文章從理論上梳理了大城市對外來人口的吸納實際存在的兩種原則：精英主義的原則和平權(quán)意識的原則。結(jié)合戶籍制度改革背景下的大城市的特殊地位，認(rèn)為需要對目前大城市普遍推行的單一的精英主義吸納原則加以反思和調(diào)整。調(diào)查顯示，精英主義仍占民意上風(fēng)，但平權(quán)意識的支持率并不低。如何通過一定的政策設(shè)計將這兩者加以結(jié)合使用，將是未來政府責(zé)任和制度進步的關(guān)鍵點所在。

大城市；外來人口；精英主義；平權(quán)意識

C912.81A005908

在中國城市化和戶籍制度改革的進程中，一直存在著一個爭論的焦點是：城市公共資源的配置到底應(yīng)該以戶籍人口為基礎(chǔ)還是以常住人口為基礎(chǔ)①，兩者的差別將直接影響外來人口權(quán)益的保障。目前主流的觀點仍是以戶籍人口來配置公共資源，所以改革的方向仍是通過給外來人口落實戶口來實現(xiàn)其市民待遇。但這一理念遭遇的現(xiàn)實困境是，僅在中小城市和小縣城開放戶籍，比如只開放50萬人口以下的二、三線小城市②，這與目前大量外來人口涌向大城市的現(xiàn)實形成了鮮明對比。而大城市普遍通過抬高戶籍門檻來緩解公共資源配置的壓力，也就是采取精英主義的外來人口吸納原則；這導(dǎo)致大量在大城市工作生活的外來人口中的普通勞動者的權(quán)益無法得到保障，這是一個必須直面且日益嚴(yán)峻的問題。

本文希望結(jié)合戶籍制度改革背景下大城市的特殊地位，來探討大城市對外來人口的吸納除了抬高戶籍門檻這條路之外，是否還存在著其他更為靈活和人性化的原則可以結(jié)合使用，以便能夠在控制城市人口規(guī)模和保障外來人口權(quán)益之間找到一個最佳平衡點。

一、 戶籍制度改革背景下的大城市及其外來人口吸納原則

1. 大城市的特殊地位

以戶籍人口還是以常住人口來配置公共資源的爭辯，實際上反映了政策背后不同的價值取向，前者體現(xiàn)了地方或城市政府的利益，后者體現(xiàn)了外來人口的利益。近年來的情況表明，這兩者的利益之爭主要集中在大城市，戶籍改革的推進甚至使大城市的這種利益之爭愈演愈烈，也使大城市在戶籍制度改革中的特殊地位日益突顯。十八屆三中全會形成的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》確定了戶籍制度改革的路線圖：“加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模?！币陨媳硎鲈谝欢ǔ潭壬项A(yù)示著，未來大城市，尤其是特大城市的戶籍政策不僅不會放寬，而且還很可能有收緊的趨勢。

現(xiàn)階段將戶籍改革的重點放在中小城市，而將大城市區(qū)別對待甚至在一定程度上對大城市加以區(qū)隔、保護，表明城市利益的區(qū)域分割模式張展新等：《城鄉(xiāng)分割、區(qū)域分割與城市外來人口社會保障缺失——來自上海等五城市的證據(jù)》，載《中國人口科學(xué)》，2007年第6期。的形成和強化。有學(xué)者指出，由于中國地區(qū)發(fā)展的極不平衡，實際上已經(jīng)逐漸形成了“特權(quán)城市”的現(xiàn)象，這些城市所具有的稀缺性公共資源（如教育、醫(yī)療資源等）是其他城市所無法比擬的。有時，戶籍的地區(qū)差異甚至要大于城鄉(xiāng)差異，比如一個上海市的農(nóng)村戶口的平均福利可能要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過一個中小城市的普通市民所享有的福利。田飛龍：《還戶籍以平等：城鄉(xiāng)與地區(qū)的“糾纏”》，載《法制晚報》，2013年1月20日。而且，隨著改革和市場經(jīng)濟的深入，不同于小城市戶籍價值有所削弱，大城市尤其是特大城市的戶口含金量甚至有所增加，這進一步使大城市成為戶籍改革的難點。

康嵐：精英還是平權(quán)：對大城市外來人口吸納原則的討論

大城市特殊地位的表現(xiàn)之一是，在“自由遷徙”成為官方主流聲音的今天，這些城市仍在推行一系列專門針對非戶籍人口的限制措施。比如，北、上、廣在樓市新政中針對非戶籍居民都采取了更為嚴(yán)苛的限購措施，要求購房者必須提交至少2～5年的個稅證明或社保繳納證明，且限購一套住房。再比如，為應(yīng)對日益嚴(yán)重的交通壓力，北京于2011年開始對外地車輛實行進京通行證管理，分為長期證和臨時證，這一政策到2013年底得到進一步升級，從2014年起停辦有效期為半年的長期進京證，只保留有效期為7天的臨時通行證，而類似的外牌限行措施在上海也早已實行。大城市的這些日漸常態(tài)化的限行限購措施，無疑為外地戶籍人口在當(dāng)?shù)氐纳罟ぷ髟O(shè)置了明顯的障礙，也突顯了這些城市“非同一般”的地位。

