蔡清清

摘 要：隨著改革開放的深入發(fā)展，中國的政治、經(jīng)濟和社會等形態(tài)發(fā)生了日益深刻的變化。城市作為人類文明的結(jié)晶，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是改革開放的重要產(chǎn)物和成果，同時也是政府行為和制度創(chuàng)新的重要體現(xiàn)。十八大進一步明確中國要走新型城鎮(zhèn)化道路，不同于傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，對于政府的行為以及制度創(chuàng)新提出了新的要求。本文主要從新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵、政府行為的科學定位以及與新型城鎮(zhèn)化建設中相關體制和制度創(chuàng)新等加以論述，并且對于新型城鎮(zhèn)化建設進程中政府行為和制度創(chuàng)新提出具有建設性的建議和意見。

關鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；政府行為；制度創(chuàng)新

1.前言

黨的十八大報告指出，“堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展?！笨梢?，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向已經(jīng)指明。^[1]以新型城鎮(zhèn)化為“切入點”，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構、擴大內(nèi)需、保持經(jīng)濟持續(xù)快速穩(wěn)定增長和社會和諧進步，已經(jīng)成為一種必經(jīng)途徑和重要方法。因此，大力推進新型城鎮(zhèn)化建設意義重大，是我們必須要堅定不移堅持的發(fā)展模式，這就要求政府作為這一發(fā)展模式的推行主體承擔了更多的責任，必須明確自己的職責和目標，并且積極推動相關體制和機制的創(chuàng)新，為新型城鎮(zhèn)化的推進掃除障礙，提供良好的環(huán)境和制度政策保障。

2.新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵及意義

國務院總理李克強最近反復提出，城鎮(zhèn)化是我們未來最大的需求來源，以及未來經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展的動力所在。中央經(jīng)濟工作會議以及未來的經(jīng)濟部署中都將強調(diào)加快城鎮(zhèn)化的發(fā)展。因此，探討新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵和意義的必要性就更加突顯，是我們更好的推進新型城鎮(zhèn)化建設的前提和基礎。

2.1新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化是以政府為主導，以工業(yè)化為推動力，實現(xiàn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)向第二產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變、社會文明向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)化的過程。其主要涉及人口的城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化、社會的文明化和城鎮(zhèn)規(guī)模及數(shù)量的擴大化。^[2]與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相對而言，新型城鎮(zhèn)化拋棄了舊的以政府為主導，片面的追求經(jīng)濟GDP的增長和城市規(guī)模的擴大，而不考慮整體的全面的發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化著眼于促進經(jīng)濟結(jié)構、社會結(jié)構和產(chǎn)業(yè)結(jié)構向現(xiàn)代化、科學化和合理化的變化和轉(zhuǎn)型，以科學發(fā)展觀為指導思想，以新科技、新技術為推動力，促進人口、經(jīng)濟、社會、資源和環(huán)境等的協(xié)調(diào)發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，從而最終實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、生態(tài)、文化的協(xié)調(diào)發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化有助于提升城市的文化，完善公共服務以及城市管理水平，使更多的居民享受現(xiàn)代文明生活方式，促進社會和諧進步。

2.2新型城鎮(zhèn)化的意義

十八大提出了實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢，加快新型城鎮(zhèn)化的建設對于實現(xiàn)中國夢具有重要的意義。首先，新型城鎮(zhèn)化的建設對于加快經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)型具有重要的推動作用；其次，新型城鎮(zhèn)的建設對于推動經(jīng)濟發(fā)展與擴大內(nèi)需具有重要作用。國務院總理李克強指出，目前中國城市居民的消費需求明顯高于農(nóng)村居民。城鎮(zhèn)化率每提高1個百分點，就有1300多萬人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)，這對衣食等日用消費品、對住房和汽車、對城鎮(zhèn)公共服務和基礎設施，都會形成巨大需求^[3]；再次，新型城鎮(zhèn)化對于調(diào)整和優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構具有重要意義。新型城鎮(zhèn)化對于推動新型產(chǎn)業(yè)、新型工業(yè)化以及工業(yè)結(jié)構的調(diào)整起到積極作用；最后，新型城鎮(zhèn)化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展的重要途徑。推動新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展對于使農(nóng)村富裕勞動力從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中解放出來，推動農(nóng)業(yè)的規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和商品生產(chǎn)率，增強以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的能力，實現(xiàn)人力資源、土地資源的合理充分利用，有利于促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，提高經(jīng)濟效益和效率。^[4]

