曾小柳　唐紫微　孟婧怡

摘 要：通過(guò)地方政府對(duì)"土地財(cái)政"的合法合理運(yùn)用，改變補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，豐富補(bǔ)償方式，完善補(bǔ)償機(jī)制。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)展的同時(shí)，樹立好"取之于民，用之于民"的政府形象。

關(guān)鍵詞：補(bǔ)償機(jī)制；土地財(cái)政；土地改革

本文從縮小"犧牲"民利范圍的角度上分析，針對(duì)土地征收補(bǔ)償制度中所存在的問題提出一些建議，使得耕者失其田后仍能保障民之生計(jì)，從而達(dá)到土地改革的雙贏局面。

1 我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度出現(xiàn)的主要問題

1）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低

我國(guó)《土地征收管理法》47條規(guī)定："征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6～10倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4～6倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍"。這看似已經(jīng)盡可能的給予失地農(nóng)民最大的補(bǔ)償了，但在實(shí)際操作中并不然，從長(zhǎng)遠(yuǎn)觀之，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以解決今后的生產(chǎn)和生活問題。我國(guó)目前農(nóng)用地產(chǎn)值普遍較低，單純的按照土地產(chǎn)值計(jì)算補(bǔ)償費(fèi)用顯然是不合理的。

2）補(bǔ)償范圍小

與國(guó)外補(bǔ)償制度相比，我國(guó)征地補(bǔ)償范圍過(guò)于局限狹窄。以德國(guó)和英國(guó)征地補(bǔ)償范圍為例，德國(guó)除了對(duì)土地或其他標(biāo)的物的權(quán)利損失進(jìn)行補(bǔ)償外，還包括營(yíng)業(yè)損失補(bǔ)償和征用標(biāo)的物上的一切附帶損失補(bǔ)償。而英國(guó)不僅對(duì)土地（包括建筑物）的補(bǔ)償，還包括殘余地的分割或損害和租賃權(quán)損失補(bǔ)償，以及遷移費(fèi)？經(jīng)營(yíng)損失等干擾的補(bǔ)償和律師代理、權(quán)利維護(hù)等必要費(fèi)用支出的補(bǔ)償。而我國(guó)《土地管理法》47條規(guī)定的補(bǔ)償范圍只有土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)這三類直接損失的補(bǔ)償。

3）補(bǔ)償方式少

我國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償方式一般有金錢補(bǔ)償和勞動(dòng)力安置兩種方式，只在國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)征地管理工作的通知》這一部門規(guī)章中規(guī)定了留地補(bǔ)償和土地使用權(quán)入股補(bǔ)償?shù)姆绞?，以及極少數(shù)的省份制定的辦法中將社會(huì)保障納入到補(bǔ)償機(jī)制當(dāng)中，如：《海南省土地征收補(bǔ)償安置管理辦法》第9條規(guī)定"征地補(bǔ)償安置費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗及地上附著物補(bǔ)償費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)和被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)等"。國(guó)家土地財(cái)政補(bǔ)助不到位，致使留地補(bǔ)償、土地使用權(quán)入股補(bǔ)償及社會(huì)保險(xiǎn)等補(bǔ)償方式難以大范圍的覆蓋全國(guó)，加之就業(yè)安置無(wú)法實(shí)現(xiàn)，因此大多數(shù)地方均采取完全貨幣安置的方式對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。但單純的金錢補(bǔ)償無(wú)法使失地農(nóng)民真正得到醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障，只能解決短期的生活問題，待到農(nóng)民彈盡糧絕時(shí)，民聲哀怨、上訪訴訟將無(wú)可避免。

2 我農(nóng)村土地征收補(bǔ)償問題的對(duì)策建議

1）法律法規(guī)明確提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

我們認(rèn)為，為了加快補(bǔ)償機(jī)制的完善，使"公"與"私"之間的趨向相對(duì)性的平衡，應(yīng)當(dāng)明確提高現(xiàn)有征地補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法律制度規(guī)定的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于土地補(bǔ)償費(fèi)用及安置補(bǔ)助費(fèi)用的補(bǔ)償應(yīng)參考市場(chǎng)價(jià)格，由專業(yè)人員對(duì)土地的現(xiàn)有價(jià)值及將來(lái)經(jīng)濟(jì)增值進(jìn)行評(píng)估，結(jié)合當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民的平均收入水平給予補(bǔ)償，對(duì)于部分征收的土地應(yīng)按照征收耕地所占的比例參照?qǐng)?zhí)行。我們可以參考部分地方對(duì)于提高補(bǔ)償范圍的實(shí)例，如：除原先規(guī)定的土地產(chǎn)值補(bǔ)償外，還應(yīng)納入對(duì)土地市價(jià)、供應(yīng)要求及土地對(duì)農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障功能等方面的考慮。

2）在直接補(bǔ)償范圍內(nèi)增加間接補(bǔ)償

征地補(bǔ)償過(guò)程中政府往往只彌補(bǔ)農(nóng)民因?yàn)檎魇斩ネ恋氐闹苯咏?jīng)濟(jì)損失，對(duì)于農(nóng)民的后續(xù)安置及部分特殊土地，如古村古樹等帶有精神象征的補(bǔ)償缺乏保護(hù)，為確保農(nóng)民生存權(quán)、發(fā)展權(quán)，不因征地致貧、降低生活質(zhì)量，因而從單純的對(duì)土地所有權(quán)損害的直接補(bǔ)償，擴(kuò)展至間接補(bǔ)償極為必要。只有健全多元化的保障機(jī)制才能更有效的全面的維護(hù)好失地農(nóng)民的利益。首先，應(yīng)是如何加強(qiáng)失地農(nóng)民的后續(xù)安置問題。其次，對(duì)于某些具有精神意義的古村古樹在征收時(shí)，理所應(yīng)當(dāng)給予農(nóng)民精神上的補(bǔ)償。