彰顯大城市特殊地位的更為重要的方面是，在某些領(lǐng)域，這些城市可能推行與中央戶籍改革精神不完全一致的地方性政策，其中教育領(lǐng)域最有代表性。這里的原因，一方面是因為區(qū)域發(fā)展不平衡，大城市集中了全國最多的優(yōu)質(zhì)教育資源，導(dǎo)致大量外來人口涌入，供求矛盾一時難以解決；另一方面還有著深刻的體制根源，即財政的地方分權(quán)，中央高度依賴地方承擔(dān)公民福利責(zé)任，地方出于自利自保的考慮陳映芳：《“農(nóng)民工”：制度安排與身份認(rèn)同》，載《社會學(xué)研究》，2005年第3期。，選擇有條件地開放本地教育資源。這在開放“異地高考”的問題上得到充分體現(xiàn)，從各地出臺的“異地高考”辦法看，北、上、廣三地的異地高考準(zhǔn)入門檻最為“苛刻”，與外來人口的期待有明顯的差距。北京對非戶籍學(xué)生的教育年限和家長的社保、職業(yè)年限分別做出了3～6年的規(guī)定，且僅限于參加高職考試；上海和廣州將異地高考與居住證制度掛鉤，實際上能達到相關(guān)條件的外來人口數(shù)量并不多。從中可以看到，中央把制定具體政策的責(zé)任交歸地方，“中央指導(dǎo)、地方?jīng)Q斷”的定位給了地方充分的自決權(quán)，也讓人們看到了以北、上、廣為代表的大城市毋庸置疑的特殊地位——對中央戶籍改革政策的緩慢、謹(jǐn)慎或選擇性地執(zhí)行。

然而，雖然大城市對外來人口的開放是緩慢和缺乏實質(zhì)性的，地方保護主義的傾向十分明顯，但是城市對外來人口的吸納仍在有序推進，只是這個“有序”的標(biāo)準(zhǔn)完全由地方政府來確定，其背后的邏輯是有助于地方經(jīng)濟社會的發(fā)展。

2. 大城市的準(zhǔn)入邏輯：精英主義的原則

陳映芳指出，實際上，中國現(xiàn)有的戶籍制度并不構(gòu)成城市對其居住者支付市民權(quán)的剛性的限制?，F(xiàn)在城市中的很多居住者雖然沒有戶口，但是如果這個城市需要他，仍然可以支付給他市民權(quán)，給他各種市民的保障。陳映芳：《關(guān)注城市新移民》，載《解放日報》，2006年2月27日。換句話說，市民權(quán)獲得的基礎(chǔ)是一個彈性的空間，其主要依據(jù)是城市是否認(rèn)可你對它的貢獻。

問題是城市拿什么作為依據(jù)來衡量它的居住者的貢獻？我們知道，通常一座城市的發(fā)展需要各種各樣的人才和勞動力，需要不同職業(yè)的人，從人口結(jié)構(gòu)上來說實際上是需要不同群體、屬性的人來共同參與城市的建設(shè)和運行。但是如果考察實際情況的話，我們會發(fā)現(xiàn)兩個現(xiàn)象：一方面，各城市尤其是大城市所設(shè)置的準(zhǔn)入條件篩選性明顯，一般都與學(xué)歷、技術(shù)職稱、投資額、納稅額、購房額等條件掛鉤，并向少部分擁有資金、專業(yè)技術(shù)和高學(xué)歷的人群傾斜，即準(zhǔn)入條件主要被用來調(diào)整城市人口結(jié)構(gòu)、提升人口質(zhì)量；另一方面，一個有意思的研究發(fā)現(xiàn)是，城市財力對落戶門檻影響力最為明顯（占總體貢獻率的35%），而落戶門檻與城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的相關(guān)性遠(yuǎn)較財力的相關(guān)性小，每個城市都重視依靠廉價勞動力擴充經(jīng)濟總量以掌控更多的資源，但落戶門檻高度的降低并不必然與財經(jīng)總量的增長“對接”，財經(jīng)總量越大的城市其落戶門檻傾向反而越高。吳開亞等：《戶籍改革進程的障礙：基于城市落戶門檻的分析》，載《中國人口科學(xué)》，2010年第1期。從中可以看到兩個矛盾：一是，一方面城市發(fā)展依靠大量的廉價勞動力，另一方面城市愿意接納的外來人口僅限于“有才”或“有錢”的社會精英；二是，城市提供公共服務(wù)能力越強的城市，落戶門檻也越高。