3.新型城鎮(zhèn)化進程中政府的行為轉(zhuǎn)變

新型城鎮(zhèn)化建設過程中，政府作為主要的實施主體，擔負著重要的協(xié)調(diào)和促進推動作用。由于新型城鎮(zhèn)化建設的過程是一個復雜的、各種利益資源交錯的系統(tǒng)，因而在具體的推進新型城鎮(zhèn)化進程中要求政府堅持適度調(diào)控原則，統(tǒng)籌兼顧原則和依法行政原則，這樣才能使新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展，同時有助于提高政府公信力，有利于社會的和諧發(fā)展。

3.1思想觀念的轉(zhuǎn)變

建設新型城鎮(zhèn)化，要求領導干部以及政府工作人員不斷提高自己的素質(zhì)，同時轉(zhuǎn)變作風，做到全心全意為人民服務。各級干部特別是領導干部要進一步增強憂患意識、公仆意識和節(jié)儉意識，把執(zhí)政為民的宗旨真正銘記在心，提高防腐拒變的能力，以真誠之心和清廉之風，做到“權為民所用利為民所謀情為民所系”，通過改善民生的實際舉動體現(xiàn)服務型政府的本色。

3.2職能配置的轉(zhuǎn)變

政府作為新型城鎮(zhèn)化建設的主體，本身肩負著政治職能、經(jīng)濟職能、社會職能以及文化職能等各種職能之間的合理協(xié)調(diào)與配置。在新型城鎮(zhèn)化建設的過程中，政府特別是地方政府應該依據(jù)地區(qū)的資源狀況、地理位置、人口狀況以及經(jīng)濟社會發(fā)展程度等因素，以科學發(fā)展觀為指導，以可持續(xù)發(fā)展為宗旨，以提高人民群眾的生活水平為目標，因地制宜的發(fā)展和探索出不同的城鎮(zhèn)規(guī)劃模式，推動新型城鎮(zhèn)化又好又快的發(fā)展。

3.3政策法規(guī)的轉(zhuǎn)變

在新型城鎮(zhèn)化建設的過程中，政策法規(guī)作為指導和規(guī)范的文本，具有重要的指導作用。政府在推進新型城鎮(zhèn)化建設的同時，應該注意本地區(qū)具體的政策法規(guī)與總法規(guī)的協(xié)調(diào)匹配度，積極探索適合本地區(qū)的相關具體的政策法規(guī)，以使新型城鎮(zhèn)化建設有法可依，同時也要做到有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究，給新型城鎮(zhèn)化的建設提供良好的社會環(huán)境，政策法規(guī)的轉(zhuǎn)變具有重要的作用。

3.4調(diào)控方式的轉(zhuǎn)變

政府調(diào)節(jié)和管理經(jīng)濟的方式主要有行政手段、法律手段和經(jīng)濟手段。在新型城鎮(zhèn)化建設的過程中，政府應該借此契機積極推進自身行政改革，通過運用法律手段、經(jīng)濟手段來規(guī)范市場秩序，針對新型城鎮(zhèn)化過程中可能出現(xiàn)的比如資源利用不充分，城鎮(zhèn)環(huán)境遭受破壞，農(nóng)民的正當利益受到侵犯時，應該積極運用行政和法律手段進行干預，從而協(xié)調(diào)各部門和各方群體之間的利益沖突。

4.新型城鎮(zhèn)化建設中相關體制和制度創(chuàng)新

新型城鎮(zhèn)化建設過程中由于歷史和現(xiàn)實遺留的問題，導致在體制和制度方面存在一些制約其發(fā)展的因素，比如農(nóng)村土地制度、戶籍管理制度、就業(yè)制度、公共服務等社會保障制度。

