。湄公河流域每年5 至9月是雨季，受來自海上的西南季風影響，潮濕多雨，湄公河處于洪水期，江上暗礁多、漂木多、走沙多，航道變化較大，有些地方容易發(fā)生船艦觸礁或漂木、雜物損壞船艦等情況。11月至次年3月是旱季，受來自大陸的東北季風影響，干燥少雨，這時的湄公河處于枯水期，水流量較小，在河上航行的船艦容易擱淺，特別是船艦上行時多處需要絞灘。

另一方面，流域的陸地區(qū)域大部分是海拔3000 米以上的山區(qū)，氣候炎熱，雨量充沛，叢林密布，道路崎嶇，交通閉塞。尤其是作為世界重要毒源地之一的“金三角”也位于其中，其范圍包括緬甸北部的撣邦、克欽邦，泰國的清萊府、清邁府北部、湄宏順府，以及老撾的南塔省、豐沙里省、烏多姆塞省，面積15 -20 萬平方公里。各國執(zhí)法力量受到自然地理的阻隔，加上國界交錯，很難有效管轄，使得執(zhí)法安全合作極其困難。

相比于自然地理的復雜，該流域社會環(huán)境的復雜性有過之而無不及。流域內不僅是各國少數(shù)民族聚集之地，而且多民族跨境混居。我國云南省就有傣族、景頗族、佤族、拉祜族、哈尼族、傈僳族、德昂族等16 個民族與鄰國跨境而居。而傣族在緬甸被稱為撣族，在老撾被稱泰族，在泰國被稱為泐人;景頗族在緬甸被稱為克欽族。這些跨境居住的少數(shù)民族，有的還具有地方自治地位，如撣族和克欽族，在緬甸建有撣邦和克欽邦。這些跨境民族，盡管居住國不同，但語言、風俗習慣、宗教信仰相同，傳統(tǒng)上即以通婚互市、探親訪友、拜佛朝廟、過耕過牧、節(jié)日聚會等原因而頻繁地經(jīng)民間水陸便道出入各國。近年來隨著經(jīng)濟的發(fā)展，跨境旅游、求學、務工、經(jīng)商、投資的人員增多，經(jīng)民間水陸便道出入國境更為頻繁。這些跨境民族，因生活密切交往，文化相同，國家和國籍觀念淡漠，有的人甚至是居無定所，在各國間來回遷徙，使得各國邊境口岸的管理常常對這些經(jīng)民間水陸便道出入國境的跨境民族無效。此外，“金三角”位于其間，毒品利益也極大地驅動著跨境人口的流動。聯(lián)合國報告顯示，2008年緬甸所生產(chǎn)的410 噸鴉片為該國農民帶來1.23 億美元收入，而直接參與鴉片生產(chǎn)的緬甸人超過84 萬［1］。

此外，流域內居住的少數(shù)民族也滋生著復雜而尖銳的民族矛盾，如老、緬、泰三國即不同程度地存在著少數(shù)民族與主體民族之間的矛盾，甚至還有和中央政府長期對立的民族地方武裝的存在。特別是近年來，緬北個別少數(shù)民族地方武裝與緬甸政府的關系趨緊，其控制的區(qū)域甚至成為緬甸的特區(qū)［2］。特區(qū)擁有自己的地方武裝，實行高度的地方自治，缺乏對緬甸國家的認同感和歸屬感，緬甸中央政府無法對這些特區(qū)實施有效的管轄，與之時常處于關系緊張的狀態(tài)。

為了與緬甸中央政府進行抗衡，也為了自身的生存，緬甸的這些特區(qū)，大都以毒品作為軍事活動資金來源，形成了“以武護毒，以毒養(yǎng)武”的基本模式。聯(lián)合國毒品犯罪辦公室發(fā)布的《2011年世界毒品報告》稱，緬甸仍然是全球第二大毒品生產(chǎn)國，其毒品種植與貿易尤以撣邦高原為中心的“金三角”地區(qū)增幅最大。中科院遙感與數(shù)字地球研究所對緬甸開展的衛(wèi)星遙感監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示:2012—2013年度罌粟種植季，緬甸撣邦、克欽邦仍有罌粟種植。緬甸政府將原來承諾2014年禁種罌粟的時間延遲到2019年，亦可見邊境毒品問題管控的艱難程度。

