唐永升　汪泓

摘要：為應(yīng)對(duì)失業(yè)問(wèn)題，我國(guó)推出了旨在促進(jìn)就業(yè)、再就業(yè)的一系列稅收政策。隨著金融危機(jī)的爆發(fā)，我國(guó)促進(jìn)就業(yè)稅收政策與不斷惡化就業(yè)環(huán)境之間矛盾逐漸暴露，因此有必要針對(duì)我國(guó)失業(yè)出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題對(duì)現(xiàn)有促進(jìn)就業(yè)稅收政策進(jìn)行調(diào)整。文章將在分析稅收政策對(duì)就業(yè)影響機(jī)制的基礎(chǔ)上，厘清現(xiàn)有促進(jìn)就業(yè)稅收政策之不足，并對(duì)如何調(diào)整促進(jìn)就業(yè)的稅收政策提出建議。

關(guān)鍵詞：稅收政策；促進(jìn)就業(yè)；稅制改革；政策轉(zhuǎn)型；稅收征管

就業(yè)乃民生之本。面對(duì)當(dāng)前嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，促進(jìn)就業(yè)，無(wú)疑成為2014年我國(guó)政府面臨的民生最大考題。統(tǒng)計(jì)顯示，至2008年末開始我國(guó)穩(wěn)定的就業(yè)形勢(shì)開始發(fā)生微妙變化，明顯標(biāo)志就是在沿海地區(qū)謀生的一些農(nóng)民工提前踏上返鄉(xiāng)之路。據(jù)權(quán)威部門估算，返鄉(xiāng)農(nóng)民工大約占外出農(nóng)民工5%。隨著中西部地區(qū)傳統(tǒng)勞務(wù)輸出大省的工作環(huán)境好轉(zhuǎn)，返鄉(xiāng)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)正成為越來(lái)越多外漂農(nóng)民工的新選擇，年后東部地區(qū)企業(yè)“用工荒”壓力加大。另外，2014年全國(guó)預(yù)計(jì)將有727萬(wàn)大學(xué)畢業(yè)生作為城鎮(zhèn)新增就業(yè)的主要力量進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)。在這兩個(gè)龐大的就業(yè)群體之外，還有城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員、就業(yè)困難群體等，未來(lái)兩年我國(guó)就業(yè)形勢(shì)將非常嚴(yán)峻，促進(jìn)社會(huì)就業(yè)是近年我國(guó)政府工作的重中之重。尤其是在全球金融危機(jī)爆發(fā)后，現(xiàn)有促進(jìn)就業(yè)稅收政策與我國(guó)急劇惡化就業(yè)環(huán)境之間的矛盾逐漸暴露。因此，本文將在分析稅收政策對(duì)就業(yè)影響機(jī)制的基礎(chǔ)上，理清現(xiàn)有促進(jìn)就業(yè)稅收政策之不足，并對(duì)如何調(diào)整促進(jìn)就業(yè)的稅收政策提出建議，以期待能夠充分發(fā)揮稅收促進(jìn)社會(huì)就業(yè)的政策杠桿作用。

一、 稅收政策促進(jìn)就業(yè)的影響機(jī)制

稅收政策促進(jìn)就業(yè)的影響機(jī)制分析中，將首先在經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析稅收政策對(duì)促進(jìn)就業(yè)的影響作用；其次，將在就業(yè)彈性的角度考察經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)就業(yè)的拉動(dòng)作用，以期發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的就業(yè)稅收政策中存在的問(wèn)題。

1. 稅收政策促進(jìn)就業(yè)的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析。IS-LM 模型描述的是產(chǎn)品市場(chǎng)與貨幣市場(chǎng)都處于均衡狀態(tài)時(shí)的利率與產(chǎn)出（或收入）水平之間的關(guān)系，該模型能夠解釋財(cái)政政策和貨幣政策對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)均衡的影響。考慮到政府行為，國(guó)民收入決定方程式可寫為：Y=C+I+G。方程式中：Y 表示國(guó)民收入，C 表示消費(fèi)，I 表示投資，G 表示政府購(gòu)買支出。在模型中，稅率的變動(dòng)對(duì)消費(fèi)（C）產(chǎn)生影響，IS 曲線會(huì)隨之移動(dòng)。稅率提高，消費(fèi)將減少，IS 曲線左移；反之，IS 曲線右移。

