丁延松

(山東政法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014)

2012年8月31日，全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)了關(guān)于修改《民事訴訟法》的決定，首次將公益訴訟制度寫入《民事訴訟法》，使我國(guó)公益訴訟制度邁出了法律制度破冰的具有里程碑意義的一大步。盡管如此，在關(guān)于民事公益訴訟保護(hù)的對(duì)象、提起民事公益訴訟的主體等問(wèn)題上，尚未規(guī)定明確，這將可能導(dǎo)致司法操作的困境。

一、民事公益訴訟制度入法的背景

從“三鹿奶粉”事件、廣州海珠區(qū)的污染案件，到康菲渤海漏油事件、云南省宜良縣的環(huán)保公益訴訟案件，表明了污染環(huán)境、食品安全事故等損害社會(huì)公共利益的問(wèn)題日益突出。在這些事件、案件處理過(guò)程中所引發(fā)的民事公益訴訟問(wèn)題，也越來(lái)越多地受到人們的關(guān)注。民事公益訴訟是在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展和社會(huì)改革逐步推進(jìn)的大環(huán)境下而出現(xiàn)的新型民事訴訟。但是，在現(xiàn)有的司法制度下，限于民事訴訟法所規(guī)定的起訴條件的限制，這種新型的民事訴訟案件往往得不到司法的實(shí)質(zhì)審查而被阻擋在法院大門之外。民事公益訴訟作為在民事訴訟法范圍內(nèi)建立的糾正公共性的違法行為、保護(hù)公共利益而采取的一項(xiàng)司法救濟(jì)措施，我國(guó)學(xué)者已經(jīng)研究了好多年，在理論上已經(jīng)趨于成熟，在司法實(shí)踐中也有所嘗試。但是鑒于我國(guó)民事訴訟立法的滯后，導(dǎo)致了許多違法事實(shí)在出現(xiàn)后，普遍存在著無(wú)人起訴、無(wú)力起訴或無(wú)從起訴的情況，從而使得上述行為難以進(jìn)入司法的管轄和監(jiān)督的視野，導(dǎo)致權(quán)利人的合法權(quán)益無(wú)法通過(guò)訴訟途徑得到有效的保護(hù)。讓我們感到欣慰的是，回應(yīng)社會(huì)的普遍訴求和需要，2012年8月31日，全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)了關(guān)于修改《民事訴訟法》的決定，首次將公益訴訟制度寫入《民事訴訟法》。修改后的《民事訴訟法》第55條規(guī)定:“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！边@一條款的增設(shè)具有宣示意義，無(wú)疑使我國(guó)公益訴訟制度邁出了法律制度破冰的具有里程碑意義的一大步。盡管如此，在關(guān)于民事公益訴訟保護(hù)的對(duì)象、提起民事公益訴訟的主體等問(wèn)題上，尚未規(guī)定明確，有可能導(dǎo)致司法操作的困境，有待于進(jìn)一步在司法實(shí)踐中探索并在相關(guān)法律中加以明確規(guī)定。

二、修訂后的《民事訴訟法》關(guān)于公益訴訟規(guī)定的不足

公益訴訟正式入法為我國(guó)公益訴訟提供了直接的法律依據(jù)，無(wú)疑有助于推動(dòng)我國(guó)民事公益訴訟制度的發(fā)展。然而，從立法現(xiàn)狀來(lái)看，我國(guó)民事公益訴訟制度還是存在條款不夠細(xì)化、過(guò)于原則與概括、難以操作等問(wèn)題。