當然，最大的挑戰(zhàn)是來自湄公河流域執(zhí)法安全合作所面對的問題的復雜性。

由于流域內自然資源豐富，各國都開始重視湄公河在各國經(jīng)濟發(fā)展中的地位，相繼設立經(jīng)濟特區(qū)。老撾自2000年以來共批準10 個經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，屬于流域內的就有金三角經(jīng)濟特區(qū)和磨丁麗城專業(yè)經(jīng)濟區(qū)。緬甸自1988年以來逐步實行對外開放政策，在中緬邊境形成了以臘戌為中心的上撣邦克欽邦經(jīng)濟區(qū)，主要依靠清水河、木姐、雷基、拉咱和猴橋等邊境口岸的貿易帶動經(jīng)濟發(fā)展;在泰緬邊境地區(qū)形成了與泰國經(jīng)濟密切相連的經(jīng)濟區(qū)，主要以邊境口岸貿易帶動經(jīng)濟發(fā)展。

但是，在經(jīng)濟繁榮的同時，社會治理的難度急劇增長，最直接的便是通過民間便道而聚集的跨國界人流與物流。如中緬各種非正式渠道的貿易流動數(shù)量驚人，早在2008年緬甸從中國的無證進口就已達到近8 億美元，為同年從中國正式進口數(shù)額的68%［3］。偷運毒品槍支、非法移民、人口走私、販賣緬甸婦女兒童等都可以輕松地利用這些通道進行，各種問題匯集［4］，執(zhí)法安全合作的切入點不容易找準，效果也無法立即顯現(xiàn)。

其次是產(chǎn)業(yè)布局問題。為了杜絕金三角經(jīng)濟特區(qū)的罌粟種植，促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，老撾政府將博彩業(yè)特許證授予金三角經(jīng)濟特區(qū)，允許博彩業(yè)與旅游業(yè)一起成為該地區(qū)重要的經(jīng)濟增長點。其結果，金三角經(jīng)濟特區(qū)內開設的豪華賭場，吸引了來自中國和泰國的賭客，因為賭博在中國和泰國是非法的。緬甸政府認可的合法的“緬甸撣邦北部果敢自治區(qū)”的支柱經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)也是以賭場為主的娛樂業(yè)［5］，果敢自治區(qū)是毒賭并存。由于產(chǎn)業(yè)的錯位，一國允許博彩業(yè)必然會對不允許博彩業(yè)的鄰國產(chǎn)生負面影響，自1993年云南省邊境地區(qū)境外第一家賭場出現(xiàn)以來，在中國周邊專門為中國人開的賭場已經(jīng)達到近200 個，洗錢、盜竊、搶劫以及扣押、敲詐等犯罪活動大量出現(xiàn)，賭場雖在境外，但卻在境內引發(fā)一系列的社會問題［6］。

二 合作國家的多樣性和差異性

湄公河流域的執(zhí)法安全合作需要中、老、緬、泰四國的精誠合作，但四國本身存在著諸多差異，有大國小國、貧國富國、上游國下游國之別，各國的經(jīng)濟發(fā)展水平、合作意愿和態(tài)度、執(zhí)法管控能力，以及國內政治局勢都存在著差異，對執(zhí)法安全合作構成了巨大挑戰(zhàn)。

