當(dāng)前城鎮(zhèn)化問題單靠城市改革難以解決，迫切需要尋找新突破口。鎮(zhèn)改市，不只是名稱變化，更涉及體制機(jī)制的改革與創(chuàng)新，是中國新型城鎮(zhèn)化破題的重要一環(huán)。

近期，國家發(fā)改委、財政部、國土部等11部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點工作的通知》（以下簡稱《通知》），部署新型城鎮(zhèn)化綜合試點任務(wù)。其中要求建立行政創(chuàng)新和行政成本降低的設(shè)市模式，選擇鎮(zhèn)區(qū)人口10萬以上的建制鎮(zhèn)開展新型設(shè)市模式試點工作。《通知》還要求各省選擇符合條件的不同層級市、鎮(zhèn)作為試點在8月31日前上報發(fā)改委。

目前，各地都在積極篩選符合條件的建制鎮(zhèn)上報，以期躋身試點之列。包括湖北、湖南、甘肅等中西部省份，也包括浙江、廣東等早已試點擴(kuò)權(quán)強鎮(zhèn)的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)。

業(yè)內(nèi)人士表示，當(dāng)前城鎮(zhèn)化問題單靠城市改革難以解決，迫切需要尋找新突破口，要改變以往以單純促進(jìn)發(fā)展為目標(biāo)的做法，集中優(yōu)勢資源設(shè)置試驗區(qū)。尤其針對人口10萬以上的建制鎮(zhèn)，開展新型設(shè)市模式試點，這也將成為近中期推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重點。

化解“小馬拉大車”的城鎮(zhèn)病

中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院相關(guān)人士表示，從現(xiàn)階段人口流動方向來看，人口向大城市和小城市兩端聚集的情況已經(jīng)比較明顯。

“從數(shù)據(jù)來看，我國57座人口百萬以上的特大城市集中了1.66億人，占全國城鎮(zhèn)人口的27%。20萬人以下的小城市與小城鎮(zhèn)，集聚了全部城鎮(zhèn)人口的51%。其中縣級單元聚集了全國新增城鎮(zhèn)人口的54.3%，是城鎮(zhèn)化的重要層級?！?/p>

他認(rèn)為，縣、鎮(zhèn)、新城新區(qū)歷史上一直是我國最基本最穩(wěn)定的行政治理單元，其包含政治、社會、經(jīng)濟(jì)與文化的最小完整系統(tǒng)。其優(yōu)勢在于可降低城鎮(zhèn)化成本、降低社會改革風(fēng)險。

據(jù)統(tǒng)計，目前全國建制鎮(zhèn)已達(dá)到20113個。根據(jù)第六次人口普查資料顯示，目前常住人口10萬以上的建制鎮(zhèn)全國約150個。其中，常住人口為10萬-20萬的建制鎮(zhèn)有140多個，常住人口超過20萬-50萬人以上的建制鎮(zhèn)約有10個。

“鎮(zhèn)改市試點是在國家推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的大背景下提出的，未來要把小城鎮(zhèn)或者建制鎮(zhèn)作為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口就近、就地市民化的一個主要陣地。”中國科學(xué)院地理所區(qū)域與城市規(guī)劃設(shè)計研究中心主任方創(chuàng)琳介紹。

當(dāng)行政區(qū)劃體制與高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)不相配時，一些強鎮(zhèn)各方面已具備城市的體量，但行政體制上仍受控于上級縣政府，不相匹配的財權(quán)和事權(quán)使得城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到嚴(yán)重的制約。

方創(chuàng)琳將這種現(xiàn)象比喻成“小馬拉大車”。他進(jìn)一步解釋說，當(dāng)初政府做城市規(guī)劃的時候是按照鎮(zhèn)的建制、規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施來進(jìn)行配套的，而當(dāng)承載的人口總量超過了小城市、中等城市或者大城市的規(guī)模時，就會出現(xiàn)嚴(yán)重的超載和超負(fù)荷運轉(zhuǎn)。比如交通、水電供給、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等是按照小城鎮(zhèn)的人口來配備的，而經(jīng)過幾年的人口流動后，小城鎮(zhèn)的人口規(guī)模成倍擴(kuò)張，但規(guī)劃仍沒有變，就會形成低標(biāo)準(zhǔn)承載過多人口，這勢必會帶來交通擁堵，水電供應(yīng)緊張，教育、醫(yī)療資源不夠用等一系列問題。