2. 我國(guó)就業(yè)彈性變動(dòng)趨勢(shì)分析。從宏觀上講，近20年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度總體上保持在較高的水平，平均9.67 %。同時(shí)，我國(guó)就業(yè)人口也在不斷增加，但就業(yè)增長(zhǎng)率卻不斷降低，從而導(dǎo)致就業(yè)彈性系數(shù)不斷下降。就業(yè)彈性系數(shù)是從業(yè)人數(shù)增長(zhǎng)率與GDP增長(zhǎng)率的比值。即GDP增長(zhǎng)1個(gè)百分點(diǎn)帶動(dòng)就業(yè)增長(zhǎng)的百分點(diǎn)，系數(shù)越大，吸收勞動(dòng)力的能力就越強(qiáng)，反之則越弱。數(shù)據(jù)顯示，1995年以來(lái)，中國(guó)總體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)就業(yè)彈性逐漸走低，1995年～2004年間下降明顯，而2005年之后趨于平緩，其就業(yè)彈性系數(shù)穩(wěn)定在0.05以下，2006年～2008年間最低達(dá)到了0.03。

通過(guò)t檢驗(yàn)值可知，回歸結(jié)果滿意；并且方差和調(diào)整后方差均在0.9以上，擬合優(yōu)度較高。根據(jù)回歸分析結(jié)果可知，GDP每增長(zhǎng)1%， 就業(yè)人口增長(zhǎng)0.081%，這表明經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)就業(yè)的拉力作用微弱。在進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，就業(yè)彈性系數(shù)確實(shí)呈明顯的下降趨勢(shì)，與前文按定義分析結(jié)果吻合。

通過(guò)以上分析可知，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度上講，降低稅率可以提高就業(yè)水平；但是，從就業(yè)彈性系數(shù)可知，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶動(dòng)就業(yè)的能力在逐漸下降。這意味著我國(guó)就業(yè)增長(zhǎng)率低的原因不在宏觀經(jīng)濟(jì)增速，而在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率沒能如愿快速上升與稅收政策設(shè)計(jì)的低效率也有較大關(guān)系?，F(xiàn)行促進(jìn)再就業(yè)的稅收優(yōu)惠政策主要是針對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期大量下崗失業(yè)人員，雖有利于就業(yè)的擴(kuò)大和社會(huì)穩(wěn)定，但數(shù)據(jù)顯示，從促進(jìn)整個(gè)社會(huì)就業(yè)增長(zhǎng)的情況看效率較差?，F(xiàn)行促進(jìn)就業(yè)的稅收政策矛盾突出。

二、 現(xiàn)行促進(jìn)就業(yè)稅收政策中存在的問(wèn)題

我國(guó)實(shí)施促進(jìn)就業(yè)稅收政策在解決就業(yè)難題、穩(wěn)定社會(huì)和諧發(fā)展方面發(fā)揮了積極作用，但伴隨著新時(shí)期經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，現(xiàn)存的促進(jìn)就業(yè)稅收優(yōu)惠政策也存在與我國(guó)就業(yè)長(zhǎng)期戰(zhàn)略不相適應(yīng)的問(wèn)題。

1. “特定受惠群體”有失公平。實(shí)際上作為促進(jìn)就業(yè)的調(diào)控方式，稅收政策是政府向失業(yè)群體提供的一種特殊公共服務(wù)，任何符合享受這種公共服務(wù)的條件的失業(yè)者都有權(quán)享受。去年7月李克強(qiáng)總理召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，會(huì)議指出為支持小微企業(yè)發(fā)展決定通過(guò)調(diào)整支出結(jié)構(gòu)來(lái)盤活存量財(cái)政資金，緩解財(cái)政收支矛盾，按照公平稅負(fù)原則，自2013年8月1日開始對(duì)月銷售額不超過(guò)2萬(wàn)元的小微企業(yè)的增值稅小規(guī)模納稅人和營(yíng)業(yè)稅納稅人暫免征收增值稅和營(yíng)業(yè)稅。這樣就使得超600萬(wàn)的小微企業(yè)帶來(lái)實(shí)實(shí)在在的實(shí)惠。

現(xiàn)行政策雖吸收失業(yè)人員企業(yè)或失業(yè)人員減免稅收的同時(shí)產(chǎn)生也巨大的財(cái)政壓力。政策制定過(guò)程中未顧及失業(yè)者的平等就業(yè)權(quán)益受到損害。在失業(yè)群體完成就業(yè)機(jī)會(huì)的同時(shí)，只要符合相應(yīng)的條件其所有權(quán)利不能受政策的制約，不利于充分促進(jìn)就業(yè)。同時(shí)與我們倡導(dǎo)的構(gòu)建和諧社會(huì)的初衷相悖，損害了勞動(dòng)力資源市場(chǎng)配置原則，不利于公平競(jìng)爭(zhēng)。