導(dǎo)致上述矛盾的原因主要包括城市對外的吸引力和對內(nèi)的原動力兩方面。一方面，大城市對外的吸引力很強，廉價勞動力供過于求，吸引他們來的原因主要是工作機會，而不是福利機會，因此即便不提供他們相應(yīng)的社會福利和保障，他們也會進入城市謀業(yè)。另一方面，城市對內(nèi)的原動力是自身的發(fā)展，這里既有公共資源配置的壓力，國民待遇的空洞化加大了流入地城市政府向外來人口兌付市民權(quán)的成本陳映芳：《“農(nóng)民工”：制度安排與身份認(rèn)同》，載《社會學(xué)研究》，2005年第3期。；也有城市追逐財富的動力，向外來人口開放市民權(quán)導(dǎo)致的巨額公共支出不利于城市經(jīng)濟的發(fā)展吳開亞、張力：《發(fā)展主義政府與城市落戶門檻：關(guān)于戶籍制度改革的反思》，載《社會學(xué)研究》，2010年第6期。，以及從城市發(fā)展效率考慮，城市對人才和資本的渴求。上述原因?qū)е?，雖然大城市提供公共服務(wù)的絕對財力并不低，但為了減壓逐利，他們通常會選擇只向外來的社會精英開放市民權(quán)。

從以上意義上來說，大城市外來人口市民權(quán)的獲得是一種“特權(quán)”的爭奪，而不是一般權(quán)利的賦予，在城市資源有限的前提下，只有具有特定資格的外來人口才能享受部分或全部的市民權(quán)。從目前的情況看，這種特定資格的認(rèn)定主要是建立在精英主義的原則之上，但本文認(rèn)為，關(guān)于外來人口的吸納實際上存在著兩種不同的原則，以下將做進一步的梳理。

二、 關(guān)于外來人口吸納實際存在的兩種原則

談到大城市對外來人口的吸納，通常有兩點要考慮：一是城市承載力，也就是說，可以有一定的地方保護；二是有序吸納外來人口的關(guān)鍵是如何對外來人口進行區(qū)分。從中央精神來看，區(qū)分外來人口的原則是只要“有合法穩(wěn)定職業(yè)并有合法穩(wěn)定住所”且達到一定年限就可以被同等地吸納，這一原則相對體現(xiàn)出平權(quán)的意識。但如果看大城市的實際策略，正如本文前面提到的，受歡迎的主要是“有錢”或“有才”的社會精英。因此理論上，實際存在著外來人口吸納的兩種原則，一種是“平權(quán)意識下的地方保護”，另一種是“精英意識下的地方保護”。

1. 平權(quán)意識下的地方保護

所謂“平權(quán)意識下的地方保護”即在贊同對城市進行一定的地方保護的前提下，對于外來人口進行區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)是他們在本地合法穩(wěn)定居住或工作的年限，達到一定年限即準(zhǔn)許進入，不再設(shè)置其他特別的篩選條件。此原則下的地方保護主要是為了避免涌入過多人口使城市超負(fù)荷運行，但并不針對具體的人進行歧視或排斥，外來人口只要滿足年限原則，就擁有同等進入城市的機會，這能使外來的底層群體看到希望。這種地方保護可以被稱為是“生存型地方保護”。

實際上這一原則是將外來人口能否進入城市的決定權(quán)完全交給了市場，通過市場的自發(fā)調(diào)節(jié)來形成一座城市所需要的各種各樣的人，而不做過多的人為干預(yù)。它的好處主要有三點：（1）它體現(xiàn)了機會公平的原則，讓有能力在城市生存

下去的外來底層看到了希望，有助于減少外來人口行為的短期化，使他們能更安心地為所在城市的經(jīng)濟發(fā)展做貢獻，并促進他們對自身人力資本的提升和對城市工作生活的自我約束；（2）通過充分的市場競爭有利于形成城市運行的良性機制和自然秩序，不為城市妄設(shè)“天花板”，城市人口的容量由高度競爭的勞動力市場來決定，那些不能適應(yīng)本地競爭的人，最終自然會流出到其他地方去；（3）它能最大限度地在外來人口中實現(xiàn)貢獻與回報、義務(wù)與權(quán)利的平衡，有效降低了城市篩選外來人口、控制人口規(guī)模的道義風(fēng)險。

