王學(xué)棟+劉荊荊

[摘要] 人的一體化是城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵。由于政府層面的推動(dòng)力、載體層面的支撐力與漁民內(nèi)部的驅(qū)動(dòng)力的不足，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中青島市的漁民市民化存在著漁民居住方式轉(zhuǎn)型無區(qū)分、就業(yè)方式轉(zhuǎn)型欠科學(xué)、社會(huì)權(quán)利轉(zhuǎn)型較緩慢和市民化能力轉(zhuǎn)型難跟進(jìn)等問題。針對(duì)青島市市情和漁民群體特質(zhì)，應(yīng)從居住城鎮(zhèn)化、就業(yè)非農(nóng)化、權(quán)利同等化和能力城市化等方面推進(jìn)適應(yīng)青島市城鄉(xiāng)一體化特征的漁民市民化進(jìn)程。

[關(guān)鍵詞] 青島市；城鄉(xiāng)一體化；特殊群體；漁民市民化

[中圖分類號(hào)]C912； C922[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)] 1673-5595（2014）04-0025-06

由于自然地理優(yōu)勢(shì)，歷史上青島市漁業(yè)資源豐富，漁業(yè)成為當(dāng)?shù)鼐用裰匾纳a(chǎn)生活資料來源，臨海居民多以漁業(yè)或半漁半農(nóng)為主。據(jù)青島市海洋與漁業(yè)局2012年數(shù)據(jù)顯示，青島市有6個(gè)沿海區(qū)、市，30多個(gè)漁業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各類漁業(yè)船舶7000余艘、20余萬馬力，全市從事漁業(yè)捕撈生產(chǎn)的漁民約2萬余人，而全市廣義上的漁民即漁業(yè)人口有近20萬，[1]漁民群體是農(nóng)民群體的重要組成部分。但是由于海洋環(huán)境惡化、作業(yè)空間縮小、作業(yè)成本上升，“洗腳上岸”的漁民日漸增多，青島市漁民主體總體呈現(xiàn)出原始漁民數(shù)量減少、“失海”漁民數(shù)量增多、城鄉(xiāng)結(jié)合部和城區(qū)散落的現(xiàn)代化漁民數(shù)量不斷上升的狀態(tài)。目前，由于主體差距和地域差距，青島市沿海漁民市民化的程度有所差異，沿海一線以市南區(qū)為中心漁民市民化的程度向西南和東北方向分別呈遞減狀態(tài)，漁業(yè)區(qū)市以各城區(qū)為起點(diǎn)漁民市民化程度從城郊到原始漁村呈遞減狀態(tài)。漁民市民化客觀條件和主觀條件的不斷成熟，使得漁民市民化成為漁民自我發(fā)展的重要契機(jī)，成為“三漁”問題解決的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，[2]成為青島市城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的重要組成部分。

黨的十八大報(bào)告提出，堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，即“新型四化”，[3]“四化”協(xié)調(diào)驅(qū)動(dòng)為青島市實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展指明了方向，也為城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中漁民的市民化轉(zhuǎn)型奠定了良好基礎(chǔ)。

一、青島市漁民市民化存在的主要問題

據(jù)青島市統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2012年青島市城鎮(zhèn)化率已提高到6714%，居山東省首位[4]；青島市“十二五”規(guī)劃綱要指出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌形成新格局，并提出“十二五”末青島市城鎮(zhèn)化率達(dá)到75%的目標(biāo)。而隨著青島市城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，歷來重視“三漁”問題的青島市政府為推動(dòng)漁民市民化進(jìn)行了一系列探索實(shí)踐：以新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為載體，以西海岸新區(qū)建設(shè)為契機(jī)，以高端旅游度假區(qū)建設(shè)為依托，緊抓城鄉(xiāng)建設(shè)機(jī)遇，力促漁民居住方式轉(zhuǎn)變；深化戶籍制度改革，推進(jìn)漁民法律身份轉(zhuǎn)變；堅(jiān)持“兩區(qū)共建”、進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、實(shí)施政策和資金激勵(lì)，引導(dǎo)漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，帶動(dòng)漁民收入來源轉(zhuǎn)變；制定專門工作方案，建設(shè)技能培訓(xùn)中心、增加宣傳教育力度、進(jìn)行勞動(dòng)技能培訓(xùn)，加快漁民勞動(dòng)素質(zhì)轉(zhuǎn)變；通過促進(jìn)公共服務(wù)均等化和社區(qū)公共服務(wù)中心便民化，推動(dòng)漁民生活方式轉(zhuǎn)變等。通過上述措施，青島市漁民市民化工作取得了一定的成效，漁民生活方式、生產(chǎn)方式等發(fā)生了一定的轉(zhuǎn)變，但在以下方面仍存在諸多問題。