城市有日益嚴(yán)重的“城市病”，方創(chuàng)琳認(rèn)為城鎮(zhèn)的這種現(xiàn)象是“城鎮(zhèn)病”，他表示，“城鎮(zhèn)病”需借新型城鎮(zhèn)化的契機(jī)來化解?！皢慰楷F(xiàn)有建制鎮(zhèn)的行政體制沒法解決‘城鎮(zhèn)病，因為現(xiàn)在建制鎮(zhèn)沒有財權(quán)和行政審批權(quán)，只有做事的權(quán)利，無法開展工作。要解決‘城鎮(zhèn)病就必須在行政體制上做出規(guī)劃調(diào)整?！?/p>

建制鎮(zhèn)扮演著國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中一個重要的角色?！靶〕擎?zhèn)或者建制鎮(zhèn)是國家推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主戰(zhàn)場?！狈絼?chuàng)琳介紹，目前建制鎮(zhèn)對國家城鎮(zhèn)化的貢獻(xiàn)率已經(jīng)由1990年的50.2%左右降低到2010年的34.4%，大量人口涌入大城市和特大城市，加劇了大城市和特大城市日益嚴(yán)重的“城市病”。要想將人口就地城鎮(zhèn)化，緩解大城市的壓力，那么就要改變建制鎮(zhèn)現(xiàn)有的行政體制，通過鎮(zhèn)改市，建設(shè)好小城鎮(zhèn)，才能吸引人口留在鎮(zhèn)中，才能提升建制鎮(zhèn)對城鎮(zhèn)化的貢獻(xiàn)率，同時大城市病、小城鎮(zhèn)病也會得到緩解。也是基于這樣的背景，國家提出了縣改市、鎮(zhèn)改市等方案。

“當(dāng)前，‘鎮(zhèn)改市水到渠成。”國家行政學(xué)院教授丁文鋒指出，“目前，我們國家有很多‘超級鎮(zhèn)，城市功能比較完善、產(chǎn)業(yè)聚集度較高，有較為完善的基礎(chǔ)設(shè)施，‘鎮(zhèn)改市是必然，也適應(yīng)了國家新型城鎮(zhèn)化的要求?！?/p>

浙江和廣東的呼聲最高

根據(jù)《通知》，國家希望各地在符合條件的計劃單列市、省會城市、地級市、縣級市、建制鎮(zhèn)等不同層面選擇試點地區(qū)，每個?。▍^(qū)、市）的報送數(shù)量原則上控制在4個以內(nèi)，并于8月31日前統(tǒng)一報送國家發(fā)改委。

據(jù)報道，目前已有多個省份確定報送名單。甘肅省初步確定涼州區(qū)黃羊鎮(zhèn)、隴西縣首陽鎮(zhèn)、甘谷縣磐安鎮(zhèn)3鎮(zhèn)申報試點。湖南省發(fā)改委表示，湖南的鎮(zhèn)改市試點工作正在積極有序推進(jìn)，“待試點獲國家批復(fù)后再作公開”?！?0萬人口以上的建制鎮(zhèn)，湖北省肯定是有的，但目前此項試點工作幾個部門之間還在討論研究中，不方便透露具體申報的信息。”湖北省發(fā)改委體改處人士表示。

同樣表示正在篩選申報的還有河南、安徽，以及浙江、廣東等一直對此呼聲較高的地區(qū)。

“中國鎮(zhèn)級人口10萬以上的多集中在東部地區(qū)，西部地區(qū)相對而言不太可能像東部地區(qū)有那么多的鎮(zhèn)級市?！眹野l(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心研究員易鵬說。

初步統(tǒng)計，浙江第一批27個小城市試點鎮(zhèn)，就有12個符合“鎮(zhèn)區(qū)人口10萬以上”的要求。而對于全國千強鎮(zhèn)、明星鎮(zhèn)扎堆的廣東來說，數(shù)量或更多。所以，對于這次試點，“浙江和廣東的呼聲最高”。