這一原則給以下人群提供了機會。他們可能是在某個菜市場擁有長租攤位，可能是某個面館的小老板，可能是某個企事業(yè)單位的編外員工，可能是某個房產(chǎn)中介的經(jīng)驗豐富的銷售人員。無論從事什么職業(yè)，他們的共同特點是：在同一個城市生活多年，擁有相對穩(wěn)定的工作和適當(dāng)?shù)氖杖?，可能已?jīng)把配偶子女接來同住，可能已經(jīng)趕在限購之前在這座城市買了住房，至少也是自己獨自租房。他們大多只是逢年過節(jié)回老家住幾天，承包地早已出租。最關(guān)鍵的是，他們?yōu)榱魅氲爻鞘薪?jīng)濟發(fā)展已經(jīng)貢獻了多年，已經(jīng)完全適應(yīng)了所在城市的生活方式，主觀上不想再回到老家。這群人的數(shù)量到底有多少，有人做過估算：“按照國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，2012年末舉家外出農(nóng)民工有3375萬人，獨立租賃住房的有3545萬人。另外，數(shù)據(jù)顯示，1997年底農(nóng)民工數(shù)量大約是9600萬，假設(shè)其中三分之一目前仍在城市打工，則有3200萬農(nóng)民工已經(jīng)在城市工作15年以上。這意味著，符合連續(xù)多年在同一城市務(wù)工生活這個條件的應(yīng)該在3000萬左右?！备侗鴿骸稇?yīng)優(yōu)先解決三類人就地落戶》，財經(jīng)網(wǎng)，2013年12月10日。實際上，這群人為所在城市很好地集聚了城市經(jīng)濟發(fā)展必不可少的人氣，支撐了城市整個服務(wù)業(yè)的發(fā)展壯大，他們雖然不一定符合政府設(shè)定的人才標(biāo)準(zhǔn)，但卻是市場不可或缺的部分。而且經(jīng)過市場自然篩選最終留下來的人，也必然是這個城市發(fā)展所需要的。他們的到來也加劇了競爭，從而讓本地人享受到了更質(zhì)優(yōu)廉價的服務(wù)。他們的貢獻，不僅有就業(yè)，還有消費和服務(wù)。更何況他們在這座城市貢獻了這么多年，在不少國家，合法工作連續(xù)10年以上的外國人都可以自動獲得本國國籍，我們沒有理由不給予這些在本地連續(xù)工作多年的外地人以市民待遇。

學(xué)界對“平權(quán)意識”的理論概括較有代表性的是蔡禾的“勞動賦權(quán)”的理念蔡禾：《行政賦權(quán)與勞動賦權(quán)：農(nóng)民工權(quán)利變遷的制度文本分析》，載《開放時代》，2009年第6期。。這一理念認(rèn)為，外來人口通過自身的勞動和消費為城市社會經(jīng)濟的發(fā)展做出了貢獻，勞動是他們獲取權(quán)利的唯一依據(jù)；在中國現(xiàn)有國情下，權(quán)利的實現(xiàn)是一個過程，因此制度設(shè)計是以是否參加城市勞動和勞動時間為依據(jù)。蔡禾強調(diào)，需要制定一個公平的制度，即所有的公共產(chǎn)品對每個階層都有公平的標(biāo)準(zhǔn)，這個標(biāo)準(zhǔn)就建立在勞動賦權(quán)的理念上?！皠趧淤x權(quán)”理念與本文中所述的“平權(quán)意識”的唯一差別是：“勞動賦權(quán)”只認(rèn)同勞動時間這個標(biāo)準(zhǔn)，而本文的“平權(quán)意識”除了認(rèn)同勞動時間外，同時也認(rèn)同合法穩(wěn)定居住的時間。兩者的共同點是：都認(rèn)同時間標(biāo)準(zhǔn)對不同階層來說是最具公平性的，最能體現(xiàn)平權(quán)的精神。

2. 精英意識下的地方保護

所謂“精英意識下的地方保護”即在實行地方保護的過程中，對外來人口進行區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)是外來人口對流入地貢獻的大小，只有做出更高貢獻的外來人口才被準(zhǔn)入，而確定貢獻大小的依據(jù)則由流入地政府根據(jù)城市經(jīng)濟社會發(fā)展的需要來制定，制定的標(biāo)準(zhǔn)因地而異、因時而異。因此可以這樣認(rèn)為，此原則下的地方保護雖然客觀上也是為了避免涌入過多人口使城市超負(fù)荷運行，但主觀上是希望調(diào)整城市人口結(jié)構(gòu)、提高城市人口質(zhì)量，來滿足城市經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，因此這種地方保護可以被稱為是“發(fā)展型地方保護”。這樣一種地方保護具有一種明顯的人群選擇效應(yīng)，不可避免地會造成對特定屬性群體（比如低學(xué)歷、低專業(yè)技能的人）的歧視或排斥，它遵循人力資本競爭的原則，讓外來的底層看不到希望，是一種將城市發(fā)展效率置于比社會公平更高價值目標(biāo)的地方保護。