2. 重視大型企業(yè)，忽視并歧視微型和中小企業(yè)。鑒于我國(guó)各級(jí)政策制定者普遍存在大企業(yè)情結(jié)，各級(jí)政府在實(shí)際工作中重視大型企業(yè)的發(fā)展，忽視并歧視微型和中小企業(yè)的發(fā)展。各級(jí)政府的“抓大放小”政策是以地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為導(dǎo)向，往往忽視了地區(qū)企業(yè)生態(tài)結(jié)構(gòu)的社會(huì)就業(yè)效應(yīng)。首先，從就業(yè)轉(zhuǎn)型和容量擴(kuò)張的一般規(guī)律來(lái)看，大型企業(yè)的重要發(fā)展規(guī)律是隨著其資本有機(jī)構(gòu)成不斷地提高，相對(duì)多的投資吸收勞動(dòng)力越來(lái)越少。中小企業(yè)卻是吸納大工業(yè)下崗職工，城市新增勞動(dòng)力和農(nóng)村轉(zhuǎn)移剩余勞動(dòng)力的唯一領(lǐng)域。以中國(guó)為例：根據(jù)2011年底人口數(shù)（13.47億人）計(jì)算，到2012年6月底我國(guó)每千人擁有內(nèi)外資企業(yè)數(shù)量為9.71戶，與發(fā)達(dá)國(guó)家的數(shù)量差距在4至5倍之間。其中，上海市每千人擁有內(nèi)外資企業(yè)數(shù)量最多，為40.39戶；北京市以每千人擁有內(nèi)外資企業(yè)數(shù)量36.62戶，位居第二。江蘇、浙江、天津、海南、廣東、遼寧、福建和重慶等省市的千人擁有內(nèi)外資企業(yè)數(shù)量也超過(guò)10戶。

3. 政策制定對(duì)“農(nóng)民工返鄉(xiāng)潮”現(xiàn)象存在誤區(qū)。不少學(xué)者對(duì)緩解金融危機(jī)后出現(xiàn)的農(nóng)民工返鄉(xiāng)潮現(xiàn)象存在誤區(qū)，認(rèn)為基層農(nóng)村是就業(yè)容量最大的地方，當(dāng)經(jīng)濟(jì)危機(jī)從而導(dǎo)致城市的失業(yè)率較高時(shí)，便將目光轉(zhuǎn)向基層農(nóng)村，寄望在基層農(nóng)村獲得和拓展更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，并以政策導(dǎo)向使得勞動(dòng)力涌入基層農(nóng)村。事實(shí)上農(nóng)村就業(yè)機(jī)會(huì)收縮是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定層次不可避免的問(wèn)題。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，這將促使更多的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)中分離出去。現(xiàn)有四農(nóng)稅收扶持政策目標(biāo)是促進(jìn)農(nóng)民本地就業(yè)和吸引農(nóng)民返鄉(xiāng)就業(yè)，很明顯不順應(yīng)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的發(fā)展趨勢(shì)，容易造成新生代農(nóng)民工“進(jìn)不了城，也回不了鄉(xiāng)”的尷尬境地。

4. 創(chuàng)業(yè)稅收優(yōu)惠政策亂象叢生。國(guó)家出臺(tái)的創(chuàng)業(yè)稅收優(yōu)惠政策的初衷，是鼓勵(lì)失業(yè)者和大學(xué)生創(chuàng)業(yè)，降低失業(yè)者和大學(xué)生創(chuàng)業(yè)成本，讓其實(shí)施再就業(yè)，但該項(xiàng)稅收政策忽視了我國(guó)個(gè)體創(chuàng)業(yè)環(huán)境較差，隱性創(chuàng)業(yè)成本（如工商、城管部門的罰款和收費(fèi)）過(guò)高，而創(chuàng)業(yè)者素質(zhì)普遍偏低的實(shí)際情況，增加了失業(yè)人員“道德風(fēng)險(xiǎn)”發(fā)生概率。部分失業(yè)者由于受觀念、技能、資金、環(huán)境等因素制約，不愿或不能從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)，或不善經(jīng)營(yíng)。創(chuàng)業(yè)不成，許多失業(yè)者打起《再就業(yè)優(yōu)惠證》的主意，守著不用，過(guò)期作廢。于是《再就業(yè)優(yōu)惠證》就有了“賣方市場(chǎng)”，在利益驅(qū)動(dòng)下，失業(yè)者把《再就業(yè)優(yōu)惠證》作為免稅指標(biāo)轉(zhuǎn)讓給其他經(jīng)營(yíng)者，“買方”雖然付給下崗失業(yè)人員一定的經(jīng)濟(jì)利益或其他好處，賺回的卻是成倍、幾十倍的減免稅款，這造了成國(guó)家稅收大量流失、稅收征管秩序混亂，稅收優(yōu)惠政策監(jiān)管成本居高不下的未預(yù)料后果。