（一）居住方式轉(zhuǎn)型無區(qū)分

第一，對(duì)漁民群體和農(nóng)民群體間市民化轉(zhuǎn)型需求的區(qū)分不明顯。青島市注重推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，但沿海區(qū)市涉及到漁民群體的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與重點(diǎn)中心鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化建設(shè)，并未將漁民群體從農(nóng)民群體中抽離出來，建設(shè)中往往很難從方便漁民未來生活、就業(yè)角度出發(fā)，忽略了優(yōu)先考慮漁民安置區(qū)域、安置方式、特殊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)及產(chǎn)業(yè)園區(qū)與漁民技能配套的重要性。

第二，對(duì)不同地區(qū)的漁民群體間市民化轉(zhuǎn)型需求的區(qū)分不明顯。區(qū)域角度的漁民市民化推進(jìn)總是“從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)到經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)”，因此，不同地區(qū)漁民居住方式轉(zhuǎn)變的時(shí)機(jī)和形式應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。從南部沿海的黃島區(qū)到北部?jī)?nèi)陸型縣級(jí)市萊西市，從原始的漁村到主城區(qū)近郊的漁民再到“城中村”的現(xiàn)代化漁民，區(qū)域間漁村和漁民發(fā)展的不平衡導(dǎo)致漁民對(duì)居住方式的轉(zhuǎn)型需求有所差異，而青島市漁民市民化自市級(jí)到縣區(qū)級(jí)皆無具體規(guī)劃，漁民對(duì)新型居住方式的排斥力大于新型居住方式對(duì)漁民的吸引力。

第三，對(duì)漁民群體內(nèi)部不同主體間的市民化轉(zhuǎn)型需求區(qū)分不明顯。按照生產(chǎn)方式、居住地域、收入來源，漁民群體可劃分為傳統(tǒng)漁民、“失?！睗O民、現(xiàn)代化漁民三大主體，由于三大漁民主體的市民化積極性和市民化程度各異，因此，推進(jìn)不同漁民主體居住方式轉(zhuǎn)變時(shí)機(jī)、居住形式、居住條件和居住環(huán)境等應(yīng)各有差異。在居住方式的轉(zhuǎn)變中，青島市不僅對(duì)漁民群體和農(nóng)民群體的區(qū)分不明顯，而且也尚未認(rèn)識(shí)到漁民群體內(nèi)部不同主體間居住方式轉(zhuǎn)變需求區(qū)分的重要性。調(diào)研表明，市民化進(jìn)程中的漁民對(duì)市民化居住方式的認(rèn)同度僅為46%，而已經(jīng)轉(zhuǎn)變居住方式的漁民對(duì)當(dāng)前居住方式的滿意度僅為55%。①

（二）就業(yè)方式轉(zhuǎn)型欠科學(xué)

第一，漁民的再就業(yè)技能與崗位需求不匹配。青島市“雙轉(zhuǎn)”技能培訓(xùn)主要針對(duì)捕撈漁民而開展，2004—2012年，共累計(jì)投入培訓(xùn)資金400余萬元，每年參加“雙轉(zhuǎn)培訓(xùn)”的漁民達(dá)上萬人，而有轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)意愿且轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)成功者累計(jì)僅為5000余人，[1]參與率高、成功率低的現(xiàn)象表明漁民的技術(shù)能力與崗位需求不相適應(yīng)。青島市十分注重發(fā)展技術(shù)難度小、技術(shù)相似度大的漁業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)，但由于內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)激烈，從事這類產(chǎn)業(yè)再次失業(yè)的機(jī)率隨之增加；青島市也沒有利用自身發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)的先天優(yōu)勢(shì)吸引與漁民能力相適應(yīng)的二、三產(chǎn)業(yè)進(jìn)入產(chǎn)業(yè)園區(qū)為漁民挖掘和開拓新崗位；此外，青島市對(duì)漁民自主創(chuàng)業(yè)的支持體系不完善限制了漁民的經(jīng)濟(jì)能力，“二次創(chuàng)業(yè)”成功機(jī)率降低，減少了通過漁民自主創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)周邊漁民再就業(yè)的崗位。

中國(guó)石油大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）2014年8月第30卷第4期王學(xué)棟，等：城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中青島市漁民市民化存在的問題及對(duì)策第二，漁民的再就業(yè)結(jié)構(gòu)不科學(xué)。青島市十分注重捕撈漁民的“雙轉(zhuǎn)”，非捕撈漁民的轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)推進(jìn)慢，而已經(jīng)實(shí)現(xiàn)“雙轉(zhuǎn)”的捕撈漁民80%仍屬于第一產(chǎn)業(yè)的海水養(yǎng)殖業(yè)的主力軍；目前，青島市二、三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍不協(xié)調(diào)，其吸納漁民再就業(yè)的能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足；同時(shí)，針對(duì)漁民進(jìn)入二、三產(chǎn)業(yè)的培訓(xùn)機(jī)制不完善，漁民尚不具有進(jìn)入二、三產(chǎn)業(yè)的素質(zhì)。青島市從第一產(chǎn)業(yè)向二、三產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)“雙轉(zhuǎn)”的漁民較少。