目前大城市普遍實行的正是精英意識下的地方保護。

以《上海市居住證積分管理試行辦法》（2013年7月1日起施行）為例，該辦法規(guī)定《居住證》總積分標(biāo)準(zhǔn)分值為120分，達到120分的持證外來人口可以享受準(zhǔn)市民待遇，主要在子女受教育和社會保險方面可以享受到更多的權(quán)利。表1梳理了積分指標(biāo)體系中的得分指標(biāo)及具體的分值計算方法?？梢钥吹剑诨A(chǔ)指標(biāo)中，分值貢獻最高的兩項內(nèi)容是“教育背景”和“專業(yè)技術(shù)職稱和技能等級”（二選一計分），如果是本科以上學(xué)歷學(xué)位或中高級專業(yè)技術(shù)職務(wù)任職資格的外來人口，加上年齡指標(biāo)的分值，都能輕易達到120分的標(biāo)準(zhǔn)分值；在加分指標(biāo)中，分值貢獻最高的三項內(nèi)容是“投資納稅或帶動本地就業(yè)”、“繳納職工社會保險費基數(shù)”和“表彰獎勵”。而對于外來人口中的大多數(shù)從事體力勞動的藍領(lǐng)工人來說，他們可以得分的內(nèi)容非常有限，比如對他們來說最有價值的“在本市工作及繳納職工社會保險年限”、“就業(yè)于特定的公共服務(wù)領(lǐng)域”和“工作并居住在遠(yuǎn)郊重點區(qū)域”這三項以年限計分的指標(biāo)，分值的獲得都極為有限，幾乎沒有可能達到120分的標(biāo)準(zhǔn)分值。

精英主義的地方保護的另一表現(xiàn)是對所謂的“低端外地人”進行清理、管制或迫使他們離開，比如北京近年來執(zhí)行的“清理群租房”或“以業(yè)控人”等措施。北京市人大常委會在一項關(guān)于“合理調(diào)控城市人口規(guī)?！钡膶ｎ}調(diào)研報告中曾建議，政府應(yīng)出臺措施，“減少對低端勞動力的需求”，“對吸附大量流動人口的餐飲、洗浴、美容美發(fā)等企業(yè)和小百貨店、小食品店等各類場所實行強制退出機制”。北京市人大于2013年底召開的一次座談會上，有代表更是明確表示，北京應(yīng)提高低端產(chǎn)業(yè)的門檻，圍繞服務(wù)、職能定位制定產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單，嚴(yán)格控制人口。實際上，從2011年開始，北京就開始對小百貨、小食雜店等17類業(yè)態(tài)提升審批準(zhǔn)入，約涉及30萬戶商業(yè)主體、100萬名流動人口；實施“以業(yè)控人”的第二年，北京個體戶驟降了14萬戶?！侗本┥虾Ｔ撢s走“低端外地人”嗎》，騰訊網(wǎng)，2014年1月8日。更為引起爭議和聲討的方案還有前不久清華大學(xué)城市規(guī)劃專家文國瑋教授提出的“外來人口想要取得北京戶口，可以考慮進行考試審核。考試分為幾項，包括文化程度的考試、法律知識的考試、工作能力的考核等。來北京工作，也可以參照國際經(jīng)驗，要有‘工作許可制度，沒有工作許可就是‘非法打工，就要處理”《人口進京先考試》，載《北京晚報》，2013年10月15日。。文教授稱，這些措施主要是為了避免出現(xiàn)“城市農(nóng)村化”現(xiàn)象，避免人口無序流動和城市缺乏管理，實現(xiàn)提高城市居民素質(zhì)的目的。