(一)民事公益訴訟的案件范圍界定尚不明確

修訂后的《民事訴訟法》對(duì)公益訴訟的范圍是以具體列舉與抽象歸納相結(jié)合的方式加以規(guī)定的，即將范圍限定為“對(duì)環(huán)境污染、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為提起的訴訟”。在這里，大家需要注意的是，此次民事訴訟法修訂對(duì)一些經(jīng)常提及的公益訴訟類型，比如防止國(guó)有資產(chǎn)流失訴訟、反壟斷訴訟等沒(méi)有明確加以規(guī)定，容易讓人感覺(jué)主要只有污染環(huán)境、侵害消費(fèi)者權(quán)益兩類訴訟納入公益訴訟。對(duì)于是否要明確規(guī)定這些公益訴訟類型，學(xué)者們存在爭(zhēng)議。多數(shù)學(xué)者主張不予明確規(guī)定，理由是如果發(fā)生了國(guó)有資產(chǎn)流失以及需要反壟斷的情形，主管部門有職責(zé)進(jìn)行監(jiān)管;主管部門監(jiān)管失職，可以向其上級(jí)主管部門反映，檢察院等相關(guān)機(jī)關(guān)還可以直接對(duì)導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失或?qū)嵤艛嘈袨榈呢?zé)任人追究法律責(zé)任，沒(méi)有必要專門設(shè)置公益訴訟。如果將公益訴訟的范圍劃得過(guò)寬，就有可能導(dǎo)致國(guó)家過(guò)度干預(yù)乃至侵害私益。也有學(xué)者認(rèn)為將防止國(guó)有資產(chǎn)流失訴訟、反壟斷訴訟納入公益訴訟范圍有必要性，理由是司法實(shí)踐的支持與新形勢(shì)的需要。［1］在司法實(shí)踐方面，我國(guó)自1997年河南省方城縣人民檢察院提起首例國(guó)有資產(chǎn)流失民事公益訴訟以來(lái)，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起或參與類似的民事公益訴訟案件已達(dá)200多件。我國(guó)自2007年通過(guò)《反壟斷法》以后，支持檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷民事公益訴訟的呼聲也越來(lái)越高。

(二)關(guān)于民事公益訴訟的起訴主體規(guī)定模糊不明

公益訴訟的提起是因?yàn)樯鐣?huì)公共利益受到了侵害，但是誰(shuí)是受害者似乎并不明確。當(dāng)侵害公共利益的事件發(fā)生以后，是由認(rèn)為個(gè)人利益受到侵害的公民個(gè)人還是由代表國(guó)家行使公共權(quán)力的機(jī)關(guān)提起公益訴訟呢?所以，究竟應(yīng)由誰(shuí)來(lái)提起公益訴訟便顯得尤為重要。大陸法系國(guó)家通常規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是提起公益訴訟的最基本主體。由于檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的代表者和維護(hù)者，能夠以自己的名義提起公益訴訟，因此，檢察機(jī)關(guān)成為公益訴訟的主體是大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)民事訴訟立法的通例。如法國(guó)、德國(guó)、日本民事訴訟法都規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)侵害社會(huì)公共利益的案件，可以當(dāng)事人的身份提起公益訴訟。

在國(guó)內(nèi)司法實(shí)踐中，對(duì)誰(shuí)能提起公益訴訟的問(wèn)題一直處于探索中。大量公益訴訟案件因?yàn)榉ㄔ赫J(rèn)定原告與案件之間沒(méi)有直接的利害關(guān)系而不予立案或被駁回起訴。自2007年開(kāi)始，貴陽(yáng)、無(wú)錫、昆明等地相繼試點(diǎn)設(shè)立了專門受理環(huán)境訴訟案件的環(huán)保法庭。在現(xiàn)行法律放寬訴訟主體資格前，貴陽(yáng)、無(wú)錫兩地先行一步，放寬了對(duì)訴訟主體的“直接利害關(guān)系”要求。貴陽(yáng)規(guī)定“兩湖一庫(kù)”管理局、環(huán)保局、林業(yè)局、檢察院等4家單位具有訴訟主體資格。無(wú)錫則進(jìn)一步將環(huán)保社團(tuán)組織、居民社區(qū)物業(yè)管理部門也納入進(jìn)來(lái)。盡管對(duì)放寬訴訟主體抱著先行先試的態(tài)度，但無(wú)錫市環(huán)保法庭還是確定訴訟主體“以檢察院為主”。

2009年7月，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)向無(wú)錫市中級(jí)人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟，請(qǐng)求判令江陰集裝箱公司立即停止對(duì)公共環(huán)境利益的侵害，消除對(duì)無(wú)錫市、江陰市飲用水水源地和取水口的威脅。無(wú)錫市中級(jí)人民法院正式對(duì)這一環(huán)境污染侵權(quán)糾紛案進(jìn)行立案審理，這標(biāo)志著我國(guó)首例由環(huán)保社團(tuán)作為原告的環(huán)境公益訴訟全面啟動(dòng)。