三、 政策建議

1. 公平就業(yè)：從“特定群體優(yōu)惠”轉(zhuǎn)向“全民普惠”。因受到稅收減免優(yōu)惠政策關(guān)照目前稅收政策的失業(yè)群體成了就業(yè)既得利益者的群體，但同時(shí)有可能使政策目標(biāo)外其他失業(yè)者成為促進(jìn)就業(yè)稅收政策的犧牲品。促進(jìn)就業(yè)稅收政策雖暫時(shí)改變了失業(yè)結(jié)構(gòu)，沒有起到增加就業(yè)崗位的作用，無(wú)法在根本上緩和失業(yè)矛盾。在我國(guó)稅收近年大幅度增收背景下，促進(jìn)就業(yè)稅收政策向“全民普惠”轉(zhuǎn)型的財(cái)力已經(jīng)初步具備，依據(jù)財(cái)政承受能力和社會(huì)總體失業(yè)狀況合理制定扶持力度，才不會(huì)存在太多障礙。

2. 結(jié)構(gòu)就業(yè)：從“抓大放小”轉(zhuǎn)向“抓大扶小”。在金融危機(jī)造成的就業(yè)困難背景下，各級(jí)政府必須重視和扶持中小企業(yè)的發(fā)展，稅收政策的扶持重心也必須向“抓大扶小”轉(zhuǎn)型。要改革和完善以促進(jìn)就業(yè)為核心的中小企業(yè)稅收扶持體系，首先要充分認(rèn)識(shí)中小企業(yè)作為弱勢(shì)群體的脆弱性和生存環(huán)境的相對(duì)不公，相關(guān)稅收政策要以國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策和科技進(jìn)步創(chuàng)新為導(dǎo)向，明確針對(duì)中小企業(yè)面臨的實(shí)際困難。其次，改變當(dāng)前較為單一的直接稅收優(yōu)惠政策，增加稅收扶持形式。借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大扶持范圍，取消新辦企業(yè)和現(xiàn)有企業(yè)在適用政策上的區(qū)別與比例限制，統(tǒng)一適用條件，最大限度創(chuàng)造再就業(yè)崗位，提高再就業(yè)比例；對(duì)凡吸納失業(yè)人員的企業(yè)，不分企業(yè)經(jīng)濟(jì)類型，不分行業(yè)和和產(chǎn)業(yè)（除國(guó)家限制發(fā)展的產(chǎn)業(yè)外），一律給予安置或吸納失業(yè)人員的企業(yè)以同等公平的稅收扶持待遇；以產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向指導(dǎo)稅收扶持政策，采取包括推行差別稅率、直接減免稅、延期納稅、加速折舊、投資抵免、再投資退稅等多種措施，形成系統(tǒng)的中小企業(yè)稅收扶持體系。

3. 流動(dòng)就業(yè)：從“農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)”轉(zhuǎn)向“城市吸收農(nóng)民工就業(yè)”。我國(guó)正步入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，這個(gè)基本過(guò)程不會(huì)逆轉(zhuǎn)，方興未艾的工業(yè)化、城市化建設(shè)將對(duì)農(nóng)民工產(chǎn)生巨大需求。隨著東部沿海城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，東部沿海城市就業(yè)容量將會(huì)下降，適宜農(nóng)民工就業(yè)的產(chǎn)業(yè)將逐步向中西部城市轉(zhuǎn)移。另外，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式向集約型轉(zhuǎn)變并不意味著一定用技術(shù)和資本密集經(jīng)濟(jì)取代勞動(dòng)密集經(jīng)濟(jì)；集約型經(jīng)濟(jì)不僅是資本集約和技術(shù)集約，還包括勞動(dòng)力集約。在避免惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)前提下，稅收政策應(yīng)該向發(fā)展中西部城市適宜吸收農(nóng)民工就業(yè)的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)進(jìn)行傾斜，稅收政策調(diào)整應(yīng)重點(diǎn)考慮扶持中西部城市中能夠吸納農(nóng)民工就業(yè)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，如外貿(mào)商品出口加工業(yè)，資源型產(chǎn)業(yè)，建筑施工業(yè)等技術(shù)含量低但農(nóng)民工勞動(dòng)力密集的行業(yè)。