3）非貨幣形式補(bǔ)償?shù)囊胴S富補(bǔ)償方式

土地征收最合理的補(bǔ)償方式是以貨幣為主、其他補(bǔ)償方式并存。我們認(rèn)為，確立補(bǔ)償方式既要考慮到農(nóng)民眼前的利益，又要著眼于未來(lái)的里利益。應(yīng)更加全面地深刻地考慮失地農(nóng)民未來(lái)生活的持續(xù)，多種機(jī)制的補(bǔ)償方式相結(jié)合彌補(bǔ)單一貨幣補(bǔ)償?shù)牟蛔?，使其補(bǔ)償機(jī)制更加靈活多變。如何才能更好的使失地農(nóng)民的切身利益得到保障？首先，可以結(jié)合本國(guó)國(guó)情，借鑒日本代替地補(bǔ)償、德國(guó)代償?shù)匮a(bǔ)償?shù)妊a(bǔ)償方式。其次，對(duì)于社會(huì)保障機(jī)制的推廣和完善尤為重要，把社會(huì)保障明文納入土地補(bǔ)償之列，將其在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一化和規(guī)范化。應(yīng)加緊完善農(nóng)村養(yǎng)老養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、最低生活保障、失業(yè)保障等制度，縮小城鄉(xiāng)差距。

4）加大土地財(cái)政在補(bǔ)償機(jī)制中的合理合法運(yùn)用

土地財(cái)政是地方政府為維持地方財(cái)政支出而出賣土地使用權(quán)用于商業(yè)開發(fā)，俗稱"賣地"。由于農(nóng)民土地征收補(bǔ)償金的范圍狹隘，腐敗治理不力，形成泛濫的"與民爭(zhēng)利"格局，農(nóng)民的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)遭受損害后又得不到相應(yīng)的補(bǔ)償，官民關(guān)系隨之矛盾越演越烈。解決土地財(cái)政在征地補(bǔ)償中的問題，我們認(rèn)為，應(yīng)節(jié)制地方政府"以地生財(cái)"政績(jī)化泛濫，去除寅吃卯糧"透支賣地"惡性循環(huán)的同時(shí)，嚴(yán)格監(jiān)管和規(guī)范使用土地出讓金所得。在社會(huì)主義宏觀調(diào)控中，以土地出讓金作為調(diào)整市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的經(jīng)濟(jì)杠桿，破除以地價(jià)評(píng)估出讓金總額的方式，以市場(chǎng)價(jià)為參考，將土地出讓用于商業(yè)開發(fā)等各類經(jīng)濟(jì)發(fā)展所得的用于補(bǔ)償失地農(nóng)民，除原有的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物外，增加使用于社會(huì)保障、就業(yè)安置、農(nóng)民技能培訓(xùn)等多個(gè)方面，使之在調(diào)節(jié)土地的利用時(shí)，得以平衡政府、土地使用者和土地所有者之間合理分配土地收益、調(diào)節(jié)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系等。確保賣地收入"取之于民，用之于民"。另外，還應(yīng)按照事權(quán)和財(cái)權(quán)的相匹配的原則，給予地方更多的資金支持，使地方能有足夠的財(cái)力支撐地方經(jīng)濟(jì)開發(fā)事業(yè)，從源頭上以財(cái)政之力補(bǔ)土地補(bǔ)償之空缺。

3 結(jié)論

結(jié)合上述分析，我國(guó)土地補(bǔ)償制度具有眾多不足，"以民為本"方針進(jìn)行且行且緩，對(duì)農(nóng)民利好期望之路任重而道遠(yuǎn)。失地農(nóng)民基本權(quán)利得不到保障，面對(duì)這樣的現(xiàn)態(tài)，為保城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)固發(fā)展，政府應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，從制度上加以規(guī)范， 從法律上加以約束， 從執(zhí)行上合乎民意， 使國(guó)家的公共利益得到圓滿實(shí)現(xiàn)，同時(shí)維護(hù)廣大農(nóng)民的合法利益，積極采取各項(xiàng)措施確保農(nóng)民利益，設(shè)法消除土地改革道路中遇到的阻礙。以法律為工具完善征地補(bǔ)償制度，明確提高征地補(bǔ)償范圍，加大失地農(nóng)民就業(yè)安置力度，除貨幣補(bǔ)償外增加更多非貨幣補(bǔ)償形式，讓失地農(nóng)民得到長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障。

為提高農(nóng)民在土地增值中的收益及分配比例，確保農(nóng)民生活水平長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，加快推進(jìn)征地制度改革，我們期待著更多的將農(nóng)民利益考慮到立法之列，盡早完成修訂土地管理法的工作，同時(shí)盡快出臺(tái)農(nóng)村集體所有土地征收補(bǔ)償條例。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉士軍，孫鵬頡.土地使用稅征收管理中的問題及對(duì)策[J].遼寧經(jīng)濟(jì)，2009，（11）：30.