陳純柱，王 露

(重慶郵電大學(xué)社會(huì)科學(xué)處，重慶 400065)

據(jù)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心(CNNIC)測(cè)算:截至2013年5月底，中國(guó)網(wǎng)民數(shù)量達(dá)到5.84億，互聯(lián)網(wǎng)普及率為43.6%［1］。伴隨著網(wǎng)民數(shù)量的不斷增加與網(wǎng)絡(luò)的高度普及而來(lái)的是網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題的日益嚴(yán)峻:網(wǎng)絡(luò)犯罪手段的翻新，網(wǎng)絡(luò)個(gè)人信息的肆意泄露，網(wǎng)絡(luò)謠言的隨意傳播，越來(lái)越多的學(xué)者注意到網(wǎng)絡(luò)立法的滯后已經(jīng)嚴(yán)重制約了網(wǎng)絡(luò)的正常運(yùn)行和發(fā)展。在網(wǎng)絡(luò)立法的必要性已經(jīng)成為共識(shí)的今天，認(rèn)真總結(jié)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)立法的發(fā)展與特點(diǎn)，分析存在的問(wèn)題，提出網(wǎng)絡(luò)立法的政策建議，是法律工作者重要的使命。

一、我國(guó)網(wǎng)絡(luò)立法的發(fā)展與特點(diǎn)分析

(一)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)立法的現(xiàn)狀與發(fā)展

網(wǎng)絡(luò)立法是指以法律形式保護(hù)公民個(gè)人及法人信息安全，確立網(wǎng)絡(luò)身份管理制度，明確網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者的義務(wù)和責(zé)任，并賦予政府主管部門必要的監(jiān)管手段。據(jù)筆者不完全統(tǒng)計(jì)①本文所出現(xiàn)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，均為筆者在“法源”數(shù)據(jù)庫(kù)(http://lawy.com.cn/)中以“互聯(lián)網(wǎng)”和“計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)”等為關(guān)鍵詞搜索、統(tǒng)計(jì)整理得來(lái)?！胺ㄔ础睌?shù)據(jù)庫(kù)為擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的中國(guó)最大的法律數(shù)字圖書館，全面收錄完整的法律信息，以法律專業(yè)的視角進(jìn)行分析整理，建立體系化、關(guān)聯(lián)式法學(xué)數(shù)據(jù)庫(kù)，內(nèi)含3000萬(wàn)份法律文獻(xiàn)。，到目前為止，中國(guó)已出臺(tái)涉及到網(wǎng)絡(luò)問(wèn)題的法律、法規(guī)和規(guī)章超過(guò)800部，已經(jīng)初步形成覆蓋網(wǎng)絡(luò)信息安全、電子商務(wù)、未成年人保護(hù)等領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)法律體系。

從法律覆蓋范圍上來(lái)看(見圖1)，由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的涉及到互聯(lián)網(wǎng)問(wèn)題的法律27部，遍及電子商務(wù)、網(wǎng)絡(luò)犯罪、著作權(quán)保護(hù)、未成年人保護(hù)等各個(gè)方面，但是直接相關(guān)于網(wǎng)絡(luò)問(wèn)題的法律事實(shí)上僅有三部。這三部法律包括《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》、《中華人民共和國(guó)電子簽名法》和《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》。由國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)共計(jì)17部;司法解釋共計(jì)52部，其中，由最高人民法院制定的41部，最高人民檢察院制定的11部;國(guó)務(wù)院各個(gè)機(jī)構(gòu)制定的部門規(guī)章總計(jì)142部，涉及到商務(wù)部、教育部、文化部和信息產(chǎn)業(yè)部等多個(gè)部委;各個(gè)地方制定的現(xiàn)行地方性法規(guī)多達(dá)335部，其中，省級(jí)地方法規(guī)268部，較大市地方性法規(guī)55部以及經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)12部，各地方政府規(guī)章274部。除此之外，還有規(guī)模更為龐大的地方性規(guī)范文件。僅以北京市為例，據(jù)筆者不完全統(tǒng)計(jì)，從2000年至今出臺(tái)了6部涉及到互聯(lián)網(wǎng)的地方性法規(guī)，3部地方政府規(guī)章，572份地方規(guī)范性文件。

圖1 我國(guó)現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)法律法規(guī)現(xiàn)狀示意圖

