歐陽慧

當(dāng)前，我國正處于工業(yè)化中期階段，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)正發(fā)生較大的變化，迫切需要在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進的過程中，充分分析國土空間開發(fā)面臨的新形勢，根據(jù)國土空間發(fā)的基礎(chǔ)支撐條件變化，有針對性提出應(yīng)對策略，為優(yōu)化國土空間開發(fā)結(jié)構(gòu)，構(gòu)建高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國土空間開發(fā)新格局提供支撐。

一、我國國土空間開發(fā)面臨的新形勢

（一）全球化背景下的世界經(jīng)濟格局調(diào)整，對我國國土空間開發(fā)提出了新要求

近年來，我國對世界經(jīng)濟增長的貢獻和在世界經(jīng)濟的份額明顯提高，正成為世界經(jīng)濟增長的重要引擎和這次世界經(jīng)濟格局調(diào)整的“受益者”。根據(jù)權(quán)威機構(gòu)對中長期世界經(jīng)濟格局變化的預(yù)測，在未來10—20年，我國在世界經(jīng)濟格局中的地位將進一步提高，并有可能成為世界經(jīng)濟第一大國。世界經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)驗表明，每一次世界經(jīng)濟格局的調(diào)整，都會改變經(jīng)濟要素流動的方向和經(jīng)濟存量的歷史格局，都會帶來全球城市體系“金字塔尖”的轉(zhuǎn)移，重構(gòu)新興國家的國土空間開發(fā)格局，其中城市體系、空間組織和空間形態(tài)的變化最為明顯。倫敦、紐約和東京等“世界城市”以及美國波士華、北美五大湖、日本東海道、西歐西北部、英國中南部等世界級城市群的崛起，無一不是世界經(jīng)濟增長重心轉(zhuǎn)移的結(jié)果。因此，面對新一輪的全球化浪潮，面對世界經(jīng)濟格局的調(diào)整加快，我國有望并應(yīng)該在全球生產(chǎn)、貿(mào)易、金融、科技、文化格局的重新構(gòu)建中爭取主動，提高我國的國際競爭力和綜合國力。這就要求我國在國土空間結(jié)構(gòu)的構(gòu)建中，加快建設(shè)具有國際競爭力的城市和城市群；同時，加強國內(nèi)的產(chǎn)業(yè)布局和地區(qū)分工，推動各地區(qū)與城市盡快融入世界經(jīng)濟體系。

與此同時，在經(jīng)濟全球化的背景下，國際區(qū)域合作大為加強，特別是以締結(jié)自由貿(mào)易協(xié)定為主要形式的區(qū)域經(jīng)濟合作遍及全球，其內(nèi)容更加多樣化。我國從長遠發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，近年來也加強了與周邊地區(qū)的合作。多種國際區(qū)域合作組織的建立改善了我國的周邊環(huán)境，推動了我國陸路對外交通和能源進入口通道的建設(shè)。東北、西北、西南的陸路口岸城市正逐步從單純的邊境貿(mào)易站點向大規(guī)模、規(guī)范化、集約化的陸疆國際轉(zhuǎn)口貿(mào)易流通中心、國際交通運輸樞紐節(jié)點和外向型加工制造基地轉(zhuǎn)變。我國與周邊區(qū)域的多邊合作組織的建立，要求積極構(gòu)建面向兩個市場、利用兩種資源的國土空間開發(fā)結(jié)構(gòu)。

（二）人口增長、經(jīng)濟規(guī)模擴大對國土空間承載能力提出了新挑戰(zhàn)

根據(jù)國家人口計劃生育委員會在《國家人口發(fā)展戰(zhàn)略研究報告》的預(yù)測，我國人口總量將繼續(xù)增長，2020年將達到14.5億人；到2033年，我國人口總量達到峰值14.7億人左右。也就是說，到2033年我國還要新增近1.6億的人口。與此同時，今后10—20年，我國經(jīng)濟發(fā)展仍將保持較快的增長速度。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心利用中國經(jīng)濟可計算一般均衡模型的預(yù)測結(jié)果，到2020年我國經(jīng)濟總量將達到72.83萬億元，2030年達到133.69萬億元。也就是說，到2020年，我國經(jīng)濟總量將在2010年的基礎(chǔ)上增加近1倍；到2030年，我國經(jīng)濟總量將在2010年基礎(chǔ)上增加2—3倍。