4. 素質(zhì)就業(yè)：從“降低創(chuàng)業(yè)成本”轉(zhuǎn)向“提升就業(yè)技能”。針對(duì)目前我國(guó)創(chuàng)業(yè)環(huán)境的現(xiàn)狀和問(wèn)題，創(chuàng)業(yè)稅收優(yōu)惠政策考慮應(yīng)向提升勞動(dòng)者實(shí)際技能轉(zhuǎn)型，應(yīng)重點(diǎn)考慮制訂支持就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)中介的稅收優(yōu)惠政策，加強(qiáng)對(duì)失業(yè)者和大學(xué)生的就業(yè)培訓(xùn)，提高人員素質(zhì)，防止結(jié)構(gòu)性失業(yè)，這才是解決失業(yè)問(wèn)題的有效手段。一方面，提高企業(yè)對(duì)職工教育經(jīng)費(fèi)的計(jì)提比例，并按實(shí)際發(fā)生額在計(jì)提額內(nèi)的，給予稅前列支，當(dāng)年沒有培訓(xùn)支出的，不予列支，鼓勵(lì)企業(yè)開展員工培訓(xùn)。一方面還要對(duì)于高質(zhì)量就業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)要給予較多稅收優(yōu)惠，改革現(xiàn)行教育和培訓(xùn)體制使就業(yè)培訓(xùn)走市場(chǎng)化道路。鼓勵(lì)有實(shí)力的民營(yíng)機(jī)構(gòu)參與就業(yè)教育培訓(xùn)，允許那些對(duì)高級(jí)技術(shù)工人和大學(xué)生有較大需求量的企業(yè)組建培訓(xùn)機(jī)構(gòu)；鼓勵(lì)企業(yè)與高等學(xué)校合作開展就業(yè)培訓(xùn)和產(chǎn)學(xué)研聯(lián)盟，形成企業(yè)一線的高級(jí)技師和高等學(xué)校教師良性交流轉(zhuǎn)換機(jī)制，對(duì)培養(yǎng)出高素質(zhì)勞動(dòng)者且就業(yè)率高的就業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)給予所得稅、營(yíng)業(yè)稅和其他稅費(fèi)的優(yōu)惠。適當(dāng)向外輸出勞務(wù)，也是緩解我國(guó)國(guó)內(nèi)就業(yè)壓力的一條途徑，還應(yīng)對(duì)就業(yè)中介機(jī)構(gòu)，尤其是對(duì)依法設(shè)立的外勞務(wù)輸出的中介應(yīng)給予稅收減免和政府資金支持。

5. 和諧就業(yè)：從“追求增收超收”轉(zhuǎn)向“適度降低稅負(fù)”。如果說(shuō)現(xiàn)行稅制的在誕生之時(shí)的“法定高稅負(fù)，實(shí)際低稅負(fù)”是符合十幾年前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境，那么如今實(shí)際稅負(fù)偏高與就業(yè)率偏低的不匹配已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)社會(huì)就業(yè)比較充分，構(gòu)建和諧社會(huì)的一個(gè)主要障礙。在制定促進(jìn)就業(yè)稅收新政策時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)考慮向“降低稅負(fù)”轉(zhuǎn)型。必須承認(rèn)的是，稅負(fù)水平的降低不能一蹴而就，我國(guó)目前財(cái)政壓力依然較大，因此處理好降低稅負(fù)與財(cái)政收入增長(zhǎng)的關(guān)系非常重要。西方的稅收實(shí)踐說(shuō)明“適度”減稅不一定減收，因此新一輪改革在設(shè)計(jì)如何降低總體稅負(fù)時(shí)需要認(rèn)真考慮各稅種稅負(fù)和總體稅負(fù)的協(xié)調(diào)，挖掘可以增加財(cái)政收入的措施，包括非稅收入措施的運(yùn)用，研究通過(guò)哪些途徑可以在保持企業(yè)較低稅負(fù)和較高社會(huì)就業(yè)水平前提下，各級(jí)財(cái)政收入依然保持穩(wěn)定增長(zhǎng)，否則，稅制改革將難以推進(jìn)。

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基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金（項(xiàng)目號(hào)：13CRK006）。

作者簡(jiǎn)介：汪泓，上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；唐永升，上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院博士生。

收稿日期：2014-05-20。