第三，漁民的再就業(yè)不穩(wěn)定。漁民“雙轉(zhuǎn)”后就業(yè)的穩(wěn)定性和收入的可持續(xù)性關(guān)系到是否會(huì)出現(xiàn)“返漁”甚至“返貧”現(xiàn)象。因此，能否在漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)中有效開展職業(yè)技能培訓(xùn)，直接關(guān)系著漁民市民化的進(jìn)程。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，青島市“雙轉(zhuǎn)”的年均成功率僅為49%，“返漁”率為21%。漁民再就業(yè)的穩(wěn)定性與職業(yè)技能培訓(xùn)的延續(xù)性相關(guān)，各漁業(yè)區(qū)市采取的多為崗前培訓(xùn)或者職業(yè)技能資格培訓(xùn)，針對(duì)上崗后的“雙轉(zhuǎn)”漁民的培訓(xùn)十分缺乏，“一勞永逸”式培訓(xùn)導(dǎo)致“雙轉(zhuǎn)”漁民崗位的穩(wěn)定性極難保障。此外，“量體裁衣”式培訓(xùn)和招聘是保障漁民再就業(yè)穩(wěn)定性的最佳方式，青島市采用職業(yè)技能培訓(xùn)與企業(yè)用人直接掛鉤的方式較少，加之對(duì)再就業(yè)漁民數(shù)據(jù)信息的統(tǒng)計(jì)和持續(xù)關(guān)注少，更加容易忽視對(duì)二次失業(yè)漁民的幫扶工作。

（三）社會(huì)權(quán)利轉(zhuǎn)變較緩慢

第一，漁民的市民化身份認(rèn)同度低。對(duì)市民化身份的認(rèn)同，首先體現(xiàn)在漁民對(duì)戶籍制度變更的認(rèn)同上，其次體現(xiàn)在實(shí)現(xiàn)身份市民化的漁民對(duì)市民權(quán)利和福利的認(rèn)識(shí)上。在對(duì)黃島區(qū)泊里鎮(zhèn)、薛家島街道和積米崖港區(qū)漁民實(shí)地訪談的過程中發(fā)現(xiàn)，45%的漁民未變更農(nóng)業(yè)戶口的戶籍登記，而已變更戶籍登記的漁民對(duì)市民的權(quán)利和福利的認(rèn)識(shí)較為模糊。

第二，漁民的公共服務(wù)不完善。公共服務(wù)的完善程度是漁民社會(huì)權(quán)利市民化程度的重要標(biāo)志。青島市實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)漁民就地市民化轉(zhuǎn)型過程中提供的公共服務(wù)種類、質(zhì)量和布局沒有經(jīng)過漁民公共服務(wù)需求調(diào)研分析。在對(duì)漁民的問卷調(diào)查中，916%的漁民認(rèn)同政府為漁村公共服務(wù)作出的努力，但75%的漁民認(rèn)為公共服務(wù)的提供種類、建設(shè)布局和長(zhǎng)期維護(hù)等存在一定問題，漁民市民化進(jìn)程中的脫節(jié)感和游離感較強(qiáng)。

第三，漁民的社會(huì)保障不健全。目前，青島市對(duì)市民化進(jìn)程中漁民的社會(huì)保障政策呈現(xiàn)出“零散化”特征，主要表現(xiàn)為漁民社會(huì)保障政策內(nèi)容不完善。青島市重點(diǎn)從養(yǎng)老、醫(yī)療和最低生活保障角度對(duì)漁民采取了一定的社會(huì)保障政策，而應(yīng)當(dāng)涵蓋的漁民社會(huì)保險(xiǎn)中的漁民工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)、漁民社會(huì)救助中的救災(zāi)和扶貧、漁民社會(huì)福利中的“老、幼、婦、殘”漁民保障等內(nèi)容缺失。目前，市民化進(jìn)程中漁民社會(huì)保障政策的供需不平衡問題亟待解決。

（四）市民化能力轉(zhuǎn)型難跟進(jìn)