從內(nèi)容上看，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)立法的類型大概集中在以下幾個(gè)方面。

1.針對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息安全的保護(hù)

這類法律法規(guī)主要是針對(duì)打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪行為，保障網(wǎng)絡(luò)安全。如國(guó)務(wù)院1994年頒布的《中華人民共和國(guó)計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》開啟了我國(guó)網(wǎng)絡(luò)立法的先河，明確規(guī)定了諸如安全保護(hù)的主體、制度、法律責(zé)任等方面;公安部1997年發(fā)布的《計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國(guó)際聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)管理辦法》則明確規(guī)定了我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)責(zé)任與安全監(jiān)督責(zé)任;2009年頒布的《中華人民共和國(guó)刑法》修正案(七)針對(duì)網(wǎng)絡(luò)犯罪新增了非法獲取計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)罪、非法控制計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)罪等罪名。

2.網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)的保護(hù)

這類法律法規(guī)針對(duì)各種作品的著作權(quán)在互聯(lián)網(wǎng)上的管理與保護(hù)。如2000年最高人民法院審判委員會(huì)通過(guò)的《最高人民法院關(guān)于審理涉及計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》;2001年國(guó)務(wù)院頒布的《計(jì)算機(jī)軟件保護(hù)條例(2001)》則側(cè)重于保障計(jì)算機(jī)軟件著作權(quán)人的權(quán)利;國(guó)家版權(quán)局和信息產(chǎn)業(yè)部2005年聯(lián)合發(fā)布的《互聯(lián)網(wǎng)著作權(quán)行政保護(hù)辦法》規(guī)范了互聯(lián)網(wǎng)上著作權(quán)的行政執(zhí)法行為;2010年全國(guó)人大常委會(huì)頒布的《中華人民共和國(guó)著作權(quán)法》的第10條第2款，第38條第6款，第42條，第48條第1、3、4款，第59條都涉及到有關(guān)網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)的保護(hù)。

3.針對(duì)電子商務(wù)的規(guī)范與保護(hù)

這類法律法規(guī)主要針對(duì)電子商務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)與方面進(jìn)行規(guī)范。如由人大常委會(huì)1999年頒布的《中華人民共和國(guó)合同法》在第11條和第16條正式確認(rèn)了以電子形式訂立的合同的法律效力;全國(guó)人大常委2004頒布的《中華人民共和國(guó)電子簽名法》則第一次確認(rèn)了電子簽名的法律效力，規(guī)范了電子簽名在電子商務(wù)中的應(yīng)用;由中國(guó)國(guó)際貿(mào)易促進(jìn)委員會(huì)和中國(guó)國(guó)際商會(huì)2009年共同發(fā)布的《中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)網(wǎng)上仲裁規(guī)則》則是明確了在線解決電子商務(wù)糾紛的仲裁規(guī)則;商務(wù)部2011年發(fā)布的《第三方電子商務(wù)交易平臺(tái)服務(wù)規(guī)范》則針對(duì)電子商務(wù)中第三方交易平臺(tái)提供商的市場(chǎng)準(zhǔn)入、基本原則、行為規(guī)范、監(jiān)督管理等一系列方面進(jìn)行了規(guī)范。

4.對(duì)于未成年人的保護(hù)

各國(guó)在網(wǎng)絡(luò)立法中都將未成年人的保護(hù)列為其非常重要的組成部分，我國(guó)也不例外。如《未成年人保護(hù)法(2006修訂)》的第36條就規(guī)定為了預(yù)防未成年人沉迷網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)吧等營(yíng)業(yè)性場(chǎng)所不得向未成年人開放。由最高人民法院、最高人民檢察院2004年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于辦理利用互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)通訊終端、聲訊臺(tái)制作、復(fù)制、出版、販賣、傳播淫穢電子信息刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》第6條第1款所規(guī)定，制作、復(fù)制、出版、販賣、傳播具體描繪不滿18周歲未成年人性行為的淫穢電子信息的依照制作、販賣、傳播淫穢物品罪的規(guī)定從重處罰。

5.關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)的管理

針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)管理的網(wǎng)絡(luò)立法大概可以分為這幾個(gè)方面:網(wǎng)絡(luò)信息的管理、互聯(lián)網(wǎng)域名的管理、電信管理和一些行業(yè)自律公約。

