鄧悅璐

【摘要】地方政府債務為基礎建設提供資金，但隱藏其中的巨大風險也不容忽視。本文對地方政府債務的成因進行了分析，認為應當通過內(nèi)部控制措施進行地方債務風險的防范。因此將內(nèi)部控制理論與地方政府債務風險防范聯(lián)系起來，構建了地方政府債務內(nèi)部控制體系。

【關鍵詞】地方政府債務，風險防范，內(nèi)部控制

一、引言

近年來，我國地方政府債務日益增加，逐漸走進公眾的視野。發(fā)行地方債務可以彌補地方公用基礎設施及民生工程資金不足問題，但地方政府債務風險也逐漸凸顯。政府應加大對債務風險的管控，建立并健全財務、預算和內(nèi)部控制體系，對債務風險進行防范。

本文以地方政府債務風險為研究主體，將內(nèi)部控制理論和風險控制理論相結合，分析地方債務風險的成因，建立地方政府內(nèi)部控制系統(tǒng)，通過內(nèi)部控制系統(tǒng)來防范風險。

二、地方政府債務風險分析

目前，我國地方債務舉債種類繁多。從規(guī)范層面來看，我國地方政府的舉債范圍應限定在長期資本性項目的資金需要方面，這也是本文對地方政府債務風險控制的基本假設。

（一）地方政府債務風險成因

1、地方政府的投資沖動。地方政府的投資沖動歷來都很強烈，雖然我國陸續(xù)出臺了投資管理的條例規(guī)定，但地方的投資規(guī)模、投資結構，投資效益難以得到有效控制和約束。為了加大投資規(guī)模，地方政府除地方財政資金和銀行貸款外，還通過招商引資、發(fā)行債券等手段籌集資金，導致地方債務日益沉重。

2、地方融資平臺盲目擴張。地方政府投融資平臺資本金少，大部分資金使用在自償能力比較低的基礎設施和其他公共建設項目之上。一些地方融資平臺法人治理結構不完善，缺乏舉借債務的總體規(guī)劃，對所投項目有時缺乏嚴格科學的項目論證，資金使用嚴重浪費。

（二）地方政府風險產(chǎn)生的環(huán)節(jié)。債務管理活動涉及債務決策、使用、績效評價、償還等諸多環(huán)節(jié)，其間涉及多個部門和機構，債務風險蘊含在這些環(huán)節(jié)和機構中。按照債務管理的具體業(yè)務流程分為：債務決策環(huán)節(jié)、舉債環(huán)節(jié)、債務資金使用環(huán)節(jié)、使用績效評價環(huán)節(jié)、債務償還環(huán)節(jié)。根據(jù)政府債務風險產(chǎn)生的環(huán)節(jié)不同，可以將政府債務風險分為如下兩類。

1、決策風險。決策風險產(chǎn)生于政府舉債的決策過程，包括規(guī)模風險、結構風險和債務累加風險。決策風險主要受到宏觀經(jīng)濟環(huán)境、政府發(fā)展規(guī)劃以及決策機制或治理結構的影響。

2、資金舉借和使用風險。這一風險包括債務市場風險、貸款抵押或擔保風險等。其中，債務市場風險是指不能按照預定的金額和利率籌措資金的風險；貸款抵押或擔保風險是指由于提供抵押或提供擔保對政府組織運營帶來的損失。資金的使用風險主要受制度安排和控制監(jiān)督體制的影響。

三、地方政府債務風險的內(nèi)部控制體系構建

（一）地方政府債務風險的內(nèi)部控制的定義與目標。地方政府債務內(nèi)部控制是指地方政府為防范債務風險，保障債務資金使用目標而建立的制度體系。為了實現(xiàn)控制目標，需要構建內(nèi)部控制結構，設置構成這個結構的內(nèi)部控制要素。本文借鑒企業(yè)內(nèi)部控制五要素的設置思路，考慮政府債務內(nèi)部控制的特殊性，政府債務內(nèi)部控制應該設置為五要素：控制環(huán)境、風險識別與評估、控制活動、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督和評價。