首先，流域內各國經(jīng)濟發(fā)展水平存在差異，泰國與中國同屬于發(fā)展中國家，而老撾和緬甸則被聯(lián)合國列為最不發(fā)達國家。同時，各國具體情況也大不相同。泰國的國內經(jīng)濟發(fā)展也不平衡，處于流域內的泰國北部地區(qū)經(jīng)濟十分落后，道路交通不暢，基礎設施薄弱，大部分人口是農民，與外界的直接經(jīng)濟交往不多，貧困人口眾多。緬甸在1948年擺脫英國殖民統(tǒng)治后，曾是亞洲經(jīng)濟最繁榮的地區(qū)之一。但是，后來由于民族沖突和政治紛爭，加上緬甸軍政府經(jīng)濟管理不善，國家財政預算收入的近1/4 一直都用于軍隊開支，在經(jīng)歷了長達50年的軍事獨裁，以及西方世界20年的經(jīng)濟制裁后，緬甸成為亞洲經(jīng)濟最不發(fā)達的地區(qū)，全國70% 的GDP 來自農業(yè)，幾乎沒有工業(yè)［7］。老撾是一個多山的內陸農業(yè)國，湄公河橫貫全境，80%的國土面積是山區(qū)和高原，城市化率僅為10%左右，農民占全國人口的80%以上［8］，農業(yè)經(jīng)濟狀態(tài)落后，工業(yè)基礎薄弱，出口以自然產(chǎn)品為主，只占國民經(jīng)濟的很小比例［9］，全國沒有高速公路，2009年老撾境內才開始有了第一條鐵路。

由于流域內擁有豐富的自然資源和巨大的市場潛力，近年來各國都把湄公河流經(jīng)區(qū)域當成經(jīng)濟開發(fā)的重點，該地區(qū)成為世界上經(jīng)濟增長最快的地區(qū)。但由于基礎差異，該區(qū)域的國家間合作仍進展緩慢，昆曼公路的建設即是一個顯著例子。昆曼公路北起中國昆明，止于泰國曼谷，全長1807 公里，由中國段、老撾段和泰國段組成。該鐵路1992年開始計劃建設，由于老撾段的建設資金困難，拖至2013年6月會曬大橋建成通車，全線才得以貫通。

湄公河的大部分航道是天然航道，由于建設資金缺乏，相應的配套設施不健全，船舶航行往往只能依靠船長和船員的航運經(jīng)驗，給航運安全帶來隱患。在這樣的航道中要實現(xiàn)四國常態(tài)化聯(lián)合執(zhí)法護航，需要大量的建設資金投入。老撾和緬甸在湄公河航運的貨值和運能都不高，加之財力缺乏，無法投入相應的財力物力及人力參與到護航活動中。

其次，四國的社會管控能力存在差異。隨著近年經(jīng)濟快速發(fā)展以及各國之間的經(jīng)濟聯(lián)動，湄公河航運越來越顯得重要，對航運安全的要求相應提高。但是，流域內許多地方的管控還處于自然原始狀態(tài)，無法對船、貨、人實施有效的管理，常常處于失控和無政府狀態(tài)，非法運輸、違規(guī)超載超限、違規(guī)運輸易燃易爆物品、非法出境采砂采石、隨意更換船舶出境等情況時有出現(xiàn)。

湄公河通航的最大受益國是中國和泰國，緬甸和老撾的直接受益相對要少些，航運的安全問題也常常出現(xiàn)在緬甸和老撾。緬甸境內有民族地方武裝與政府和軍隊的矛盾沖突，政府很難實施有效管理，因此中緬界河水域長期處于單邊管控狀態(tài)。老撾境內地廣人稀，湄公河沿岸少有人居住，政府基本不進行管理。