第一，關(guān)于網(wǎng)絡(luò)信息管理的立法主要是由國(guó)務(wù)院各部委制定。例如:新聞出版署1996年頒布的《電子出版物管理暫行規(guī)定》，信息產(chǎn)業(yè)部2000年頒布的《互聯(lián)網(wǎng)電子公告服務(wù)管理規(guī)定》，新聞出版署和信息產(chǎn)業(yè)部2002年共同發(fā)布的《互聯(lián)網(wǎng)出版管理暫行規(guī)定》，國(guó)家廣播電影電視總局2003年發(fā)布的《互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目管理辦法》，國(guó)務(wù)院新聞辦、信息產(chǎn)業(yè)部2005年發(fā)布的《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》，文化部2011年發(fā)布的《互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行規(guī)定(2011修訂)》等等。

第二，關(guān)于國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)域名管理的法律法規(guī)。如國(guó)務(wù)院信息辦在1997年6月接連出臺(tái)了兩部規(guī)章針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)域名問(wèn)題——《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)域名注冊(cè)暫行管理辦法》和《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)域名注冊(cè)實(shí)施細(xì)則》;最高人民法院2001年發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于審理涉及計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)域名民事糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》;信息產(chǎn)業(yè)部于2004年發(fā)布《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)域名管理辦法》等，主要針對(duì)在互聯(lián)網(wǎng)域名注冊(cè)使用等環(huán)節(jié)有可能存在的問(wèn)題與爭(zhēng)議進(jìn)行了規(guī)范。

第三，關(guān)于電信管理的立法。如國(guó)務(wù)院2000年公布的《中華人民共和國(guó)電信管理?xiàng)l例》;國(guó)務(wù)院2008年公布的《外商投資電信企業(yè)管理規(guī)定2008修訂》;最高人民法院2000年發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于審理擾亂電信市場(chǎng)管理秩序案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》，則是針對(duì)電信市場(chǎng)管理的某一個(gè)或某幾個(gè)環(huán)節(jié)和方面進(jìn)行了規(guī)范。

第四，關(guān)于行業(yè)自律公約。早在2001年5月，我國(guó)就成立了全國(guó)性的行業(yè)組織——中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)，至今已制定了包括《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)自律公約》、《文明上網(wǎng)自律公約》、《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)公約》、《互聯(lián)網(wǎng)站禁止傳播淫穢色情等不良信息自律規(guī)范》在內(nèi)的十余項(xiàng)自律公約?；ヂ?lián)網(wǎng)行業(yè)組織和這些行業(yè)自律公約對(duì)規(guī)范網(wǎng)絡(luò)行為、凈化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、保障正當(dāng)?shù)木W(wǎng)民權(quán)利發(fā)揮了重要作用。

(二)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)立法的特點(diǎn)分析

網(wǎng)絡(luò)立法雖然和其他立法具有共同的原則，但也有自己的特性。

1.網(wǎng)絡(luò)立法具有開放性特點(diǎn)

我國(guó)網(wǎng)絡(luò)立法不僅打破了傳統(tǒng)立法載體，而且也克服了其地方性法規(guī)的局限性，具有開放性的特征。

第一，網(wǎng)絡(luò)立法內(nèi)容和主體的開放性。一是立法內(nèi)容的開放性。網(wǎng)絡(luò)本身所具有的開放和邊界模糊特征，使得構(gòu)成我國(guó)網(wǎng)絡(luò)立法內(nèi)容的不是一部單純的法律，而是涉及到民法、刑法、訴訟法、經(jīng)濟(jì)法等多個(gè)領(lǐng)域的多部法律;二是立法主體的開放性。從網(wǎng)絡(luò)立法的主體而言，也呈現(xiàn)出多樣化的特性。比如，全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院及各部委、各地方人大及其常委會(huì)、各地政府都出臺(tái)了相關(guān)的法律法規(guī)來(lái)規(guī)范網(wǎng)絡(luò)行為。