從實踐中我們可以看出，這一原則實際上是以一種人為干預(yù)主要是政府行政干預(yù)的方式來實現(xiàn)調(diào)控人口規(guī)模、提高人口素質(zhì)以服務(wù)于城市經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。由于所謂“低端勞動力”所涉及的人口數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于所謂“精英”人士的人口數(shù)量，所以倡導(dǎo)這一原則的主要理由有二：一是城市承載力；二是城市居民素質(zhì)。但本文進一步要追問的問題同樣有兩個：（1）城市的人口極限到底該是多少？（2）提升城市人口素質(zhì)到底應(yīng)該用什么方式來實現(xiàn)？已有不少專家指出，廣受詬病的大城市的擁擠和污染等問題在很大程度上通過技術(shù)和管理是可以得到控制的，配合良好的城市規(guī)劃，許多城市當(dāng)下面臨的問題并非全然無解，急于設(shè)定人口上限并不可取。1990年初，上海的一位人口學(xué)教授曾為上海市政府做出預(yù)測，稱上海能夠承受的人口極限是1600萬，但事實是僅過了不到十年，在2000年時上海人口就已突破1600萬；到2007年，這位教授改寫了他的觀點，認(rèn)為上海能夠承載2400萬人口，而5年后，上海再次到達這個“極限”?！侗本┥虾Ｔ撢s走“低端外地人”嗎》，騰訊網(wǎng)，2014年1月8日。截至2012年底，上海市常住人口規(guī)模已經(jīng)超過2400萬。“極限”到底該是多少，隨著技術(shù)的發(fā)展和城市綜合管理水平的提高，我們不能妄下結(jié)論。有學(xué)者指出，實際上，這樣一種人口調(diào)控模式所表現(xiàn)出來的既有城市對自身承載力的無奈，也有對城市品位的“自愛”；更大程度上，還因為這種管理模式既簡單省力，又較少地觸及既得利益群體的利益。⑤涂克明等：《大城市該不該搞“人口準(zhǔn)入制”》，載《長江日報》，2005年2月24日。這或許才是問題的關(guān)鍵，用一種非市場化的資源配置方式來實現(xiàn)所謂“有序”的管理，其背后更多的是城市政府及相關(guān)利益群體的利益體現(xiàn)。

這一原則的社會后果已經(jīng)引起了很多討論，歸納起來主要有三個方面。

首先，從移民權(quán)益的角度看，精英主義的原則使底層被制度排斥。但實際上這并沒有真正阻止底層外來人口進入這個城市，該來的依然會來，制度外的吸納仍然蓬勃。陳映芳：《關(guān)注城市新移民》，載《解放日報》，2006年2月27日。比如，一些企業(yè)以不簽合同、不繳納社會保險的方式仍然雇傭著廉價勞動力并從中獲利，這事實上導(dǎo)致了底層外來人口權(quán)益普遍被忽視和受損的局面。而且這一群體人數(shù)眾多，日益形成群體權(quán)力[美]拉塞爾·哈?。骸度后w沖突的邏輯》，劉春榮等譯，上海：上海人民出版社，2013年。，對社會穩(wěn)定和社會管理構(gòu)成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

其次，從政策風(fēng)險的角度看，吸納精英是一種國際的移民規(guī)則，類似于國外的技術(shù)移民、投資移民等，在一國之內(nèi)移用國際的移民規(guī)則，涉及公平原則和公民權(quán)的問題。站在社會公平的角度，不管是社會精英，還是一般人群，他們的利益訴求都有同樣的意義。因此，精英主義的外來人口吸納原則，必然要經(jīng)受合法性的追問，政策執(zhí)行的道義和社會公正的成本很高。

再次，從發(fā)展的角度看，這種非市場化的資源配置方式導(dǎo)致人口與人才流動的極度不均衡，造成人力資源和其他社會資源進一步向大城市聚集，進一步加劇了城鎮(zhèn)化的不均衡發(fā)展，擴大了區(qū)域間的發(fā)展差距，導(dǎo)致了人口流動問題上的惡性循環(huán)，這又反過來阻礙了未來城鎮(zhèn)化的良性發(fā)展和人口的自由流動。而且，這可能使我們的社會在整體上陷入某種畸形狀態(tài)，進而影響到社會更深層次的變革。⑤

3. 兩種原則的比較

表2對上面論述的兩種原則進行了梳理和比較。一方面，不可否認(rèn)，大城市普遍要面對不斷增長的人口規(guī)模和有限的城市承載力之間的矛盾，因此采取一定的地方保護也實屬無奈之舉。但在如何有序地吸納外來人口的問題上，卻存在著目標(biāo)和手段完全不同的兩種地方保護。

精英主義的原則強調(diào)提高城市人口素質(zhì)，但本文認(rèn)為，市場機制下的自由流動本身具備倒逼外來人口提升素質(zhì)的能力，而精英主義的原則通過人為方式打破了人口流動的自然平衡，以城市人口極限為名，實際上更可能是為了捍衛(wèi)城市既得利益群體的利益。從社會后果看，它強化了區(qū)域間和人群間的區(qū)隔，與社會公平的理念相背離，未來可能潛藏著較高的社會風(fēng)險，需要進行更深入的反思和調(diào)整。

三、 關(guān)于精英主義與平權(quán)意識的經(jīng)驗數(shù)據(jù)

以下將通過經(jīng)驗數(shù)據(jù)來看目前這兩種原則的民意支持度情況如何。數(shù)據(jù)來源于上海社會科學(xué)院社會學(xué)所于2014年初完成的“上海市民社會心態(tài)調(diào)查”，抽樣方式為隨機入戶抽樣，調(diào)查總樣本量為1501份，其中戶籍居民占78.5%，非戶籍居民占21.5%。