再次，四國的合作意愿存在不同。各國都從本國利益出發(fā)來考量，中國和老撾的態(tài)度積極，而緬甸和泰國的態(tài)度審慎、多疑。

中國實行改革開放，合作意愿最強。老撾積極支持并始終參與由中方主導的聯(lián)合巡航，以及聯(lián)合查緝、情報交流、陸地踏查等其他合作項目。當然老撾的積極態(tài)度有其自身利益的考慮。一是湄公河的重要性。老撾是內陸國家，又幾乎沒有鐵路、高速公路，經(jīng)濟與外部的聯(lián)系主要依靠湄公河。老撾與緬甸湄公河的界河長234 公里，和泰國界河長976.3 公里，境內湄公河干流達777.4 公里，且流經(jīng)首都萬象、瑯勃拉邦等重要城市。因此，確保湄公河的航運安全，對老撾至關重要。二是老撾經(jīng)濟上對中國的依賴性［10］。據(jù)中國駐老撾大使館經(jīng)商處統(tǒng)計，自2000年至2010年，中國在老撾投資項目有397 個，協(xié)議金額達27 億美元。中國是老撾的第二大貿易伙伴和第二大投資來源國。中國主要投資領域有水電、礦產(chǎn)、能源、農業(yè)等，其中礦產(chǎn)投資項目占總量的27%，水電站項目占總數(shù)的21.5%。而這些項目大多數(shù)位于老撾落后的少數(shù)民族地區(qū)，對這些地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展起到很大的作用［11］。三是由于湄公河流經(jīng)區(qū)域的復雜性，客觀上老撾需要中國援助來維護航運安全?，F(xiàn)在四國聯(lián)合開展的湄公河巡邏執(zhí)法活動中，老撾的裝備與技術基本都是中國援助的，人員也由中國負責培訓。老撾境內的聯(lián)合執(zhí)法聯(lián)絡點孟莫也是中國幫助援建的。

緬甸和泰國的合作態(tài)度審慎、多疑，強調國內政策和法律對執(zhí)法安全合作的制約作用，影響了聯(lián)合巡邏執(zhí)法工作的深入推進。在西方對緬甸實施制裁時，緬甸和中國走得很近。隨著西方社會與緬甸新政府的和解，以及原有制裁的部分解除，西方投資進入緬甸，緬甸的國際關系逐漸多元化。緬甸依然保持著與中國合作的愿望，希望得到中國的援助，但也堅持分段巡邏的主張，強調主權獨立，不同意執(zhí)法船進入其水域，對中國提出的四國全線聯(lián)合巡邏執(zhí)法模式，以及協(xié)議磋商，態(tài)度審慎。

泰國強調依據(jù)法律中國執(zhí)法船不能進入其水域，本國執(zhí)法人員也不能赴國外參與執(zhí)法合作，對四國全線聯(lián)合巡邏執(zhí)法模式，態(tài)度遲疑。泰國要考慮與西方的關系，泰美關系始終是泰國最重要的雙邊關系之一，泰國至今仍然是美國在東南亞最重要的盟國之一;同時，泰國對執(zhí)法安全合作也有顧慮，擔心四國聯(lián)合執(zhí)法機制會對泰國及周邊國家?guī)聿焕挠绊憽?/p>

最后，合作國家的政局不穩(wěn)也對合作構成了挑戰(zhàn)。這主要是緬甸和泰國。2010年成立的緬甸新政府面臨著民族和解的巨大困難，同時宗教爭端也困擾著緬甸政府。除了這兩個長期存在的社會問題外，緬甸新政府還面臨著政治結構重大調整、與以昂山素季為首的政治反對派進行政治和解的政治問題，包括緬甸軍隊在政治權力中的地位、多黨政治在未來的演變以及政府機構間權力的分配等等，都存在著不確定性。緬甸的整個改革有許多難點，并影響到與中國的合作［12］。

泰國也存在著政局不穩(wěn)。由于北部和東北部的低收入群體(占人口70%)與南部和中部的社會精英和中產(chǎn)階級的對立(占人口30%)，泰國兩大政治勢力“紅衫軍”和“黃衫軍”輪番以“民主”手段盤踞廣場、強占總理府、封鎖機場、沖擊東盟峰會會場等，搞得泰國一片狼藉。英拉出任政府總理，雖然聯(lián)合組閣，試圖向中間立場靠攏，促進社會和解，但由于貧富分化嚴重、社會和解的困難、政治保守勢力的存在［13］，因此仍然面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。此外，泰國國王年事已高，且身體不佳，未來的繼承人還不清晰，都給泰國政局增添了不確定的因素［14］。

執(zhí)法安全合作是一個穩(wěn)定的長期機制，是各國國家利益和地區(qū)利益的和合，而緬甸與泰國的政局不穩(wěn)，毫無疑問會給執(zhí)法安全合作增加不確定的因素，加大了合作的難度。