第二，網(wǎng)絡(luò)立法過(guò)程的開放性。我國(guó)網(wǎng)絡(luò)立法體現(xiàn)在立法過(guò)程中具有開放性。根據(jù)《立法法》第58條規(guī)定:“行政法規(guī)在起草過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式。”網(wǎng)絡(luò)立法過(guò)程中，我國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門在立法起草時(shí)就注意把草案向社會(huì)公開，以一種開放的心態(tài)聽取公眾的意見，特別是通過(guò)召開座談會(huì)、聽證會(huì)等各種手段聽取有關(guān)各方的意見。例如2008年商務(wù)部針對(duì)《網(wǎng)絡(luò)購(gòu)物服務(wù)規(guī)范》和《電子商務(wù)模式規(guī)范》舉行了網(wǎng)上征求意見活動(dòng)，引起網(wǎng)民的廣泛討論［2］。2010年工商總局出臺(tái)我國(guó)第一部有關(guān)網(wǎng)絡(luò)商品交易的部門規(guī)章《網(wǎng)絡(luò)商品交易及有關(guān)服務(wù)行為管理暫行辦法》時(shí)，不但向各類商務(wù)網(wǎng)站、網(wǎng)店店主、網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)者、公眾征求意見，并在北京、成都等地舉行了征求意見專題研討會(huì)，充分聽取了各方意見［3］。

2.網(wǎng)絡(luò)立法范圍廣泛

為了打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪、保護(hù)信息安全，巴西、日本、俄羅斯等國(guó)近來(lái)相繼立法，詳細(xì)界定了網(wǎng)絡(luò)犯罪及其懲處辦法。這些舉措得到了廣大民眾的支持。目前，我國(guó)規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論的立法規(guī)范領(lǐng)域廣泛，在包括互聯(lián)網(wǎng)的安全保護(hù)、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)域名管理、網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)的保護(hù)、電子商務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)出版管理、互聯(lián)網(wǎng)上未成年人保護(hù)等宏觀方面，基本實(shí)現(xiàn)了有法可依。從法律規(guī)范調(diào)整對(duì)象上看，法律法規(guī)涉及到網(wǎng)絡(luò)用戶、電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)商、互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)提供商、網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容服務(wù)提供商、互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管部門等多個(gè)參與對(duì)象。

3.立法速度加快

伴隨著我國(guó)計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)的大規(guī)模應(yīng)用普及，網(wǎng)絡(luò)問(wèn)題日益嚴(yán)重，網(wǎng)絡(luò)立法呼聲不斷高漲，我國(guó)相關(guān)立法日益增多，特別是近些年立法速度明顯加快。僅以司法解釋為例，據(jù)筆者不完全統(tǒng)計(jì)，2000年到2010年“兩高”共出臺(tái)涉及網(wǎng)絡(luò)問(wèn)題的司法解釋29部，平均每年2.9部，2010年以后至今已經(jīng)發(fā)布司法解釋23部，平均每年7.6部，增長(zhǎng)了162%。

4.行政法規(guī)和部門規(guī)章數(shù)量大

在我國(guó)，基于行政管理的實(shí)踐需要，許多政府部門都發(fā)布了針對(duì)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)題的部門規(guī)章。這些政府部門依法定職責(zé)對(duì)網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)互通、網(wǎng)絡(luò)信息的安全保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)、網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入、網(wǎng)站經(jīng)營(yíng)、網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)等特殊行業(yè)行使自己的管理職能。另外，大部分省、市地方政府也在各自職權(quán)范圍內(nèi)頒布了一些涉及網(wǎng)絡(luò)問(wèn)題的部門規(guī)章。

5.許多法規(guī)具有開創(chuàng)性和引導(dǎo)性

我國(guó)的網(wǎng)絡(luò)立法往往具有很強(qiáng)的開創(chuàng)和引導(dǎo)作用。例如《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》，是我國(guó)第一次對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息提出多方位的立法保護(hù);《電子簽名法》是我國(guó)頒布的第一部確立電子商務(wù)運(yùn)營(yíng)規(guī)范的法律，在電子商務(wù)領(lǐng)域具有劃時(shí)代的意義。《電子簽名法》首次確認(rèn)了電子簽名與文本簽名同樣的法律效力，賦予了數(shù)據(jù)電文法律效力，規(guī)范了認(rèn)證機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度［4］，制定了電子簽名的安全保障制度。這些制度都是為了保障電子交易的安全，適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)發(fā)展的內(nèi)在要求，維護(hù)交易各方的合法權(quán)益，從而引導(dǎo)電子商務(wù)的正常有序發(fā)展。