1. 地方保護得到普遍認(rèn)同

戶籍人口中有81.1%的人贊同地方保護，其中26.2%的人表示“非常同意”。在非戶籍人口中，也有69.4%的人贊同地方保護，表示“非常同意”的比例是17.1%。兩者雖有一些差距，但考慮到兩個群體間存在著現(xiàn)實的利益差別，這種差距并不顯著。

2. 精英主義仍占民意上風(fēng)

調(diào)查中有一道題詢問受訪者，在資源有限的前提下，城市公共資源應(yīng)該向長期做貢獻的普通勞動者開放，還是向剛來上海的高學(xué)歷、高技術(shù)人才開放？這道題可以用來測量人們的精英意識。數(shù)據(jù)顯示，戶籍人口中有近一半（478%）的人認(rèn)為應(yīng)該向剛來上海的高學(xué)歷、高技術(shù)人才開放，而贊同向長期做貢獻的普通勞動者開放的人數(shù)比例是357%，兩者的差別是121%，存在一定的差距，另有165%的人表示“說不清”。

對精英意識的測量分值從1～4分，1分代表“只向長期做貢獻的普通勞動者開放”，2分代表“優(yōu)先向長期做貢獻的普通勞動者開放”，3分代表“優(yōu)先向高學(xué)歷、高技術(shù)的人才開放”，4分代表“只向高學(xué)歷、高技術(shù)的人才開放”，分?jǐn)?shù)越高表示越贊同精英意識。戶籍人口樣本的平均值為2.793，從賦值看，略微偏向于“優(yōu)先向高學(xué)歷、高技術(shù)的人才開放”這一項。

但是，需要特別注意的是，近3成（27.4%）的人認(rèn)為應(yīng)該“只向高學(xué)歷、高技術(shù)人才開放”，而不到1成（9%）的人認(rèn)為應(yīng)該“只向長期做貢獻的普通勞動者開放”，或許這里的數(shù)據(jù)對比更能說明，“精英意識”仍占上風(fēng)。

3. 平權(quán)意識的支持率并不低，折射戶籍人口對常住人口權(quán)利的重視

調(diào)查中有一道題詢問人們是否贊同“如果外地人已經(jīng)在上海生活居住了很多年，就算沒有在上海繳金納稅，只要是守法公民，也應(yīng)該給予市民待遇”，這道題可以用來測量人們的平權(quán)意識。測量分值從1～4分，1分代表非常不同意，4分代表非常同意，分?jǐn)?shù)越高表示越贊同平權(quán)意識，戶籍人口樣本的平均值為2.523分，正好介于中間的位置。數(shù)據(jù)顯示，表示“非常同意”的比例是99%，“同意”的比例是377%，兩者之和為476%，接近一半；而表示“非常不同意”或“不同意”的兩者比例之和是41.1%，另有11.3%的人為“說不清”。從這組數(shù)據(jù)看，人們對平權(quán)意識的認(rèn)同率并不低，認(rèn)同者與不認(rèn)同者基本上平分秋色，認(rèn)同者還略多一些。但這似乎與前面精英意識略占上風(fēng)的發(fā)現(xiàn)有矛盾，本文的推測是，從人口限流的角度看，人們更贊同限制“非精英”，但當(dāng)“非精英”進入城市并生存下來已經(jīng)事實上成為常住人口后，人們傾向于認(rèn)為不能無視他們獲得市民待遇的權(quán)利，當(dāng)然這需要進一步研究來印證。

從標(biāo)準(zhǔn)差來看，戶籍人口對平權(quán)意識認(rèn)同的態(tài)度差異（S.D.=0.852）不如人們對精英主義認(rèn)同的態(tài)度差異（S.D.=1.018）顯著。這表明從社會公平的角度來說，平權(quán)意識是有相當(dāng)?shù)拿褚饣A(chǔ)的，這方面的意見分歧并不大。

四、 結(jié)語

本文結(jié)合戶籍制度改革背景下的大城市的特殊地位，從理論上梳理了大城市外來人口吸納原則的兩種模式：平權(quán)意識下的地方保護和精英意識下的地方保護。本文認(rèn)為，目前大城市普遍推行的精英主義的外來人口吸納原則強化了人群間和區(qū)域間的區(qū)隔，打破了人口流動的自然平衡，讓底層移民看不到希望，未來可能潛藏著較大的社會風(fēng)險，亟須加以反思和調(diào)整。