2010年昆明市法檢兩院聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)》中的規(guī)定，明確了公益訴訟人(原告)的主體資格，即規(guī)定人民檢察院、環(huán)保機(jī)構(gòu)、環(huán)保社團(tuán)組織可以作為環(huán)境民事公益訴訟的公益訴訟人。

2010年11月，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)聯(lián)合貴陽(yáng)公眾環(huán)境教育中心，共同向清鎮(zhèn)市人民法院提起環(huán)境公益訴訟，請(qǐng)求判令一造紙廠停止排放污水。2011年1月，此案由清鎮(zhèn)市環(huán)保法庭公開(kāi)審理，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)全部訴訟請(qǐng)求獲得法院支持，造紙廠被關(guān)停。這是我國(guó)社團(tuán)組織進(jìn)行環(huán)境公益訴訟的首例勝訴判決。

2011年1月，云南省昆明市中級(jí)人民法院對(duì)云南省首例環(huán)境公益訴訟案件進(jìn)行宣判:兩家企業(yè)被判立即停止對(duì)環(huán)境的侵害，并賠償400余萬(wàn)元。此案由昆明市環(huán)保局提起公益訴訟，昆明市人民檢察院支持起訴。

2011年10月19日下午，云南省曲靖市中級(jí)人民法院正式受理了自然之友、重慶市綠色志愿者聯(lián)合會(huì)及曲靖市環(huán)保局作為原告提起的關(guān)于曲靖鉻渣污染事件的公益訴訟，這也是國(guó)內(nèi)首例由草根環(huán)保組織提起的環(huán)境公益訴訟。

通過(guò)我國(guó)司法實(shí)務(wù)探索的實(shí)際狀況，再仔細(xì)研讀新《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定就會(huì)發(fā)現(xiàn)，我國(guó)立法關(guān)于民事公益訴訟的起訴主體的規(guī)定與實(shí)務(wù)探索實(shí)際情況并不一致。首先，立法將公民個(gè)人排除在提起公益訴訟的主體之外，立法者的考慮可能是為了防止公民濫用公益訴權(quán)，浪費(fèi)司法資源從而給法院審理案件帶來(lái)困擾。其次，關(guān)于“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”是指哪些機(jī)關(guān)和組織不甚明確，這種抽象性的規(guī)定不可避免地會(huì)給司法操作帶來(lái)障礙，容易造成在訴訟主體上，法院與當(dāng)事人之間出現(xiàn)認(rèn)識(shí)與理解上的分歧。

(三)民事公益訴訟的其他相關(guān)配套制度沒(méi)有細(xì)化

一是舉證責(zé)任問(wèn)題。我國(guó)民事訴訟中的舉證責(zé)任主要是遵循“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的原則，對(duì)于某些特殊類型的侵權(quán)訴訟中則實(shí)行舉證責(zé)任倒置。在民事公益訴訟中，起訴主體的舉證能力與責(zé)任人相比，往往明顯處于弱勢(shì)，那么民事公益訴訟案件是否都實(shí)行舉證責(zé)任倒置，還是由法院直接依職權(quán)收集證據(jù)?這些問(wèn)題都尚未明確。二是訴訟費(fèi)用如何承擔(dān)?公益訴訟是出于公益目的而提起的民事公益訴訟，那么，為了能夠給起訴人在資金上提供支持，如何解決訴訟費(fèi)用來(lái)源、費(fèi)用繳交標(biāo)準(zhǔn)是什么，以及由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)等問(wèn)題都有待法律來(lái)進(jìn)一步細(xì)化。

三、法治目標(biāo)下完善我國(guó)民事公益訴訟制度的思路

現(xiàn)代法治國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)必然要求是建立民事公益訴訟制度。但是，任何一項(xiàng)制度都是在理論和實(shí)踐相結(jié)合的基礎(chǔ)上產(chǎn)生、發(fā)展起來(lái)的。由于我國(guó)立法上的滯后，對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公益的民事法律保護(hù)曾經(jīng)一度處于尷尬境地，從而導(dǎo)致?lián)p害國(guó)家利益和社會(huì)公益的事件頻繁發(fā)生，并且在事后得不到有效的法律救濟(jì)。公益訴訟制度被寫入《民事訴訟法》，讓我們看到了我國(guó)運(yùn)用法律去保護(hù)公益的進(jìn)步，但是要真正地健全與完善一項(xiàng)新制度，并在司法實(shí)踐中真正地發(fā)揮作用還需要從以下幾個(gè)方面加以注意:

(一)進(jìn)一步明確民事公益訴訟的受案范圍

作為公益訴訟，其所保護(hù)的自然是社會(huì)公共利益，但是哪些利益屬于社會(huì)公共利益的范疇則需要明確界定。民事公益訴訟的受案范圍究竟該如何界定，也就是要明確公益訴訟的保護(hù)對(duì)象。筆者認(rèn)為應(yīng)做寬泛解釋，不應(yīng)該以某一種概念性的東西將其束縛住。利益的確定也應(yīng)延伸至增進(jìn)社會(huì)成員的共同福祉。“公共利益”的確定也不應(yīng)以人數(shù)的多寡為標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)的發(fā)展缺陷往往會(huì)出現(xiàn)集體無(wú)意識(shí)的傾向，而在集體都趨同于損害個(gè)體利益時(shí)，個(gè)體的利益維護(hù)更為重要。［2］所以，關(guān)于民事公益訴訟的案件范圍，筆者認(rèn)可的一種可行的立法方案是:在修訂后的《民事訴訟法》第55條的基礎(chǔ)上，再由部門法諸如《環(huán)境保護(hù)法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《反壟斷法》等，根據(jù)不同領(lǐng)域的實(shí)際需要分別加以規(guī)定。因?yàn)槊袷鹿嬖V訟只適用于特定領(lǐng)域，不可能在作為基本法的《民事訴訟法》中進(jìn)行詳細(xì)的列舉，這種案件范圍規(guī)定的開(kāi)放式做法可能更有利于拓寬公益訴訟的范圍，也便于各部門法根據(jù)具體情況限定原告資格、起訴條件以及管轄等。