三 其他復雜因素的影響

東南亞在地緣政治中具有重要的戰(zhàn)略意義，隨著全球化進程的加快，各種復雜因素滲入東南亞地區(qū)，使得湄公河流域執(zhí)法安全合作受到巨大的不確定性挑戰(zhàn)。其中，域外大國介入、非政府組織和媒體的影響、其他合作機制的交叉并存，以及國際反華勢力時時泛起的“中國威脅論”等，成為最重要的影響因子。

域外大國的介入主要是美、日、澳、印等國的戰(zhàn)略推進。2009年7月美國與東盟各國簽署了美國加入《東南亞友好合作條約》，高調宣布“美國已重返東南亞”。此后，美國領導人多次訪問緬甸、老撾、越南，提供經(jīng)濟援助，與這些原本不友好的國家明顯改善關系。美國重返東南亞，既有政治和經(jīng)濟的考量，也有軍事與安全的考量;既有東南亞和東盟的因素，也有東南亞周邊大國，尤其是中國的因素。制衡中國是一個不便明說但確實存在的重要因素，中國在東南亞影響的擴大使美國感到不安。從2002年起，美國為了控制湄公河、遏制中國在東南亞的利益，先后多次要求與緬、老、泰、柬等國共同成立“湄公河安全組織”，但一直未得到緬、老、泰、柬等國的響應與同意。2009年東盟論壇期間，美國與柬、泰、老、越4 個湄公河下游國家磋商，建立新合作框架，啟動“湄公河流域行動計劃” (Lower Mekong Initiative)部長級會議，即“美湄合作”會議機制，使該四國和美國在環(huán)境保護、健康保健和教育等領域開展更經(jīng)常、更有效的合作，并建議湄公河委員會與美國第一大河密西西比河管理部門建立伙伴關系。雖然老、柬希望緬甸等湄公河流域其他國家也參加這次會議，但美國只想把這4 個湄公河下游國家列為磋商對象。據(jù)共同社報道，這次“美湄合作”會議似以促進發(fā)展為目標，實際上標志著奧巴馬政府對這一區(qū)域產(chǎn)生興趣，希望對湄公河下游4 國擁有更多影響力［15］。2011年3月，美國與四國在柬埔寨共同起草了《湄公河下游倡議》［16］，并于次年11月推出，美國向四國提供5000 萬美元的援助［17］。湄公河流域顯然已成為美國“亞太再平衡”的試驗田和大國博弈的競技場。

日本主要是通過經(jīng)濟援助來謀求在這一地區(qū)的經(jīng)濟和政治利益。在2003年日本與東盟10 國特別首腦會議上，日本政府公布了《湄公河地區(qū)開發(fā)的新概念》，提出21 世紀初日本在湄公河地區(qū)的基本政策，強調與該地區(qū)國家的經(jīng)貿合作，將在未來3年在湄公河開發(fā)上出資15 億美元。2004年，日本針對中國提出的“南北走廊”計劃，宣布加快“東西走廊”的建設，并提供81 億日元用于修建老撾—泰國跨國大橋［18］。2007年，日本政府公布了新的湄公河地區(qū)政策，即《日本—湄公河地區(qū)伙伴關系計劃》，強調與該地區(qū)國家的伙伴關系，合作領域拓展到共同價值觀的培育，幫助湄公河地區(qū)國家培育民主、法治等人類普世價值觀，確保湄公河地區(qū)人民的生存、生活和尊嚴，經(jīng)濟和文化滲透并舉。2009年又被日本確定為“日本—湄公河交流年”，日本計劃在5年內邀請1 萬名湄公河地區(qū)國家青年訪問日本，實現(xiàn)日本—湄公河外長會議的定期化和機制化;擴大經(jīng)濟援助，向越、老、柬提供2000 萬美元用以資助三國邊境地區(qū)的各種發(fā)展項目，其中150 萬美元將用于三國邊境地區(qū)的道路發(fā)展計劃;通力合作解決諸如傳染病等各種跨境問題，積極推進緬甸的民主化進程［19］。2012年4月，在第四屆日本與湄公河流域5 國(泰國、緬甸、越南、柬埔寨、老撾)首腦會議上，日本宣布自2013年度起提供為期3年、總計約6000 億日元的政府開發(fā)援助，幫助5 國完善基礎設施建設，同時免除緬甸拖欠的37 億美元債務，并在時隔25年后重啟對緬援助。這次會議還通過了《東京戰(zhàn)略2012》共同文件，提出了日本與湄公河流域5國在新行動計劃中的具體合作辦法，重點包括完善“東西走廊”等跨國運輸路線，改善5 國交通;縮小5 國經(jīng)濟差距，爭取實現(xiàn)均衡發(fā)展;重視公共衛(wèi)生和環(huán)保，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展等等［20］。