二、我國(guó)網(wǎng)絡(luò)立法存在的問(wèn)題剖析

目前，關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)信息的保護(hù)，只有全國(guó)人大常委會(huì)2012年12月28日作出的《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》較為全面。著名法學(xué)家徐顯明教授指出:“制定這個(gè)法的意義重大，它是對(duì)公民隱私權(quán)、表達(dá)權(quán)、民事權(quán)三大類權(quán)利進(jìn)行保護(hù)的法，也是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代新的管理形式的法?！保?］“此次立法有三個(gè)方面的重大突破:一是對(duì)網(wǎng)絡(luò)立法本身的突破，凸顯了個(gè)人信息保護(hù)的重要性;二是在立法宣傳上的突破，起到了普法宣傳和提升社會(huì)網(wǎng)絡(luò)法律意識(shí)的作用;三是以網(wǎng)絡(luò)的方式管理互聯(lián)網(wǎng)，這種新的嘗試值得肯定［6］。應(yīng)該看到，這是中國(guó)社會(huì)立法工作的重大進(jìn)步。盡管這樣，但我國(guó)網(wǎng)絡(luò)立法仍存在一些差強(qiáng)人意之處，正如中國(guó)人民大學(xué)副校長(zhǎng)、著名法學(xué)專家王利明所指出的:“網(wǎng)絡(luò)信息安全亟待立法，我國(guó)相對(duì)其他一些發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)明顯滯

后。”［7］目前，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)立法主要存在以下問(wèn)題。

(一)網(wǎng)絡(luò)立法層次普遍偏低，缺乏基本立法

從我國(guó)網(wǎng)絡(luò)立法的現(xiàn)狀來(lái)看，雖然由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的涉及到互聯(lián)網(wǎng)問(wèn)題的國(guó)家級(jí)法律有27部之多，但是專門規(guī)定網(wǎng)絡(luò)立法的僅有3部法律?！蛾P(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》和《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》，同為全國(guó)人大常委會(huì)針對(duì)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)題而通過(guò)的法律性文件，前者僅有7個(gè)條文，后者也只有12個(gè)條文。無(wú)論是從條文數(shù)量還是條文內(nèi)容看，這兩部法律都更多地傾向于一種指導(dǎo)和宣示而并非對(duì)實(shí)際網(wǎng)絡(luò)問(wèn)題的解決。我國(guó)已出臺(tái)的條例和規(guī)定缺乏系統(tǒng)性和權(quán)威性，如《電子簽名法》的出臺(tái)曾經(jīng)被學(xué)者普遍認(rèn)為是“中國(guó)首部真正意義上的信息化法律”，對(duì)我國(guó)的網(wǎng)絡(luò)立法產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的影響，具有開創(chuàng)性的意義。但事實(shí)上，一方面，由于《電子簽名法》本身出現(xiàn)的，例如認(rèn)證機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任不明確、側(cè)重管制多于保護(hù)等問(wèn)題［8］，使它在具體的司法實(shí)踐中面臨各種考驗(yàn);另一方面，正如有些學(xué)者所指出的:“出臺(tái)電子簽名法，對(duì)電子簽名效力加以確認(rèn)，只能增加人們對(duì)電子簽名的信心，并不必然導(dǎo)致從事電子交易的人都會(huì)使用電子簽名?！保?］由于電子簽名僅是電子商務(wù)的一個(gè)小的組成部分，《電子簽名法》的頒布并不足以解決我們從事電子商務(wù)活動(dòng)中所遇到的大部分問(wèn)題。這些原因都使得這部法律的標(biāo)志意義大于實(shí)踐意義。而其余的24部相關(guān)性法律，如1999年發(fā)布的《中華人民共和國(guó)合同法》，2001年修正的《中華人民共和國(guó)著作權(quán)法》等，僅僅有個(gè)別法律條文涉及到計(jì)算機(jī)互聯(lián)網(wǎng)規(guī)范，并非對(duì)互聯(lián)網(wǎng)問(wèn)題的專門立法。

如前所述，我們不難看出，現(xiàn)階段我國(guó)的網(wǎng)絡(luò)立法雖然增長(zhǎng)比較迅速，但大多集中于部門規(guī)章以及地方性法規(guī)，立法層次普遍偏低，涵蓋范圍有限，針對(duì)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)題的基本立法明顯缺失。這無(wú)疑加大了我國(guó)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的難度，造成我國(guó)網(wǎng)絡(luò)管理混亂。