(二)明確界定提起訴訟的主體范圍

構(gòu)建公益訴訟制度的基礎(chǔ)性工作應(yīng)當(dāng)是對(duì)提起公益訴訟主體的設(shè)置。公益訴訟立法首先應(yīng)當(dāng)解決訴訟主體問(wèn)題，即立法應(yīng)當(dāng)清晰地界定公益訴訟主體的范圍，明確規(guī)定哪些機(jī)關(guān)、組織或者個(gè)人有權(quán)提起公益訴訟。我國(guó)著名民事訴訟法學(xué)者江偉教授認(rèn)為:“當(dāng)事人一經(jīng)提起訴訟，其原告資格即因起訴行為得以確定，至于是否屬于正當(dāng)原告在所不問(wèn)”。［3］(P261)但是根據(jù)修改后的《民事訴訟法》第119條的規(guī)定，“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織?！币笤媾c本案有“直接利害關(guān)系”成為公民個(gè)人提起民事公益訴訟面前一道難以跨過(guò)的門檻。在康菲渤海漏油事件發(fā)生后，北京華城律所律師賈方義以個(gè)人名義向法院提起了環(huán)境公益訴訟，要求中海油和康菲石油設(shè)立百億元的賠償基金，但未能立案。有學(xué)者認(rèn)為，能夠提起公益訴訟的事件，大多數(shù)涉及公民個(gè)人利益，環(huán)境污染跟當(dāng)?shù)鼐用駶O民有關(guān)系，侵害消費(fèi)者權(quán)益事件，比如食品安全問(wèn)題、亂收費(fèi)問(wèn)題，都與消費(fèi)者有關(guān)。任何受到損害的公民，按照修改前的民事訴訟法，都可以提起訴訟，不需要按照新增加的公益訴訟規(guī)定來(lái)解決。按照這樣的觀點(diǎn)，其實(shí)還是在把提起公益訴訟的資格限定在具有“直接利害關(guān)系上”，筆者不敢茍同。既然我們說(shuō)的是公益訴訟，這就意味著引起訴訟的事件所侵害的對(duì)象具有廣泛性和不特定性，已經(jīng)危及到不特定的多數(shù)人利益或公共利益，提起訴訟的目的已不再是單純地保護(hù)自身利益，更是著眼于對(duì)公共利益的捍衛(wèi)和公共秩序的維護(hù)。誠(chéng)然，切身利益已經(jīng)受到侵害的公民個(gè)人可以提起侵權(quán)損害賠償一類的訴訟，但那只是普通的民事訴訟，維護(hù)的只是個(gè)人的利益，而不是民事公益訴訟。所以，按照江偉教授的觀點(diǎn)，在公益訴訟中，原告的主體資格應(yīng)當(dāng)具有廣泛性。在對(duì)“利害關(guān)系當(dāng)事人”的概念進(jìn)行解釋的時(shí)候應(yīng)當(dāng)進(jìn)行寬泛解釋:“利害關(guān)系”不僅包括人身?yè)p害、經(jīng)濟(jì)損害，而且還包括環(huán)境以及生態(tài)平衡利益等許多人共同享有的非經(jīng)濟(jì)價(jià)值的損害。［4］只要是在公共利益范圍內(nèi)受到損害，不管是直接的還是間接的，不論是已然受到損害還是潛在受到損害，凡是站在公共利益的角度，為了維護(hù)社會(huì)、國(guó)家和不特定多數(shù)人利益，任何一個(gè)作為納稅人的公民都應(yīng)具有提起民事公益訴訟的資格。需要知道的是，我們的目標(biāo)是建設(shè)法治國(guó)家，“法治的實(shí)質(zhì)是人民高于政府，政府服從人民。因?yàn)榉ㄖ蔚姆ǚ从澈腕w現(xiàn)的是人民的意志和利益……”［5］(P44)公益訴訟涉及到人民群眾參與社會(huì)管理，體現(xiàn)了民主化的進(jìn)程，社會(huì)事務(wù)由人民群眾來(lái)管理而不能完全依靠政府，群眾在一些問(wèn)題上有權(quán)利說(shuō)話。我國(guó)民事訴訟法應(yīng)當(dāng)賦予公民個(gè)人提起民事公益訴訟的資格，在一定條件下讓公益訴訟程序向公民個(gè)人開(kāi)放。這有利于激發(fā)社會(huì)成員參與社會(huì)管理的活力，充分發(fā)揮公益訴訟的作用，最大限度地維護(hù)社會(huì)公共利益。不僅如此，在法治較為健全的社會(huì)，正確引導(dǎo)公民積極參與公益訴訟，也能夠促進(jìn)民事公益訴訟制度健康發(fā)展。

“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”該如何界定呢?盡管全國(guó)各地對(duì)公益訴訟的探索和實(shí)踐一直都在進(jìn)行，但這些年來(lái)我國(guó)公益訴訟在《民事訴訟法》修訂前并無(wú)法律依據(jù)。此次修改后的《民事訴訟法》將民事公益訴訟的起訴主體限定為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)委員戴玉忠認(rèn)為，公益訴訟的主體表述為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”，不明確、不具體、不便于適用和執(zhí)行。“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”應(yīng)該指的是有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)。從公益的維護(hù)與法律監(jiān)督職能的聯(lián)系來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保機(jī)關(guān)、食品衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)屬于有關(guān)機(jī)關(guān)之列。而在康菲渤海漏油事件中，國(guó)家海洋局、農(nóng)業(yè)部、海事局等相關(guān)部門應(yīng)該也屬于這里的“機(jī)關(guān)”。民事訴訟是平等主體之間的訴訟，法律可以授權(quán)有關(guān)機(jī)關(guān)就部分案件提起民事訴訟，如環(huán)境污染、食品安全等，但應(yīng)明確法律規(guī)定的是哪一個(gè)機(jī)關(guān)、哪一類機(jī)關(guān)。我國(guó)有《環(huán)境保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等30多部環(huán)境保護(hù)類法律，與其在這些法律中分別規(guī)定公益訴訟主體，不如在民事訴訟法中作出具體規(guī)定。結(jié)合我國(guó)各地的司法實(shí)踐探索現(xiàn)狀，考慮到檢察機(jī)關(guān)的地位和職責(zé)，以及它在公益訴訟中所具有的證據(jù)收集和訴訟技術(shù)方面的優(yōu)勢(shì)，我國(guó)《民事訴訟法》可以將其作為提起公益訴訟的第一順序的主體。只有在檢察機(jī)關(guān)拒絕提起公益訴訟的情況下，其他訴訟主體才能提起公益訴訟。如果公益訴訟程序已經(jīng)啟動(dòng)，其他訴訟主體也可以向法院提供有關(guān)證據(jù)資料，或者申請(qǐng)加入訴訟程序。四川省檢察院在全國(guó)率先提出設(shè)立“公益訴訟人”制度，明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)支持公益訴訟的范圍，允許檢察院以“公益訴訟人”身份保護(hù)國(guó)家和集體公共利益，并出庭為弱勢(shì)群體撐腰。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)公益訴訟，維護(hù)公民權(quán)利，進(jìn)而維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，是“立檢為公、執(zhí)法為民”理念的充分體現(xiàn)。