（二）地方政府債務風險內(nèi)部控制要素

1、控制環(huán)境?？刂骗h(huán)境包括組織架構、管理當局態(tài)度、內(nèi)部監(jiān)督、政府部門文化。在這些控制環(huán)境的要素中，人是控制環(huán)境的決定因素。具體到地方政府債務內(nèi)部控制的環(huán)境，主要包括政府執(zhí)政理念、政府舉債的決策權力制衡體系、債務管理的相關法律法規(guī)、債務管理的組織機構的設置與權責關系的配置等因素。

2、風險評估要素。管理層必須時刻關注影響政府部門目標實現(xiàn)的各層次風險，并對各方面風險進行評估，以使管理當局能夠防止危害或?qū)⑵浣档阶畹?。具體到債務風險內(nèi)部控制，政府部門應將舉借債務的業(yè)務流程進行有效梳理，分析風險可能發(fā)生的環(huán)節(jié)或領域，找到影響債務目標實現(xiàn)的因素和事項，判斷風險發(fā)生的概率，科學計量風險，判斷風險的影響程度，并根據(jù)風險容忍度制定應對風險的策略。

3、控制活動?？刂苹顒哟嬖谟谡e債以及債務資金使用和評價所涉及的相關機構內(nèi)部的各級職能部門，包括政策制定和流程設計。根據(jù)債務資金控制的不同環(huán)節(jié)與對象，控制活動也有所不同，比如立項審批、融資授權、政府采購、預算管理、會計核算、評價考核等。

4、信息與溝通。對于政府債務風險管理而言，內(nèi)部控制的信息既有宏觀決策方面的信息，也有微觀管理方面的信息。因此，基于債務資金風險管理的特殊性，政府必須設置有效的信息中心，全面及時有效的反饋債務資金信息，以便于政府對債務進行有效控制。

5、內(nèi)部監(jiān)督與評價。政府部門必須通過建立內(nèi)部審計監(jiān)督制度、黨委紀檢和監(jiān)察制度、績效考核制度，來實現(xiàn)對內(nèi)部控制的持續(xù)監(jiān)督和檢查，以確保其正常運行。并且，需要對內(nèi)部控制的合理性和執(zhí)行有效性定期進行評價。評價包括內(nèi)部控制制度體系設計的合理性、政府各機構和部門權責履行的合規(guī)與有效性、地方政府債務資金基于特定的內(nèi)部控制體系中的管理效果。

四、地方政府債務內(nèi)部控制完善機制

加強對地方政府債務風險的防控，需要相關制度的規(guī)范，以保證內(nèi)部控制制度的有效運行。這些規(guī)范措施如下：

1、建立健全地方政府債務管理制度體系。地方政府債務管理制度不是一個孤立的制度，它和政府預算管理制度、政府采購制度、國庫集中支付制度以及績效評估制度等制度密切相關，以完善地方政府債務管理制度為切入點，帶動其他制度的完善，也能夠在很大程度上防范政府的財務風險。

2、建立信息反饋與公開制度。信息反饋與公開不僅能夠有效反應組織運行過程中的問題，及時調(diào)整和校準目標，并且能夠有效的防范舞弊，對于提高政府內(nèi)部管理效率，完善監(jiān)督機制，提高政府的社會公信力極為重要。

參考文獻：

[1]劉永澤.唐大鵬.2013.關于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的幾個問題.會計研究，1：57-62

[2]張慶龍. 政府部門內(nèi)部控制框架構建的幾個理論問題研究

[3]陳偉.2010. 關于地方債發(fā)行風險防范機制的探討.時代金融，10

[4]樊行健.劉光忠.2011.關于構建政府部門內(nèi)部控制概念框架的若干思考.會計研究，10:34-41

[5]姜宏青.2012.基于內(nèi)部控制視角的地方政府債務風險控制研究

endprint