未來10—20年，在我國資源環(huán)境壓力業(yè)已較大的背景下，如何在有限的國土空間合理布局，以承載人口增長、經(jīng)濟擴張帶來的高強度的經(jīng)濟活動，使我國生態(tài)脆弱和環(huán)境惡化的地區(qū)得到保護和改善，使大都市區(qū)、城市密集區(qū)、經(jīng)濟帶等實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)人與自然真正意義的和諧。

（三）經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變對優(yōu)化國土空間開發(fā)格局提出了新期待

全國經(jīng)濟戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型是我國未來10—20年面臨的重大戰(zhàn)略任務(wù)，區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)作為全國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的重要內(nèi)容，也面臨重大轉(zhuǎn)變。目前我國區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)處于大變動時期：首先，從經(jīng)濟空間變動格局來看，正在不斷地由南向北、由東向西轉(zhuǎn)移；其次，從整個國家的區(qū)域分工格局來看，區(qū)域之間分工正在從垂直分工、產(chǎn)業(yè)分工走向價值鏈分工，東南沿海發(fā)達地區(qū)正在成為產(chǎn)業(yè)鏈的高端區(qū)域，向中西部的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移在逐步加快；再次，從國家層面來看，區(qū)域戰(zhàn)略布局呈現(xiàn)出多層次、多極化、全方位的新態(tài)勢。這些新的變化要求我們在國土空間開發(fā)中，順應(yīng)全國經(jīng)濟戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型要求和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展新趨勢，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，引導(dǎo)要素合理流動，優(yōu)化生產(chǎn)要素在整個國土空間上的配置，構(gòu)建與全國經(jīng)濟戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型相適應(yīng)的國土空間開發(fā)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)國土空間資源與經(jīng)濟布局協(xié)調(diào)發(fā)展。

（四）國民環(huán)境意識和價值觀的轉(zhuǎn)變，對我國環(huán)境質(zhì)量提出了更高的要求

改革開放30多年來，我國的經(jīng)濟社會發(fā)展過于強調(diào)對生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)和能量需求，使經(jīng)濟活動對自然資源的需求和生態(tài)環(huán)境的壓力不斷增加：生態(tài)系統(tǒng)的自凈能力被破壞，自然環(huán)境質(zhì)量下降，人類對自然生態(tài)環(huán)境的威脅也隨之加大。隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，隨著人們生活水平的提高，我國國民意識和價值觀在加快轉(zhuǎn)變，人們對生產(chǎn)、生活環(huán)境提出了更高的要求，對潔凈的空氣、清潔的淡水和綠色食品等生態(tài)條件和良好環(huán)境的需求越來越迫切。對生態(tài)環(huán)境需求的滿足也成為人的福利水平的重要標(biāo)志。因此，為適應(yīng)我國國民意識和價值觀的轉(zhuǎn)變，為了滿足我國廣大民眾的生態(tài)環(huán)境需求，要求我們在國土空間開發(fā)時大力提升我國國土環(huán)境質(zhì)量，促進人與自然的和諧發(fā)展。

綜上所述，我國正處于工業(yè)化中期后半階段、城市化快速發(fā)展的后期階段，同時處于聚集國家財富和實力并提高國際地位的時期。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化、信息化、國際化的深入發(fā)展，經(jīng)濟總量將快速擴張，人口總量將持續(xù)擴大，社會轉(zhuǎn)型加快，國民意識和價值觀快速變化，對我國的國土空間開發(fā)提出了更高的要求：不僅要解決“量”的擴張帶來各類國土空間的需求，也要考慮“質(zhì)”的提高對國土空間的優(yōu)化；不僅要考慮與國際的對接，也要考慮區(qū)域內(nèi)體系的構(gòu)建，我國國土空間開發(fā)面臨的形勢更加復(fù)雜。