“有關(guān)組織”這一概念同樣比較模糊?！坝嘘P(guān)組織”是否包含那些沒(méi)有經(jīng)過(guò)登記的團(tuán)體或組織?是否包括在工商部門登記而以企業(yè)名義進(jìn)行公益活動(dòng)的NGO組織?截至2011年底，在民政部門登記的社會(huì)組織有46萬(wàn)多個(gè)，其中25萬(wàn)多個(gè)屬于社會(huì)團(tuán)體，20萬(wàn)多個(gè)屬于民辦非企業(yè)單位，還有2000多個(gè)是基金會(huì)。哪些組織適宜提起公益訴訟，可以在制定相關(guān)法律時(shí)進(jìn)一步明確規(guī)定。比如，全國(guó)人大常委會(huì)法工委民法室正在抓緊修改《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，正在研究哪些保護(hù)消費(fèi)者的組織，當(dāng)侵害消費(fèi)者權(quán)益事件發(fā)生時(shí)，有權(quán)提起或適宜提起公益訴訟，此外還可以在司法實(shí)踐中逐步探索。

(三)建立配套機(jī)制以保證公益訴訟的順利進(jìn)行

1.以舉證責(zé)任倒置為原則，合理分配雙方當(dāng)事人的舉證責(zé)任。民事訴訟法上的舉證責(zé)任倒置主要發(fā)生在某些特殊類型的侵權(quán)訴訟中，考慮到公益訴訟也往往具有收集證據(jù)和舉證困難的特點(diǎn)，且起訴主體多為公益性社會(huì)團(tuán)體或公民個(gè)人，而被告往往為擁有優(yōu)勢(shì)智力和強(qiáng)大財(cái)力的大單位、大企業(yè)甚至是壟斷企業(yè)，即使是檢察機(jī)關(guān)作為原告也多在事后才介入，對(duì)案情的了解程度和收集的證據(jù)遠(yuǎn)沒(méi)有被告方多，被告明顯具有舉證方面的優(yōu)勢(shì)，舉證能力相對(duì)而言要強(qiáng)。為避免在舉證問(wèn)題上產(chǎn)生對(duì)原告不公平的現(xiàn)象，只有直接規(guī)定在公益訴訟中實(shí)行舉證責(zé)任倒置，方能體現(xiàn)訴訟的公平與效率。當(dāng)然，舉證責(zé)任倒置并不意味著原告可以不用承擔(dān)任何證明責(zé)任，也不是將所有的要件事實(shí)的證明責(zé)任均倒置給被告承擔(dān)。至于在民事公益訴訟中究竟是多少要件事實(shí)以及何種要件事實(shí)實(shí)行倒置，這要由立法者在立法上和司法者根據(jù)公平合理原則加以確定。