2007年澳大利亞發(fā)表《2007—2011年澳推動湄公河地區(qū)合作的戰(zhàn)略要點》，認為該區(qū)域“涉及澳經(jīng)濟、政治、安全、環(huán)保等國家利益”，鞏固和拓展與該地區(qū)關系有利于澳維護地區(qū)和平與安全、促進地區(qū)經(jīng)濟融合，并提出“通過加強聯(lián)系與合作，確保該地區(qū)可持續(xù)增長”的戰(zhàn)略目標［21］。

由于特殊的地理位置，印度一直把東南亞看作是實現(xiàn)大國戰(zhàn)略的一個重要平臺。從20 世紀90年代開始，印度推行東進戰(zhàn)略，加強與東南亞國家的互信和往來，與東盟也有10 +1 合作機制。2000年11月，印度與越、老、柬、緬、泰等國組建“湄公河—恒河合作組織”，通過強調印度傳統(tǒng)文化與東南亞國家的聯(lián)系而將中國排除在這一次區(qū)域合作之外。

這些域外大國在湄公河流域不斷增加的戰(zhàn)略投入，增大了中國參與該區(qū)域合作的復雜性與競爭性，同時也使流域內對中國心存疑慮和不安的國家能夠借域外大國之力來加以平衡，中國與流域國家的執(zhí)法安全合作愿望受到嚴峻挑戰(zhàn)。

除了域外大國的介入，非政府組織和媒體的影響同樣很大。20 世紀80年代起，非政府組織迅速發(fā)展，對區(qū)域社會事務發(fā)揮著越來越大的作用，東盟1986年就通過了《東盟與非政府組織關系指導原則》。非政府組織在湄公河流域最關心的問題是環(huán)保，國際自然保護聯(lián)盟(IUCN)、世界自然基金會(WWF)、世界水壩委員會(WCD)、 “水、糧食和環(huán)境對話” (DWFE)、生態(tài)恢復與區(qū)域聯(lián)盟(TERRA)、東南亞河流網(wǎng)絡等組織也都參與其中。這些組織多發(fā)端于西方國家，并代表西方國家或某些特定社會階層的利益與價值，往往片面強調保護環(huán)境而忽視流域內國家的基本國情和發(fā)展經(jīng)濟的需要，通過內部參與決策和外部施壓等方式，滲透與發(fā)揮影響，有些直接針對中國，如批評中國在湄公河上游(即中國的瀾滄江)修建水壩。

近年來，湄公河下游國家旱澇災害頻發(fā)，一些非政府組織與媒體都認為原因是中國在上游修建水壩。事實上，緬、老、柬、越等國都在湄公河上修建了多個水壩，泰國的水壩建設也提上日程，泰國公司在中國景洪水壩的投資占了70%，發(fā)電量也全部輸往泰國，而且泰國眾多的水利專家均表示沒有充分證據(jù)證明中國水壩與泰國洪水的關系，然而一些非政府組織與媒體卻針對中國發(fā)布大量負面信息，甚至抱著根深蒂固的偏見或別有用心，將中國描述為是“環(huán)境破壞者和社會問題制造者”［22］。

東南亞各國出于自身利益的考慮，還建立其他各種國際合作機制，大的如東盟、大湄公河次區(qū)域合作、湄公河委員會，小的如各種特殊的合作［23］，不一而足。這些合作機制不僅在一定程度上將中國邊緣化，而且從技術上講，許多項目由于交叉，本不富裕的人力和財力分散和浪費，干擾了執(zhí)法安全合作的運行。