二、我國國土空間開發(fā)支撐條件的新變化

（一）耕地持續(xù)減少，后備土地資源明顯不足

土地資源是人口、經(jīng)濟發(fā)展和生產(chǎn)力布局的重要載體。近年來由于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，導(dǎo)致土地利用結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大的變化，集中體現(xiàn)在以下幾個方面。（1）建設(shè)用地顯著增加。2000—2008年，城市建設(shè)用地增加了1.08萬平方公里，增長了36%；工礦建設(shè)用地增加1.16萬平方公里，增長了39%；交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地由2000年的1.95萬平方公里增加到2008年的2.5萬平方公里，增長了28%。（2）農(nóng)業(yè)耕地持續(xù)減少。2000—2008年，耕地從2000年的128.24萬平方公里（19.24億畝）減少到2008年的121.72平方公里（18.26億畝），減少了近1億畝耕地，耕地保護的任務(wù)愈加艱巨。（3）未利用土地多為難利用土地。盡管我國未利用地面積大（27.57%），但約占3/4的未利用土地為難以開發(fā)利用的沙漠、荒漠、裸巖及石礫地、重鹽堿地、重沼澤地等，主要分布在西北干旱區(qū)和青藏高原，自然條件惡劣，開發(fā)利用難度大。（4）自然地理條件較好、適宜大規(guī)模工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的地區(qū)，耕地和未利用地大量減少，后備土地資源十分緊張。這些變化在珠江三角洲、長江三角洲最為顯著，2000—2008年珠江三角洲的耕地下降約14%，建設(shè)用地增長約25%。上述變化集中表明：支撐我國進一步推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的國土空間減少，我國經(jīng)濟發(fā)展與土地資源的矛盾將進一步加劇。這要求我國在今后國土空間開發(fā)中大幅提高土地利用的集約化水平。

（二）大部分區(qū)域水資源短缺，水資源供需態(tài)勢發(fā)生變化

水資源是國土空間開發(fā)格局形成的重要支撐要素。我國水資源非常緊缺，人均水資源量為2409立方米，僅為世界平均水平的25%。同時水資源的空間分布極不平衡，長江流域及以南地區(qū)的水資源量占全國的81%，人均水資源量和畝均水資源量均高于全國平均水平；而北方的黃淮海流域水資源量僅占全國的7.2%，人均水資源僅為全國平均水平的15%。值得注意的是，經(jīng)歷了長期的高速經(jīng)濟增長和大規(guī)模城市化，過去20多年來，我國區(qū)域水資源供需態(tài)勢進一步發(fā)生了明顯變化：資源性缺水和水質(zhì)性缺水問題更加普遍。如在我國北方地區(qū)資源性缺水愈加嚴(yán)重，海河和黃河流域的地表水已處于過度開發(fā)狀態(tài)，西北的內(nèi)流河區(qū)、淮河流域地表可用水資源利用也臨近極限；海河流域、淮河流域和山東半島地下水已經(jīng)超載，以地下水為供水水源的城市也大多數(shù)處于局部的超載狀態(tài)，供需矛盾突出。即使調(diào)水工程實施后，供需矛盾得到一定程度的緩解，但資源性缺水將長期存在，長距離調(diào)水沒能根本解決北方地區(qū)用水問題。而南方地區(qū)特別是長江三角洲、珠江三角洲都市經(jīng)濟區(qū)以及成渝都市經(jīng)濟區(qū)等地區(qū)河流，特別是流經(jīng)城市的河段90%都已被污染，造成水質(zhì)性缺水。

在進一步優(yōu)化調(diào)整國土空間開發(fā)格局中，需要科學(xué)地分析各地區(qū)水資源開發(fā)潛力，充分考慮水資源的分布對人口與經(jīng)濟布局的影響。（1）從對城市發(fā)展的要求來看，西北地區(qū)生態(tài)脆弱，水資源嚴(yán)重缺乏，除黃河干流沿線外，應(yīng)嚴(yán)格控制城市的規(guī)模；華北地區(qū)水資源匱乏，應(yīng)避免調(diào)水多造成的“以供促需”的發(fā)展模式；東部地區(qū)發(fā)展快，用水量大，水質(zhì)性缺水嚴(yán)重，應(yīng)以水資源作為城市發(fā)展的重要前提條件，防止城市的無序擴張；西南地區(qū)供水的工程代價大、東北地區(qū)水資源分布不平衡，城市發(fā)展應(yīng)結(jié)合本地區(qū)的水資源分布，合理確定城市布局和規(guī)模。（2）從產(chǎn)業(yè)布局的要求來看，針對我國北方地區(qū)水資源的供需矛盾越來越突出的情況，要加快調(diào)整布局，改變鋼鐵、煤炭、重化工、電力工業(yè)等大耗水工業(yè)大量分布在我國北方的現(xiàn)實，限制缺水地區(qū)、缺水城市大耗水工業(yè)的發(fā)展。國家工業(yè)化發(fā)展需要的大耗水工業(yè)應(yīng)布置在水資源充沛的沿江地帶或沿海地帶。