第一，漁民再就業(yè)能力較弱。漁民再就業(yè)能力弱主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)能力薄弱和技術(shù)能力薄弱兩方面。原始的高投入型漁業(yè)生產(chǎn)難以為漁民再就業(yè)或“二次創(chuàng)業(yè)”提供經(jīng)濟(jì)保障。目前，青島市專門針對(duì)漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的金融服務(wù)并不健全，漁民再就業(yè)能力的多元經(jīng)濟(jì)支持體系亟待建立。技術(shù)能力的提升受到自主學(xué)習(xí)意識(shí)和自主學(xué)習(xí)能力的影響。目前，進(jìn)入市民化階段的漁民年齡段基本固定在38歲以上，受年齡和文化素質(zhì)的影響其自主學(xué)習(xí)的意識(shí)淡薄，勞動(dòng)技能掌握難度增加。雖然市民化進(jìn)程中漁民的再就業(yè)能力整體呈上升態(tài)勢(shì)，但其提升速度緩慢，漁民再就業(yè)難度大。

第二，漁民思維能力提升慢。市民化進(jìn)程中的漁民目前仍未突破對(duì)地緣和親緣的依賴，具有狹隘的地域觀念，存在對(duì)外來事務(wù)的麻木感和抵觸感，尚未形成一種“海納百川”的開放心態(tài)；同時(shí)，漁民對(duì)于市民角色的認(rèn)識(shí)比較模糊，尚未形成市民化的思維方式，如公共參與主動(dòng)性不足，忽視依法維權(quán)的重要性，缺乏時(shí)間效率觀念等。

第三，漁民自我管理能力欠缺。青島市漁民長(zhǎng)期生活在“單家獨(dú)戶”的分散化居住狀態(tài)，漁村基層管理組織長(zhǎng)期處于疲軟狀態(tài)，而漁民自組織數(shù)量少、發(fā)展不健全，漁民“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的意識(shí)比較淡漠。走訪中，被囊括到新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和特色漁民小鎮(zhèn)建設(shè)中的漁民沒有成為參與者、規(guī)劃者，反而經(jīng)常成為社區(qū)建設(shè)、小鎮(zhèn)發(fā)展的旁觀者和“評(píng)論者”。

二、青島市漁民市民化存在問題的原因

（一）政府層面的推動(dòng)力不足

政府層面的推動(dòng)力是漁民市民化的重要外部力量，政府層面的推動(dòng)力不足問題是全國(guó)范圍內(nèi)普遍存在的問題。

第一，政策推動(dòng)力不足。在中國(guó)，“漁民”并無法律上的界定，漁民被界定為廣義農(nóng)民群體的一部分，忽略了漁民區(qū)別于農(nóng)民存在的弱勢(shì)方面。在中國(guó)，漁民沒有或者僅有少量耕地，依靠水域和灘涂進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)，但是，由于中國(guó)漁民漁業(yè)權(quán)益保障不完善導(dǎo)致漁民漁業(yè)權(quán)一旦遭受侵害便很難得到基本法律保護(hù)；城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，政府更容易關(guān)注農(nóng)民大型群體，而忽視從漁民群體的特質(zhì)入手將漁民市民化區(qū)別于普通意義上的農(nóng)民市民化。例如，在青島沿海新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中，新型農(nóng)村社區(qū)按照普通農(nóng)民的居住和保障標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)，尚未從政策層面上將漁民市民化的性質(zhì)判斷、進(jìn)程規(guī)劃、項(xiàng)目設(shè)計(jì)等提上議程。

第二，發(fā)展規(guī)劃不足。沿海漁區(qū)的地方政府雖在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的推進(jìn)工作中認(rèn)識(shí)到了漁民市民化的重要性，但由于中央政府對(duì)漁民市民化的戰(zhàn)略規(guī)劃和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃不足，在漁民居住方式轉(zhuǎn)變上仍缺乏針對(duì)性，尚無系統(tǒng)而清晰的針對(duì)漁民市民化的全市整體規(guī)劃和區(qū)縣具體規(guī)劃。

第三，財(cái)政稅收幫扶不到位。中國(guó)扶持大農(nóng)業(yè)的政策在漁業(yè)中體現(xiàn)不足。2006年中國(guó)在全國(guó)范圍內(nèi)取消了農(nóng)業(yè)稅，而且農(nóng)民能夠獲得如糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、購買大中型農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼、培訓(xùn)補(bǔ)貼、退耕還林還草補(bǔ)貼等，[5]漁民雖未繳納資源稅，但能夠獲得的補(bǔ)貼僅有柴油補(bǔ)貼等，而且承擔(dān)著各種名目的稅費(fèi)，因此，漁民市民化面臨巨大的經(jīng)濟(jì)壓力；此外，由于自然和人為因素，導(dǎo)致“無地失?！北黄绒D(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的漁民數(shù)量越來越多，“雙轉(zhuǎn)”需要大量資金作為支撐，但各級(jí)政府在漁民“雙轉(zhuǎn)”的財(cái)政支持或者稅收政策支持上并不完善。因此，漁民強(qiáng)大的生存壓力必然減緩漁民市民化的進(jìn)程。