據(jù)悉，浙江自2010年啟動全省小城市試點之后，27個試點“中心鎮(zhèn)”已經(jīng)在財權(quán)、事權(quán)、人事權(quán)以及用地等方面得到了“擴(kuò)權(quán)”。今年初以來，浙江省考慮建立小城市試點鎮(zhèn)用地指標(biāo)單列制度，爭取國家在浙江率先開展撤鎮(zhèn)設(shè)市試點，將條件具備的鎮(zhèn)升格為小城市。

放權(quán)的阻力

實際上，強鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)本身并非新提法，“鎮(zhèn)級市”的概念幾年前就見諸報端。endprint

有受訪專家表示，早在20lO年2月，時任溫州市委書記邵占維在強鎮(zhèn)黨委書記座談會上就提出，要“著力解決強鎮(zhèn)責(zé)大權(quán)小功能弱的突出問題，努力把5個試點強鎮(zhèn)建設(shè)成為鎮(zhèn)級市”，這也是鎮(zhèn)級市概念首次見諸媒體。

同年，中央編辦、民政部等6部委下發(fā)通知，初步在河北、山西、浙江等13個省選擇25個經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)進(jìn)行改革試點，但這樣的試點并未達(dá)到一些地區(qū)想象中的“鎮(zhèn)改市”目的，而只是“經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革”。

而早在1995年，原國家體改委等11個部委就聯(lián)合發(fā)文，要求小城鎮(zhèn)綜合改革試點鎮(zhèn)所在地的縣（市）政府，在符合改革方向的前提下，賦予試點小城鎮(zhèn)政府必要權(quán)限。該文件甚至允許設(shè)立鎮(zhèn)級金庫，建立完整統(tǒng)一的預(yù)決算制度。但一位19年來親歷強鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)之路的國家發(fā)改委專家批評說，強鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)走了彎路，來回反復(fù)。上面一強調(diào)，市、縣兩級就高調(diào)放權(quán)；上面一放松，它們又悄悄收權(quán)。

曾在一個試點鎮(zhèn)任職的紹興市副處級官員透露，早在2007年，該市的嵊州市（縣級市）長樂鎮(zhèn)曾設(shè)立過地方金庫，即建立獨立核算的一級財政，但因與財稅部門的相關(guān)規(guī)定不一致，最終被取消掉。2013年下半年，紹興市也曾發(fā)文明確，試點鎮(zhèn)的主要領(lǐng)導(dǎo)在任職期間，符合規(guī)定的任職資格和條件的，可高配為副縣職級，但在組織部門專項整治高配、超配泛濫現(xiàn)象之后而不了了之。即便是店口鎮(zhèn)這樣擁有6家上市公司的“浙江資本市場第一大鎮(zhèn)”，在多年爭取之下，也始終與財政獨立核算、土地指標(biāo)單列無緣。

不只是店口鎮(zhèn)。2013年一個鎮(zhèn)就創(chuàng)造了財政總收入18.8億元，超過全國158個縣級市的浙江省溫州市蒼南縣龍港鎮(zhèn)，也深陷無權(quán)之苦。

國家發(fā)改委相關(guān)專家提供的一份調(diào)研報告顯示，建鎮(zhèn)之初，龍港鎮(zhèn)“農(nóng)民自費建城”向縣政府提出的條件是，獲得與縣里同等的審批權(quán)限，最終獲得了極大的自主權(quán)，但1990年前后這些權(quán)力基本被收回。1995年國家啟動小城鎮(zhèn)綜合改革，龍港鎮(zhèn)在財政、戶籍管理等七個方面獲得了部分縣級管理權(quán)限，但隨著試點到期，2000年前后大多權(quán)力又被收回。直到2010年浙江啟動小城市培育試點，部分權(quán)力才被三度下放。

中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任喬潤令解釋說，鎮(zhèn)改市的阻力在于，特大鎮(zhèn)的上級政府很抵觸前者獨立出去。因為鎮(zhèn)委書記到了縣委書記的級別，上級縣就管不著他了；另外，特大鎮(zhèn)對所在縣的財政收入貢獻(xiàn)極大（有的甚至過半），一獨立縣里財源就少了一大塊。

諸暨市發(fā)改局體制改革科科長毛晨陽說，涉及財政金融、人事組織的改革，地方是碰不得的，只能靠中央頂層設(shè)計。浙江大學(xué)公共管理學(xué)院副院長郁建興也強調(diào)，對小城鎮(zhèn)發(fā)展起關(guān)鍵作用的財政體制，如果無法在現(xiàn)有法律制度框架下推進(jìn)，可能需要先修改法律。法外運行的改革將難以避免被終止的命運。