（三）關(guān)鍵礦種呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)短缺，能礦資源產(chǎn)區(qū)與加工消費區(qū)錯位問題更加突出

能礦資源及其開發(fā)是影響國土空間開發(fā)的重要因素。改革開放以來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展對能礦資源的需求保持強勁增長的勢頭，目前關(guān)鍵礦種已呈現(xiàn)較為突出的結(jié)構(gòu)短缺問題，不能滿足我國經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的需要。（1）石油保障程度逐年下降，對外依存度上升，已經(jīng)超過50%。（2）鐵礦儲量和產(chǎn)能難以保障需求，且保障程度逐年下降，我國進口鐵礦石從2000年的6900萬噸上升到2009年的6.27億噸。（3）銅礦供需矛盾進一步加劇，2010年銅的保障程度僅為30%。（4）鋁土礦可供儲量難以保障需求，自給率下降，缺口加大。（5）鉀鹽資源嚴(yán)重不足，供需形勢嚴(yán)峻。預(yù)計2020年我國鉀鹽生產(chǎn)能力僅能保障12%。

伴隨著我國能礦資源關(guān)鍵礦種呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)短缺，我國能源資源產(chǎn)區(qū)與加工消費區(qū)的錯位問題將更加突出，能礦資源的運輸距離越來越遠。如在消費需求不斷增長和資源流動規(guī)模不斷擴大的共同作用下，我國能源供應(yīng)的平均運輸距離也在不斷加長。20世紀(jì)50年代，我國能源供應(yīng)的平均運距不足150公里。經(jīng)歷了初始階段大規(guī)模的交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和各類資源開發(fā)，我國能源供應(yīng)距離越來越長。到1980年，供應(yīng)半徑已經(jīng)超過400公里，1990年更進一步擴展到500公里的范圍。20世紀(jì)90年代中期以來，隨著國內(nèi)能源自給水平的降低和國際原油的進口規(guī)模增大，我國能源的供應(yīng)半徑開始突破了1000公里的大關(guān)，到2000年達到1310公里，2005年更超過1550公里。

隨著我國關(guān)鍵礦種的日益短缺，以及能礦資源產(chǎn)區(qū)與加工消費區(qū)的空間錯位問題日趨突出，要求我國在今后的經(jīng)濟社會發(fā)展中要逐步轉(zhuǎn)變過多依賴國內(nèi)資源的局面，并充分利用兩種資源、開發(fā)兩大市場，增加對世界資源的利用和關(guān)鍵資源的儲備。我國國土空間開發(fā)格局的優(yōu)化，要適應(yīng)我國能源資源供應(yīng)的戰(zhàn)略新取向，加強沿海、東北、西北口岸城市和沿海、沿邊重化工業(yè)基地建設(shè)，同時加強中西部地區(qū)資源、能源基地與東部地區(qū)的通道建設(shè)。

（四）生態(tài)環(huán)境惡化，經(jīng)濟社會發(fā)展進入生態(tài)環(huán)境的強約束階段

20世紀(jì)80年代中期以來，大規(guī)模的市場開放、技術(shù)引進和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整使原有生態(tài)環(huán)境破壞狀況得到一定程度的緩解；但盡管如此，龐大的人口數(shù)量、迅速提高的生活水平以及傳統(tǒng)的資源環(huán)境開發(fā)理念依舊對原已十分脆弱的生態(tài)環(huán)境造成了巨大壓力。到目前為止，全國因水土流失損失的土地面積達266.6萬平方公里；荒漠化面積262.2萬平方公里，占國土面積的27.3%；華北、中原、華南、華東等地區(qū)呈現(xiàn)明顯的區(qū)域性大氣污染特征，灰霾現(xiàn)象頻繁；在山西、河北、河南、湖南、湖北、云南、內(nèi)蒙古、甘肅、貴州、廣西、四川、重慶等?。▍^(qū)、市）二氧化硫污染嚴(yán)重；華中、西南、華東和華南地區(qū)成為我國污染嚴(yán)重的酸雨區(qū)；“三河三湖”水環(huán)境受到嚴(yán)重污染，環(huán)渤海、長江三角洲、珠江三角洲等沿海城市密集地區(qū)近岸海域，成為我國近海海域污染最為嚴(yán)重和赤潮多發(fā)的海域。1998年的長江流域和嫩江流域的洪水、2000年以來北方地區(qū)頻發(fā)的沙塵暴以及2007年南方太湖藍藻大暴發(fā)等，正是這種生態(tài)環(huán)境壓力日增的真實反映。