本文認(rèn)為，對于大城市來說，在戶籍維度暫時不動的前提下，在階層的維度上要體現(xiàn)出對人權(quán)的尊重。調(diào)查表明，雖然精英意識仍占民意的上風(fēng)，但平權(quán)意識的認(rèn)同率并不低；本文推測，其背后折射的民意邏輯是，戶籍人口希望政府不要盲目打開大門，在市場容納度不足的情況下，人口限流的重點仍是“非精英”，但對于已經(jīng)進入城市、已經(jīng)生存下來、能夠生存下去的事實上的常住外來人口，無論他們是否“精英”，保障他們更多的權(quán)利也是得到民意較高認(rèn)可的。

因此，如何通過一定的政策設(shè)計將以上兩種原則加以結(jié)合使用并具有一定的可操作性，將是未來政府責(zé)任和制度進步的關(guān)鍵點所在。比如，對權(quán)利的類別加以一定的區(qū)分，在某些類別上率先使用平權(quán)的原則，在另一些類別上暫時繼續(xù)延用精英主義的原則，隨著城市自身實力的擴充，最終逐步過渡到所有的權(quán)利類別都使用平權(quán)的原則。

In theory there are two rules of metropolis migrants entry-elitism and equal right. In the context of the special status of metropolis in the Hukou reform， this paper claims that nowadays we should review and adjust the single rule of elitism which the metropolis is currently carrying out in migrants entry. A survey shows that the rule of elitism still prevails over the rule of equal right， but it cannot be neglected that the latter is widely supported. Hence， it is proposed that the government should try to combine these two rules， which is the point of policy improvement in the future.

metropolis；migrants；elitism；equal rights

本文認(rèn)為，對于大城市來說，在戶籍維度暫時不動的前提下，在階層的維度上要體現(xiàn)出對人權(quán)的尊重。調(diào)查表明，雖然精英意識仍占民意的上風(fēng)，但平權(quán)意識的認(rèn)同率并不低；本文推測，其背后折射的民意邏輯是，戶籍人口希望政府不要盲目打開大門，在市場容納度不足的情況下，人口限流的重點仍是“非精英”，但對于已經(jīng)進入城市、已經(jīng)生存下來、能夠生存下去的事實上的常住外來人口，無論他們是否“精英”，保障他們更多的權(quán)利也是得到民意較高認(rèn)可的。

因此，如何通過一定的政策設(shè)計將以上兩種原則加以結(jié)合使用并具有一定的可操作性，將是未來政府責(zé)任和制度進步的關(guān)鍵點所在。比如，對權(quán)利的類別加以一定的區(qū)分，在某些類別上率先使用平權(quán)的原則，在另一些類別上暫時繼續(xù)延用精英主義的原則，隨著城市自身實力的擴充，最終逐步過渡到所有的權(quán)利類別都使用平權(quán)的原則。

In theory there are two rules of metropolis migrants entry-elitism and equal right. In the context of the special status of metropolis in the Hukou reform， this paper claims that nowadays we should review and adjust the single rule of elitism which the metropolis is currently carrying out in migrants entry. A survey shows that the rule of elitism still prevails over the rule of equal right， but it cannot be neglected that the latter is widely supported. Hence， it is proposed that the government should try to combine these two rules， which is the point of policy improvement in the future.

metropolis；migrants；elitism；equal rights

本文認(rèn)為，對于大城市來說，在戶籍維度暫時不動的前提下，在階層的維度上要體現(xiàn)出對人權(quán)的尊重。調(diào)查表明，雖然精英意識仍占民意的上風(fēng)，但平權(quán)意識的認(rèn)同率并不低；本文推測，其背后折射的民意邏輯是，戶籍人口希望政府不要盲目打開大門，在市場容納度不足的情況下，人口限流的重點仍是“非精英”，但對于已經(jīng)進入城市、已經(jīng)生存下來、能夠生存下去的事實上的常住外來人口，無論他們是否“精英”，保障他們更多的權(quán)利也是得到民意較高認(rèn)可的。

因此，如何通過一定的政策設(shè)計將以上兩種原則加以結(jié)合使用并具有一定的可操作性，將是未來政府責(zé)任和制度進步的關(guān)鍵點所在。比如，對權(quán)利的類別加以一定的區(qū)分，在某些類別上率先使用平權(quán)的原則，在另一些類別上暫時繼續(xù)延用精英主義的原則，隨著城市自身實力的擴充，最終逐步過渡到所有的權(quán)利類別都使用平權(quán)的原則。

In theory there are two rules of metropolis migrants entry-elitism and equal right. In the context of the special status of metropolis in the Hukou reform， this paper claims that nowadays we should review and adjust the single rule of elitism which the metropolis is currently carrying out in migrants entry. A survey shows that the rule of elitism still prevails over the rule of equal right， but it cannot be neglected that the latter is widely supported. Hence， it is proposed that the government should try to combine these two rules， which is the point of policy improvement in the future.

metropolis；migrants；elitism；equal rights