鎮(zhèn)改市，改的不只是名

“鎮(zhèn)改市，不只是名稱變化，更涉及體制機(jī)制的改革與創(chuàng)新，是中國新型城鎮(zhèn)化破題的重要一環(huán)?！倍∥匿h強調(diào)，“最根本的是要讓鎮(zhèn)里居民變成市民。同時，推進(jìn)管理體制創(chuàng)新，朝智慧城市方向努力，推廣電子政務(wù)、完善城市功能，讓產(chǎn)業(yè)有一定輻射圈?！?/p>

據(jù)介紹，下一步試點將重點探索建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制、多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制、創(chuàng)新行政管理和降低行政成本設(shè)市模式、改革完善農(nóng)村宅基地制度等方面。

具體來看，試點重要內(nèi)容，是探索建立農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制。成本分擔(dān)包括，建立健全由政府、企業(yè)、個人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分類，明確成本承擔(dān)主體和支出責(zé)任。

據(jù)了解，政府將承擔(dān)義務(wù)教育、勞動就業(yè)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房以及市政設(shè)施等公共成本。企業(yè)則應(yīng)落實農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同工同酬制度。與此同時，試點地區(qū)需制定實施農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口具體落戶標(biāo)準(zhǔn)和城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)供給與居住年限掛鉤的具體辦法，主動承擔(dān)人口市民化公共成本。

值得注意的是，對于試點融資要求，試點地區(qū)需把政府性債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理，編制公開透明的城市政府資產(chǎn)負(fù)債表，以更好地吸引投資者，拓寬投融資機(jī)制，進(jìn)一步解決城鎮(zhèn)化資金問題。依據(jù)城市規(guī)劃編制城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃和融資規(guī)劃，針對不同項目性質(zhì)，設(shè)計差別化融資模式和償債機(jī)制。理順市政公用產(chǎn)品和服務(wù)價格形成機(jī)制、放寬準(zhǔn)入、完善監(jiān)管、制定企業(yè)通過PPP等模式進(jìn)入特許經(jīng)營領(lǐng)域的辦法，鼓勵社會資本參與城市公用設(shè)施投資運營。

此外，在農(nóng)村宅基地方面，試點地區(qū)需加快推進(jìn)農(nóng)村地籍調(diào)查，全面推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記頒證，將農(nóng)民房屋納入確權(quán)登記頒證范圍。將宅基地和農(nóng)房納入全國統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記體系，并率先建立和實施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。

據(jù)消息人士透露，試點地區(qū)將在農(nóng)民用房確權(quán)的基礎(chǔ)上，探索宅基地上的集體土地所有權(quán)的權(quán)能及實現(xiàn)形式和途徑。據(jù)了解，試點地區(qū)將落實宅基地使用權(quán)人在宅基地占有、使用、收益和處分上的權(quán)能，在保障集體土地所有權(quán)人權(quán)益的前提下賦予宅基地使用權(quán)人更多權(quán)益。與此同時，在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，探索宅基地有償使用和有償退出制度，探索超標(biāo)準(zhǔn)宅基地處置辦法。

丁文鋒指出，此次通過試點示范，再漸進(jìn)式推開，體現(xiàn)了科學(xué)性。目的是建立多元化、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制，創(chuàng)新行政管理，降低行政成本，提高政府效率，這都將為新型城鎮(zhèn)化貢獻(xiàn)新的思路。

本刊據(jù)《經(jīng)濟(jì)觀察報》《經(jīng)濟(jì)參考報》《中國經(jīng)濟(jì)時報》等綜合整理

一位19年來親歷強鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)之路的國家發(fā)改委專家批評說，強鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)走了彎路，來回反復(fù)。而鎮(zhèn)改市的阻力或許在于，特大鎮(zhèn)的上級政府很抵觸前者獨立出去。因為鎮(zhèn)委書記到了縣委書記的級別，上級縣就管不著他了；另外，特大鎮(zhèn)對所在縣的財政收入貢獻(xiàn)極大（有的甚至過半），一獨立縣里財源就少了一大塊。endprint