（五）交通條件顯著改善，為國土開發(fā)向戰(zhàn)略縱深推進提供了強有力的支撐

交通基礎(chǔ)設(shè)施是國土空間開發(fā)的基本支撐。通過建國以來60多年的交通建設(shè)和發(fā)展，我國交通條件顯著改善。

第一，形成了覆蓋全國的綜合交通網(wǎng)絡(luò)，交通服務(wù)能力明顯提高。以地面交通時間30分鐘計算，2008年鐵路運輸服務(wù)國土面積比重為50.2%，高速公路為25.6%，航空為20.6%；我國83.6%的人口能在30分鐘內(nèi)享受到鐵路運輸服務(wù)，高速公路為71.7%，航空為41%；鐵路運輸服務(wù)的GDP比重約占92.5%，高速公路為87.3%，航空為63.3%。

第二，形成了與國土開發(fā)主軸線相耦合的大型綜合交通走廊。在我國國土開發(fā)的主軸線上，交通基礎(chǔ)設(shè)施完備，運輸能力強，形成了功能強大、網(wǎng)絡(luò)發(fā)達的綜合交通運輸走廊。同時，這些大型綜合線狀交通設(shè)施開始發(fā)揮對產(chǎn)業(yè)和人口的空間引導(dǎo)作用，沿線地區(qū)在提升全國經(jīng)濟實力方面貢獻突出。

第三，城市群等重點地區(qū)已形成我國最為發(fā)達的交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。在長三角、珠三角、京津冀、遼中南、山東半島、中原、川渝、關(guān)中等城市群地區(qū)，均建有若干條大運輸量的高速公路、高密度的機場，除關(guān)中地區(qū)和中原地區(qū)外，均布局了一系列的港口，成為我國交通基礎(chǔ)設(shè)施最為發(fā)達的區(qū)域，為今后這些地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展提供了強力支撐。

第四，交通建設(shè)重點已轉(zhuǎn)移到我國中西部地區(qū)。目前，我國中遠程的交通干線建設(shè)重點已經(jīng)轉(zhuǎn)移到中西部地區(qū)。但沿海地區(qū)和部分中西部地區(qū)的發(fā)達地區(qū)，在建設(shè)綜合性的高效能的以城市為中心的運輸體系方面明顯走在前頭，由此形成的區(qū)域可達性大為提高。

通過對我國資源環(huán)境、交通等支撐條件的變化分析表明：改革開放30多年來，伴隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，支撐我國國土空間開發(fā)的土地資源、水資源、能礦資源及生態(tài)環(huán)境等自然基礎(chǔ)條件在惡化，資源開發(fā)的供需矛盾和產(chǎn)銷空間錯位問題更加突出，生態(tài)環(huán)境約束進一步強化。要求國土空間開發(fā)需要適應(yīng)資源環(huán)境的變化，面對各地區(qū)資源環(huán)境承載能力的巨大差異，引導(dǎo)人口和產(chǎn)業(yè)合理集聚，城鎮(zhèn)發(fā)展轉(zhuǎn)向集約、節(jié)約型模式。與此同時，交通條件的顯著改善為我國國土開發(fā)向戰(zhàn)略縱深發(fā)展創(chuàng)造了條件。未來的國土空間開發(fā)可以進一步向中西部地區(qū)拓展，在大型綜合交通走廊形成新的經(jīng)濟帶，在交通最為發(fā)達的區(qū)域加快推進城市群的發(fā)展。

三、新時期我國國土空間開發(fā)的策略建議

（一）更加注重開發(fā)與保護的關(guān)系，依據(jù)自然條件推進適宜性開發(fā)

不同的國土空間，自然狀況不同。海拔很高、地形復(fù)雜、氣候惡劣以及其他生態(tài)脆弱或生態(tài)功能重要的區(qū)域，不適宜大規(guī)模高強度的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)，有些區(qū)域甚至不適宜高強度的農(nóng)牧業(yè)開發(fā)，否則，將對生態(tài)系統(tǒng)造成破壞，對提供生態(tài)產(chǎn)品的能力造成損害。因此，必須更加注重開發(fā)與保護的關(guān)系，尊重自然、順應(yīng)自然，根據(jù)不同國土空間的自然屬性確定不同的開發(fā)內(nèi)容。對生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，由于不適宜或不應(yīng)該進行大規(guī)模、高強度的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)，難以承載較多的消費人口，必然要有一部分人口主動轉(zhuǎn)移到就業(yè)機會多的城市地區(qū)。同時，人口和經(jīng)濟的過度集聚以及不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也會給資源環(huán)境、交通等帶來難以承受的壓力，必須根據(jù)資源環(huán)境中的“短板”因素確定適宜的可承載人口規(guī)模、經(jīng)濟規(guī)模以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