4.1農(nóng)村土地制度

現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度實行經(jīng)營權30年不變，一方面對于穩(wěn)定和發(fā)展農(nóng)業(yè)有重要的作用，另一方面，在農(nóng)地兩權分離的情況下，土地產(chǎn)權關系的不明晰和土地流轉(zhuǎn)制度的不健全，嚴重阻礙了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程。由于征地規(guī)模比較大，使大量的農(nóng)民失地，然而由于征收標準比較低，同時農(nóng)民缺乏非農(nóng)就業(yè)的素質(zhì)和機會，這些因素造成了失地農(nóng)民生活困難，影響了社會的和諧。因此，應該創(chuàng)新農(nóng)村用地，提高耕地的占用成本，使城鎮(zhèn)化用地建設更多的利用非耕地資源，提高土地征用補償標準，做到“確保被征農(nóng)民生活水平不降低、長遠生計有保障”的要求。

4.2戶籍管理制度

我國現(xiàn)行的戶籍制度是建立在城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度，雖然幾經(jīng)改革，但是還是沒有打破這種二元分割的局面，農(nóng)民與城市居民在地位、身份、就業(yè)、住房、保障等方面還存在著不平等。同時，現(xiàn)行政策客觀上造成了對農(nóng)民的雙重剝削，使城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構客觀上演變?yōu)橐猿鞘芯用瘛⑥r(nóng)民和農(nóng)民工為主體的“三元結(jié)構”。因此建立城鄉(xiāng)一體化戶籍管理制度成為勢在必行的制度創(chuàng)新。十八大以后，各級政府部門要積極落實中央已經(jīng)指定的相關政策，放寬落戶條件，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度，逐步取消城鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)戶口的劃分方式。

4.3就業(yè)制度

由于歷史和傳統(tǒng)的原因，我國自50年代初實行勞動用工制度，原則上只負責城鎮(zhèn)非農(nóng)人口在城市的安置，而不允許農(nóng)村人進城尋找就業(yè)機會。目前，這種就業(yè)模式有很大的改觀，但是農(nóng)民就業(yè)的環(huán)境依然不容樂觀，一些大中城市為了保護本地的勞動力就業(yè)，設置各種對外來務工人員的限制條件和障礙。在新型城鎮(zhèn)化進程中應該盡快打破城鄉(xiāng)分割，廢除對農(nóng)民工進城務工的各種限制，使農(nóng)民具有與城市勞動力想通的就業(yè)機會和就業(yè)權利。

4.4公共服務等社會保障制度

城市中的公共服務主要包括農(nóng)民工子女受教育的機會、農(nóng)民工參加社會保障和保險的機會，保障性住房等。由于城鄉(xiāng)教育制度的制約，使許多農(nóng)民工子女上學難，農(nóng)村勞動力面臨是進城務工還是在家照顧子女的矛盾，阻礙了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。因此，政府應該創(chuàng)新農(nóng)村社會保障制度，將農(nóng)民納入社保范圍，擴大農(nóng)民社保覆蓋率、解決好農(nóng)民工子女就學問題，著力爭取改善農(nóng)民工的居住條件，建立和完善覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務體系。

5.結(jié)論

城市是人類文明的結(jié)晶，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。我國的城鎮(zhèn)化是與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化共同推進的城鎮(zhèn)化，我國是人口大國，即使城鎮(zhèn)化達到相當高的水平，還是會有幾億人口在農(nóng)村生活。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題始終是我們面臨的重大挑戰(zhàn)，新型城鎮(zhèn)化對于“三農(nóng)”問題的解決具有重要的作用，因此政府在積極推進新型城鎮(zhèn)化的進程中，一方面應該始終堅持科學的發(fā)展觀和政績觀，同時加強宣傳，使新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展成果惠及全體人民；另一方面，要積極轉(zhuǎn)變自身的行為方式，積極推進制度創(chuàng)新，采用綜合治理，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，集約利用資源，形成資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的新型城鎮(zhèn)。城市承載著歷史，也孕育著未來，城市能讓生活更美好，人們對城市寄托著美好期待，讓我們共同承擔起這一時代和歷史的使命。^[5]（作者單位：南京師范大學公共管理學院）

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