2.解決民事公益訴訟費(fèi)用的承擔(dān)問(wèn)題。民事公益訴訟主體確立了，并非是建立健全民事公益訴訟制度的全部。如何制定配套措施以保證民事公益訴訟能夠順利提起，是司法實(shí)踐中無(wú)法回避的問(wèn)題。立法上的真空帶來(lái)另一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題——民事公益訴訟面臨龐大的經(jīng)費(fèi)和技術(shù)瓶頸。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有的法律規(guī)定和司法實(shí)踐操作，提起訴訟的時(shí)候都要預(yù)交納訴訟費(fèi)用。對(duì)于民事公益訴訟而言，像污染環(huán)境、食品安全等損害社會(huì)公共利益的案件，損害的范圍、程度，以及造成的具體經(jīng)濟(jì)損失金額往往是巨大的。如果根據(jù)訴訟標(biāo)的來(lái)交納訴訟費(fèi)用，提起訴訟的原告往往難以承擔(dān)。而且根據(jù)“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”的要求，起訴的原告還要提交相應(yīng)的證據(jù)。那么關(guān)于損害的范圍、程度，以及造成的具體經(jīng)濟(jì)損失則是需要由具備評(píng)估能力和司法鑒定資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)作出鑒定。如果沒(méi)有相關(guān)評(píng)估鑒定，原告舉證不能，就要承擔(dān)敗訴的不利后果。即便原告勝訴，法院也無(wú)法判定被告該付出多少賠償。此外，進(jìn)行鑒定的費(fèi)用也非常高。由此可見(jiàn)，進(jìn)行民事公益訴訟需要投入大量財(cái)力、精力，只有經(jīng)費(fèi)有了保障，民事公益訴訟才能得以順利推進(jìn)。

關(guān)于公益訴訟的費(fèi)用承擔(dān)問(wèn)題，筆者認(rèn)為可以采取以下幾種方式解決:一是在《訴訟費(fèi)用交納辦法》中明確規(guī)定民事公益訴訟免交訴訟費(fèi);二是規(guī)定訴后繳納，如果被告敗訴就由被告承擔(dān)，原告不需要承擔(dān)訴訟費(fèi)用;三是由地方財(cái)政撥款設(shè)立公益訴訟專項(xiàng)資金;四是向公益基金申請(qǐng)?jiān)?。從司法?shí)踐來(lái)看，公益基金資助公益訴訟更為可行，并且在我國(guó)已有先例。2010年，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)等單位起訴貴陽(yáng)市一造紙廠水污染侵權(quán)糾紛，向貴陽(yáng)市“兩湖一庫(kù)”基金會(huì)提出污水檢測(cè)費(fèi)申請(qǐng)，基金會(huì)根據(jù)法庭意見(jiàn)先行墊付。2010年3月，貴陽(yáng)市中級(jí)人民法院和清鎮(zhèn)市人民法院出臺(tái)的《關(guān)于大力推進(jìn)公益訴訟制度的意見(jiàn)》中規(guī)定，環(huán)境公益訴訟的原告如果存在資金困難，例如評(píng)估費(fèi)、鑒定費(fèi)等，可以申請(qǐng)公益基金援助。2011年9月，海南省高院與省財(cái)政廳聯(lián)合印發(fā)了《海南省省級(jí)環(huán)境公益訴訟資金管理暫行辦法》，解決當(dāng)事人提起民事公益訴訟費(fèi)用的預(yù)交和負(fù)擔(dān)問(wèn)題。應(yīng)該說(shuō)，公益基金的建立及其制度的完善，能夠有效解決提起環(huán)境公益訴訟的后顧之憂，未來(lái)環(huán)境公益訴訟的前景將更加光明。為鼓勵(lì)環(huán)境公益訴訟，無(wú)錫法院出臺(tái)了一系列措施，不僅訴訟費(fèi)全免，而且降低了立案標(biāo)準(zhǔn)，簡(jiǎn)化立案審查，只要有表象證據(jù)，比如提供一張企業(yè)污染的照片就能立案，之后由法院組織力量進(jìn)行實(shí)地勘驗(yàn)取證，以減輕原告的負(fù)擔(dān)。但要一勞永逸，還得建立公益訴訟基金和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。

［1］王次寶.民事公益訴訟:路在何方?［J］.民主與法制，2012，(1).

［2］譚敏濤.法社會(huì)學(xué)視野下我國(guó)公益訴訟制度構(gòu)建［EB/OL］.http://review.jcrb.com/200803/ca694753.htm.

［3］江偉主.民事訴訟法［M］.北京:高等教育出版社，2004.

［4］王明遠(yuǎn).論環(huán)境行政訴訟與環(huán)境侵害的排除［N］.環(huán)境導(dǎo)報(bào)，2001.

［5］姜明安.行政法與行政訴訟法［M］.北京:北京大學(xué)出版社，高等教育出版社，2005.