（二）更加注重集聚與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系，把以人為本放在更加突出的位置

根據(jù)發(fā)達國家發(fā)展經(jīng)驗證明，一國在其起飛和走向成熟階段的經(jīng)濟快速增長和城市化過程中，其生產(chǎn)與人口空間分布的演變具有“宏觀上持續(xù)聚集，微觀上先集中后分散”的規(guī)律性，但由此也會造成生產(chǎn)與人口在地域分布上的“過密和過疏”問題（范紅忠，2010）。在我國，區(qū)域發(fā)展差距過大，2億多人口常年大流動及帶來的種種社會問題，水資源和能源大規(guī)模跨區(qū)域調(diào)動的壓力日益增大，超大城市資源環(huán)境的“不堪重負”等問題，其實質(zhì)都是市場機制作用下的空間失衡，主要是沒有處理好集聚與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系，造成資源、能源及人口分布與經(jīng)濟活動的嚴(yán)重不協(xié)調(diào)。因此，今后國土空間開發(fā)要把空間中人的公平放在更加突出的位置，正確處理好集聚與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系，正視區(qū)域資源環(huán)境背景差異，以及日益凸現(xiàn)的城鄉(xiāng)間、地區(qū)間的發(fā)展水平差異所帶來的社會失衡問題，拓展國土開發(fā)的空間戰(zhàn)略縱深，促進人口與經(jīng)濟分布的相對均衡，因地制宜地引導(dǎo)或者約束區(qū)域的開發(fā)和發(fā)展，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系；通過財政轉(zhuǎn)移支付等政策手段，逐步縮小地區(qū)社會發(fā)展的差距。

（三）更加注重市場機制的基礎(chǔ)性作用，突出經(jīng)濟區(qū)域的培育與發(fā)展

我國現(xiàn)行行政管理體制既賦予了地方政府對所轄區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展過多的行政管理權(quán)，又給予了地方政府過多的經(jīng)濟增長壓力（如主要考核干部的GDP、財政收入、吸引投資等指標(biāo)所帶來的巨大壓力），行政區(qū)經(jīng)濟仍然主導(dǎo)著我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和國土空間開發(fā)，阻礙生產(chǎn)要素的自由流動和資源的高效利用。盡管“十一五”以來，區(qū)域規(guī)劃緩解了這種各自為政的“小而全”問題，但很可能產(chǎn)生新的、以區(qū)域為單元的“大而全”的無序競爭現(xiàn)象。因此，在未來國土空間開發(fā)中，要更加注重市場機制在國土開發(fā)中的基礎(chǔ)性作用，理順地域間的正常經(jīng)濟聯(lián)系，加強以經(jīng)濟聯(lián)系為基礎(chǔ)的城市群和經(jīng)濟區(qū)建設(shè)，將打造擴大地區(qū)間的地域聯(lián)系的經(jīng)濟帶作為國土空間開發(fā)的重要形式；適應(yīng)經(jīng)濟全球化發(fā)展的新形勢，充分考慮與周邊國家的聯(lián)系，注重國際經(jīng)濟要素的利用，加強國際次區(qū)域地區(qū)的合作發(fā)展。

（四）更加注重國土安全，突出生存安全和民族、邊疆地區(qū)的繁榮穩(wěn)定

引入國土安全觀，從保障國土安全的戰(zhàn)略高度，對危及國家生存的糧食安全、戰(zhàn)略性資源能源安全、生態(tài)安全等要強化國土空間保障，明確空間對策；從民族團結(jié)和邊疆穩(wěn)定的戰(zhàn)略高度出發(fā)，更加重視民族、邊疆地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展，將民族、邊疆地區(qū)的開發(fā)建設(shè)作為國土空間開發(fā)的重點，納入國土開發(fā)的重要戰(zhàn)略部署。

（作者單位：國家發(fā)展改革委國地所）