第四，公共服務(wù)體系和社會(huì)保障體系不完善。青島市新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入快車道，尤其是配套建設(shè)的新型農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心，在一定程度上保障了傳統(tǒng)漁民市民化過程中公共服務(wù)和社會(huì)保障中的權(quán)利，但公共服務(wù)體系的長(zhǎng)效性投資和維護(hù)仍然存在一定不足；此外，現(xiàn)行戶籍制度雖然在一定程度上更加注重戶籍的登記功能并淡化了分配功能，但要實(shí)現(xiàn)真正意義上的漁民市民化，必須剝離戶籍背后的社會(huì)福利。因此，漁民在公共服務(wù)和社會(huì)保障中享受到與市民趨同的待遇還需要一個(gè)過程。

（二）載體層面的支撐力不足

漁民市民化的內(nèi)涵和影響因素決定了漁民市民化的方向和內(nèi)容，漁民從戶籍、身份、居住等方面實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，只是外延意義上的漁民市民化，而要實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵意義上的漁民市民化，還需要從就業(yè)和收入上轉(zhuǎn)型，且“非農(nóng)化”穩(wěn)定就業(yè)、收入持續(xù)才能為內(nèi)涵意義上的漁民市民化提供物質(zhì)支撐。物質(zhì)支撐的核心為載體建設(shè)，即漁民“轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)”的產(chǎn)業(yè)平臺(tái)建設(shè)。目前，青島市漁民載體建設(shè)在數(shù)量、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)上都未能滿足漁民市民化的迫切需求。

第一，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化。青島市的漁業(yè)區(qū)市的第一產(chǎn)業(yè)偏重，高端海洋產(chǎn)業(yè)偏輕，這與發(fā)展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)所要求的海洋產(chǎn)業(yè)布局不相符。同時(shí)，多數(shù)漁村第一產(chǎn)業(yè)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)不均衡，尤其是在海水養(yǎng)殖、遠(yuǎn)洋捕撈、水產(chǎn)品加工等方面的調(diào)整還處于起步階段。當(dāng)前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雖已形成二、三產(chǎn)業(yè)并駕齊驅(qū)的結(jié)構(gòu)態(tài)勢(shì)，但第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展與青島市作為藍(lán)色半島經(jīng)濟(jì)區(qū)的龍頭的地位不相協(xié)調(diào)。第三產(chǎn)業(yè)是漁民市民化過程中勞動(dòng)力吸納能力最強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)，而目前第三產(chǎn)業(yè)吸納“新市民”的能力尚未被挖掘。

第二，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整未針對(duì)漁民及漁村發(fā)展的實(shí)際。青島市漁民市民化雖然擁有一定的產(chǎn)業(yè)支撐，但是當(dāng)前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整并非針對(duì)漁民或者漁村而開展的，例如當(dāng)前第二產(chǎn)業(yè)中的海洋生物醫(yī)藥、海水綜合利用、海洋船舶、海洋生態(tài)環(huán)保等都是漁村產(chǎn)業(yè)的薄弱環(huán)節(jié)。在半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的大背景下，青島市政府并未采取相關(guān)政策促進(jìn)漁村通過招商引資、合作辦廠發(fā)展壯大此類產(chǎn)業(yè)。

第三，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r不能滿足漁民市民化的需求。漁民市民化過程中第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在港口物流、特色漁家餐飲、特色旅游上，這既可以充分利用青島的人文地理優(yōu)勢(shì)，也可以充分發(fā)揮漁民的專業(yè)技能，降低漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的難度，還可以充分利用漁民已有漁船和漁機(jī)設(shè)備。但當(dāng)前第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)部發(fā)展的不協(xié)調(diào)導(dǎo)致此類產(chǎn)業(yè)吸納漁村剩余勞動(dòng)力不充分，且目前已經(jīng)進(jìn)入此類行業(yè)的漁民多半處于自行摸索和盲目經(jīng)營(yíng)狀態(tài)，政府的引導(dǎo)和管理較為滯后。

（三）漁民層面的驅(qū)動(dòng)力不足

漁民市民化程度的參差不齊以及漁民的經(jīng)濟(jì)收入和思想觀念等薄弱方面已成為青島市漁民市民化內(nèi)在驅(qū)動(dòng)的重要障礙。

第一，漁民市民化程度差異嚴(yán)重。由于漁民在受教育水平、勞動(dòng)素質(zhì)等方面的差異，文化素質(zhì)高和技術(shù)能力強(qiáng)的漁民率先步入市民化行列，而文化素質(zhì)低、勞動(dòng)能力弱的漁民的市民化積極性往往比較低或者“有心無力”；此外，由于青島市漁民市民化存在市民化程度“城區(qū)郊高農(nóng)村低”的特征，因而漁民市民化步伐的統(tǒng)一推進(jìn)難度大，工作的“區(qū)別化”開展勢(shì)在必行。