20 世紀90年代以后，隨著中國經(jīng)濟的突飛猛進，國際上各種“中國威脅論”也嚴重影響到湄公河流域的執(zhí)法安全合作。相對于泰、老、緬等國，中國本來即是一個大國，無形中會對它的弱小鄰國形成地緣壓力，因此一些國家很容易擔心中國隨著實力增強會首先在周邊地區(qū)“謀霸”。此外，經(jīng)濟上中國與東南亞一些國家有著相似的經(jīng)濟結構，一些國家擔心中國搶走其市場和外資，對本國經(jīng)濟造成沖擊?？傊?，東南亞國家對中國既充滿了警惕，又充滿敬畏［24］，這種警惕和敬畏在“中國威脅論”的影響下，勢必構成中國與老、緬、泰三國深入開展執(zhí)法安全合作的挑戰(zhàn)。

【注 釋】

［1］《聯(lián)合國報告: “金三角”地區(qū)鴉片產(chǎn)量銳減》，國際在線，http://gb.cri.cn/18504/2009/02/03/2805s241 3154.htm

［2］秦暉:《密松之惑》(中)，《經(jīng)濟觀察報》2012年2月13日。

［3］Winston Set Aung 著，張成霞譯《緬甸和中國的非正式跨國界流動》，《東南亞縱橫》2011年第2 期。

［4］王亞寧:《邊境地區(qū)毒品問題的特點》，《中國公共安全》2010年第2 期。

［5］尹鴻偉:《果敢艱難融入緬甸:華族與緬中央對抗多年，被接管后歷經(jīng)陣痛逐步轉型》， 《時代周報》第216 期。

［6］王亞寧: 《邊境地區(qū)突出治安問題的原因分析》，《中國公共安全》2009年第12 期。

［7］冉金、陳軍吉: 《緬甸“突變”》， 《南方周末》2011年10月21日。

［8］馬樹洪、方蕓著《列國志:老撾》，社會科學文獻出版社，2004年版。轉引自田靖《東南亞五國社會組織結構變遷研究》，云南大學2012 級碩士論文。

［9］田靖:《東南亞五國社會組織結構變遷研究》，云南大學2012 級碩士論文。

［10］孫廣勇: 《老撾人越來越在意中國》， 《環(huán)球時報》2011年10月31日。

［11］孫廣勇:《中國企業(yè)深度融入老撾帶動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展》，《人民日報》2011年10月27日。

［12］肖克: 《緬甸改革的難點、走勢與對華影響》，《東南亞研究》2013年第1 期。

［13］張春:《泰國政治現(xiàn)代化邁入新階段》，《東方早報》2011年8月3日。

［14］梁木生: 《刺刀支配下的泰國民主那樣頑強》，http://hustlms.blog.163.com/blog/static/2912297201081452 133854/

［15］《“美湄合作”:美欲重返東南亞，意在對付緬甸朝鮮》，《北京晚報》2009年7月20日。

［16］《希拉里·克林頓國務卿在美國—湄公河下游部長級會議上的講話》，http://iipdigital.usembassy.gov/st/chinese/texttrans/2011/07/20110722171527x0.75341.html#ax zz2eqG9C3wt

［17］劉稚、盧光盛主編《大湄公河次區(qū)域藍皮書:大湄公河次區(qū)域合作發(fā)展報告(2012—2013)》，社會科學文獻出版社，2013年。

［18］《美日印爭相插手越南湄公河，展開與我影響力之爭》，《世界新聞報》2005年11月10日。

［19］［21］盧光盛等著《地緣政治視野下的西南周邊安全與區(qū)域合作研究》，人民出版社，2012年版，第195 -196 頁，第206 頁。

［20］韓碩、暨佩娟:《日免除緬甸37 億美元債務，借東盟拓展亞洲影響力》，《人民日報》2012年4月23日。

［22］盧光盛:《中國對緬甸投資遭受環(huán)境和社會問題非議的原因》，《世界知識》2012年第24 期。

［23］賀圣達:《大湄公河次區(qū)域合作:復雜的合作機制和中國的參與》，《南洋問題研究》2005年第1 期。

［24］《中國，“微笑外交”推動世界和諧》，《參考消息》2007年3月31日。