第二，漁民自身經(jīng)濟(jì)能力薄弱。漁民市民化需要物質(zhì)支持，而由于原來漁業(yè)生產(chǎn)成本較高，“離?！睗O民原生產(chǎn)資料處理難度大，漁民家庭積蓄一般較少，因而，他們?cè)谵D(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)過程中往往持觀望態(tài)度。在自身投資經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)不足，政府支持政策不健全、保障制度不完善的情況下，漁民不愿意承受轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)帶來的風(fēng)險(xiǎn)。因此，在政策支持不完善的背景下漁民經(jīng)濟(jì)能力薄弱成為漁民市民化的障礙。

第三，漁民市民化思想局限大。雖然在工業(yè)化、現(xiàn)代化和城市化浪潮的沖擊下，青島市漁民思想觀念中的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、效率意識(shí)、民主意識(shí)均有所提高，但漁民思想觀念仍然比較保守，如難以突破對(duì)地緣和親緣的依賴，對(duì)于市民角色的認(rèn)識(shí)不全面，維權(quán)意識(shí)薄弱，自我管理意識(shí)淡漠等。

三、推進(jìn)青島市漁民市民化的主要措施

通過對(duì)青島市漁民市民化存在問題及原因的分析，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從四個(gè)維度有針對(duì)性地、有條不紊地推進(jìn)青島市漁民市民化工作。

（一）加快居住城鎮(zhèn)化

第一，居住的城鎮(zhèn)化不是將漁民與農(nóng)民不加區(qū)分地進(jìn)行簡(jiǎn)單的“合村并居”和“社區(qū)化管理”，而是在充分考慮漁民未來生活、就業(yè)等方面對(duì)漁業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)依賴性的前提下，開展?jié)O民居住方式轉(zhuǎn)型需求調(diào)研，本著方便其未來生活、就業(yè)的原則，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和新漁村建設(shè)的安置規(guī)劃中優(yōu)先考慮漁民這一特殊市民化群體的安置區(qū)域、安置方式、特殊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)產(chǎn)業(yè)配套等問題。

第二，漁民居住的城鎮(zhèn)化同時(shí)包含漁民就地市民化和城郊、城中村漁民居住方式的轉(zhuǎn)變。漁民居住方式城鎮(zhèn)化不能采用“一刀切”的方式推進(jìn)，應(yīng)以青島市“十二五”規(guī)劃“統(tǒng)籌七區(qū)發(fā)展、縮小南北差距”為契機(jī)，制定青島市漁民居住方式轉(zhuǎn)型的總體規(guī)劃，采取由發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)逐層遞進(jìn)的方式。青島市漁業(yè)區(qū)市城中村和近郊漁民對(duì)居住條件和居住環(huán)境的改善愿望比較迫切，條件成熟的要在居住環(huán)境方面力求達(dá)到與城市居民同等水平；而沿海原始漁村或者海島漁村居住方式轉(zhuǎn)變條件不成熟的不可強(qiáng)制統(tǒng)一集中居住，但是居住方式的城鎮(zhèn)化動(dòng)員和規(guī)劃工作不能放緩。

第三，社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)要體現(xiàn)漁民市民化特色，不能一味仿照城市社區(qū)按照固定模式、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建社區(qū)服務(wù)中心。漁民比重大的社區(qū)要對(duì)漁民在社區(qū)服務(wù)中的特殊需求開展調(diào)研，在社區(qū)服務(wù)中心的建設(shè)中應(yīng)當(dāng)有所側(cè)重。因?yàn)闈O民市民化過程中不乏“半漁半工”的居民，他們對(duì)社區(qū)服務(wù)內(nèi)容和功能的要求不同于一般的農(nóng)民和完全“脫海”的“漁民”，因此，社區(qū)服務(wù)的功能定位必須有所體現(xiàn)，以解居民的“燃眉之急”。而在漁民比重比較小的社區(qū)，可以采用定點(diǎn)咨詢站、意見箱或者開通熱線電話的方式解決此類服務(wù)問題，同時(shí)降低工作和工程成本。

（二）推動(dòng)就業(yè)非農(nóng)化

第一，發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)，保證崗位供應(yīng)。截至2012年，全市新批及增資外商投資項(xiàng)目956個(gè)，到賬外資46億美元，增長(zhǎng)278%，在15個(gè)副省級(jí)城市中躍居第2位。[6]外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展是青島市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐加快和產(chǎn)業(yè)科學(xué)合理布局的機(jī)遇，同時(shí)也為漁民提供了更多可供選擇的新崗位。但企業(yè)多并不等于適合漁民就業(yè)的崗位就能得到保障，要挖掘各大產(chǎn)業(yè)中適合漁民的崗位，就需要政府以漁民的技能水平、企業(yè)實(shí)際需求為依據(jù)做出調(diào)研分析，給予安置漁民的企業(yè)以經(jīng)濟(jì)和政策支持，對(duì)漁民進(jìn)行培訓(xùn)，保障目標(biāo)崗位的數(shù)量和結(jié)構(gòu)。此外，應(yīng)鼓勵(lì)漁民樹立自主創(chuàng)業(yè)意識(shí)，并建立“創(chuàng)業(yè)基金”專供漁民自主創(chuàng)業(yè)或者出臺(tái)政府貼息貸款政策。

第二，挖掘本地資源優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化就業(yè)結(jié)構(gòu)?？紤]到青島市漁民的素質(zhì)狀況，應(yīng)以“建設(shè)一批現(xiàn)代漁業(yè)、濱海商務(wù)旅游度假、港口物流、現(xiàn)代裝備制造、海島保護(hù)與可持續(xù)利用、海洋資源綜合利用與能源開發(fā)、科普教育等各具特色的聚集區(qū)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集中布局、集約發(fā)展，形成藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的多點(diǎn)支撐”為契機(jī)②，挖掘本地資源，發(fā)展?jié)O業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化漁民二次就業(yè)的就業(yè)結(jié)構(gòu)，減小漁民在就業(yè)非農(nóng)化過程中的阻力。如青島市可以利用得天獨(dú)厚的海灣、海島等資源和海洋人文景觀深入發(fā)展休閑漁業(yè)和濱海特色旅游業(yè)，將漁民的住房與旅游資源的開發(fā)相結(jié)合，漁民既可以免去拆遷離鄉(xiāng)之苦，又可順利實(shí)現(xiàn)就業(yè)非農(nóng)化轉(zhuǎn)型；可依托董家口、薛家島碼頭、積米崖漁港等大大小小的港區(qū)碼頭的開發(fā)建設(shè)發(fā)展現(xiàn)代海洋物流運(yùn)輸，為漁民提供低息貸款，鼓勵(lì)漁民發(fā)展集裝箱運(yùn)輸?shù)龋贿€可用政策支持海洋裝備制造業(yè)的發(fā)展，安置漁民進(jìn)入船廠成為產(chǎn)業(yè)工人或者鼓勵(lì)漁民自建船只修理廠等。

第三，開展職業(yè)技能培訓(xùn)，促進(jìn)就業(yè)穩(wěn)定。職業(yè)技能培訓(xùn)工作的開展必須注意以下幾點(diǎn)：一是技能培訓(xùn)必須按照市場(chǎng)需求和漁民勞動(dòng)素質(zhì)有針對(duì)性地開展；二是職業(yè)技能培訓(xùn)工作要貫穿于漁民市民化的整個(gè)過程之中，持續(xù)地在不同階段有針對(duì)性地開展勞動(dòng)技能的培訓(xùn)；三是職業(yè)技能培訓(xùn)工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“政府、市場(chǎng)、漁民”三位一體，市民化前期堅(jiān)持“政府主導(dǎo)，市場(chǎng)助力，漁民主體”，市民化中期堅(jiān)持“市場(chǎng)主導(dǎo)，漁民主體，政府助力”，市民化后期則堅(jiān)持“漁民自覺，市場(chǎng)供給，政府鼓勵(lì)”，以此開展各項(xiàng)技能培訓(xùn)工作；四是職業(yè)技能培訓(xùn)要堅(jiān)持多層次、廣領(lǐng)域、多元形式來開展，有條件的地區(qū)的漁民職業(yè)技能培訓(xùn)可與相關(guān)用人企業(yè)直接掛鉤，這樣既可有針對(duì)性地培養(yǎng)企業(yè)所需人才，又可降低漁民求職難度。此外，建立全市范圍內(nèi)的漁民就業(yè)信息數(shù)據(jù)庫以及組織漁民專場(chǎng)招聘會(huì)也是非常必要的。

（三）保證權(quán)利同等化

實(shí)現(xiàn)權(quán)利同等化主要是通過戶籍制度、公共服務(wù)體系和社會(huì)保障制度的改革和完善，實(shí)現(xiàn)漁民市民化的“外部賦能”。

第一，加快青島市戶籍制度變革，從戶籍制度上取消漁民向市民身份轉(zhuǎn)變的屏障。要逐步減少戶口遷移限制以實(shí)現(xiàn)七區(qū)內(nèi)漁民戶口遷移一體化，全面放開縣域內(nèi)漁民戶口遷移，以促進(jìn)符合條件的漁業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中引導(dǎo)漁村人口向新城鎮(zhèn)和新社區(qū)有序轉(zhuǎn)移，以促進(jìn)戶籍變更登記；其中，弱化戶籍制度的分配功能，徹底剝離戶籍背后的社會(huì)福利，是漁民獲得市民權(quán)利的必要前提。

第二，促進(jìn)青島市城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系的均等化，用完善的公共服務(wù)體系解除漁民市民化的后顧之憂。漁民聚居地公共服務(wù)體系建設(shè)思路要區(qū)別于一般農(nóng)民公共服務(wù)體系的建設(shè)思路，對(duì)漁民在公共產(chǎn)品、公共服務(wù)方面的需求開展深入調(diào)研，結(jié)合漁民生活現(xiàn)狀促進(jìn)漁村的現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化，探索有利于促進(jìn)漁民市民化的社會(huì)公共管理制度和公共服務(wù)體系。此外，還要注意促進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)體系長(zhǎng)效投入機(jī)制的形成，多元主體參與是公共服務(wù)體系建設(shè)和完善的重要形式。

第三，推動(dòng)青島市漁民社保向市民社保看齊，通過完善的社會(huì)保障制度給市民化漁民吃定心丸。青島市要加快建立起以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和社會(huì)福利為主體內(nèi)容的漁民社會(huì)保障體系。漁民社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)包括漁民的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育保險(xiǎn)政策；漁民社會(huì)救助應(yīng)包括最低生活保障、救災(zāi)和扶貧政策；漁民社會(huì)福利應(yīng)包括針對(duì)“老、婦、幼、殘”漁民的保障政策。青島市可借鑒連云港市連云區(qū)“綜合社保新政”的經(jīng)驗(yàn)，通過制定政策，細(xì)化不同漁民主體的保障標(biāo)準(zhǔn)，并且嘗試提高漁民在社保政策制定過程中的參與度，在為漁民“量身定制”社保政策的同時(shí)，做好上下級(jí)政府在漁民社會(huì)保障政策方面的銜接工作。[7]此外，還要加大財(cái)政對(duì)漁民社會(huì)保障的支持力度，逐步形成一個(gè)內(nèi)容完備、層次明晰、地位權(quán)威、保障有效的漁民社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)漁民社保與城市居民社保的同等化。

（四）促進(jìn)能力城市化

實(shí)現(xiàn)能力城市化主要是通過技能學(xué)習(xí)自主化、思維方式市民化與管理服務(wù)自覺化，實(shí)現(xiàn)漁民市民化的“內(nèi)部賦能”。

第一，技能學(xué)習(xí)自主化要求在為漁民“雙轉(zhuǎn)”創(chuàng)造良好的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)環(huán)境的同時(shí)，引導(dǎo)漁民樹立自主學(xué)習(xí)意識(shí)和自主創(chuàng)業(yè)意識(shí)，使?jié)O民勞動(dòng)能力的提高從被動(dòng)變?yōu)橹鲃?dòng)，從而獲得滿意的崗位、穩(wěn)定的收入、體面的生活。

第二，思維方式市民化要求以漁民喜聞樂見的形式開展多樣的精神文化活動(dòng)，形成“內(nèi)外兼收、包容創(chuàng)新”的文化氛圍，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)和大眾傳媒的巨大影響力，將工業(yè)化、現(xiàn)代化、城市化中的競(jìng)爭(zhēng)、自由、開放、進(jìn)取、效率等市民化思維方式在漁民日常生活中傳播開來，漁民只有從思維方式和心理上形成對(duì)市民角色的認(rèn)同才能真正由漁民變?yōu)楹细袷忻?，適應(yīng)城市生活，實(shí)現(xiàn)順利轉(zhuǎn)型。

第三，管理服務(wù)自覺化要求政府時(shí)刻注意培養(yǎng)漁民“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的能力。要求政府在引導(dǎo)漁民市民化過程中深入群眾，了解民情，體察民意，以漁民利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，小到社區(qū)管理大到制度制定，都要時(shí)刻注意保護(hù)漁民的公共參與權(quán)，通過透明的工作流程和信息公開制度，保障漁民的知情權(quán)；通過建立暢通的漁民發(fā)聲渠道，保障漁民發(fā)言權(quán)和監(jiān)督權(quán)等，使?jié)O民在政府的有效引導(dǎo)和漁民的有序參與中達(dá)到自我管理與服務(wù)的自覺化。

注釋：

① 文中調(diào)研數(shù)據(jù)均為項(xiàng)目組根據(jù)實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)處理所得。2014年3月至4月，項(xiàng)目組采用實(shí)地訪談和問卷調(diào)查相結(jié)合的方法，先后對(duì)青島市黃島區(qū)、嶗山區(qū)、即墨市三地的300余名當(dāng)?shù)貪O民進(jìn)行了漁民市民化基本情況調(diào)研。

② 參見2011年2月26日青島市第十四屆人民代表大會(huì)第四次會(huì)議《青島市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》。

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[責(zé)任編輯：趙玲]