(二)立法機(jī)關(guān)過(guò)多，法律法規(guī)內(nèi)容存在沖突

傳統(tǒng)上，我國(guó)針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)信息的管理采取的是“多頭管理”的方式，涉及到工信部、商務(wù)部、新聞出版總署、廣電總局、文化部、教育部、知識(shí)產(chǎn)權(quán)局等多個(gè)管理機(jī)構(gòu)。這些管理機(jī)構(gòu)有特定的管理職責(zé)并對(duì)此制定了相應(yīng)的管理規(guī)章。規(guī)章與規(guī)章之間缺乏統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。隨著網(wǎng)絡(luò)的快速發(fā)展和多種媒體技術(shù)的融合，實(shí)踐中往往出現(xiàn)相關(guān)立法分屬不同法律部門，體系龐雜，交叉管理，權(quán)責(zé)不明，各自為政的情況。由于缺乏統(tǒng)一的基本立法，在針對(duì)許多特定的網(wǎng)絡(luò)問(wèn)題上，各個(gè)地方有不同的規(guī)定。雖然從某種程度上說(shuō)，這些地方法規(guī)結(jié)合了當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況和自身的理解，但是卻常常出現(xiàn)各地區(qū)之間交叉管理，合作障礙，互相沖突的情況①例如針對(duì)計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)安全的保障范圍這個(gè)概念來(lái)說(shuō)，在2009年杭州市出臺(tái)的《杭州市計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)管理?xiàng)l例》中明確將計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)安全的保護(hù)范圍確定為“計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)的安全，包括計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)及互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行安全和信息內(nèi)容的安全”。而在2012年貴陽(yáng)市出臺(tái)的《貴陽(yáng)市計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)管理辦法》中則將計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)安全的保護(hù)范圍限定為“計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)安全，包括計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行安全和信息內(nèi)容安全”。無(wú)疑，兩者在計(jì)算機(jī)安全是否包括計(jì)算機(jī)信息的系統(tǒng)本身這一關(guān)鍵問(wèn)題上產(chǎn)生了分歧。這種細(xì)微問(wèn)題上的認(rèn)知差別實(shí)際上反應(yīng)了兩地在對(duì)于計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)安全這個(gè)問(wèn)題上的不同理解。。這種情況的普遍存在無(wú)疑是造成網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管混亂，網(wǎng)絡(luò)權(quán)利一直得不到行之有效保護(hù)的一個(gè)重要因素。

事實(shí)上，我國(guó)還存在著大量下位法與上位法相沖突的情況，許多規(guī)章的規(guī)定超越了法定權(quán)限。比如由廣電總局和工信部共同頒布的《互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務(wù)管理規(guī)定》中規(guī)定，從事互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務(wù)需要取得廣播電影電視主管部門頒發(fā)的許可證;而根據(jù)行政許可法第14、15條規(guī)定，由人大及其常委會(huì)頒布的法律、國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)和決定、地方性法規(guī)以及省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定的規(guī)章可以設(shè)定行政許可，國(guó)務(wù)院各部委頒布的部門規(guī)章無(wú)權(quán)設(shè)定行政許可?！痘ヂ?lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務(wù)管理規(guī)定》中的規(guī)定明顯超出了法律授權(quán)的范圍。

(三)存在不少立法空白

我國(guó)涉及網(wǎng)絡(luò)的法律法規(guī)多數(shù)屬于“重管制，輕權(quán)利”，且許多網(wǎng)絡(luò)行為得不到法律的有效規(guī)范，這表明我國(guó)網(wǎng)絡(luò)立法已難以適應(yīng)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的需要。

比如在公眾廣為關(guān)注的個(gè)人信息的泄露問(wèn)題上，就存在著法律法規(guī)明顯缺失的現(xiàn)象。據(jù)央視網(wǎng)2012年的調(diào)查顯示，有超過(guò)八成的網(wǎng)民擔(dān)憂個(gè)人信息和隱私在網(wǎng)絡(luò)上泄露，認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)是隱私泄露的重災(zāi)區(qū)，有超過(guò)六成的網(wǎng)民關(guān)注我國(guó)網(wǎng)絡(luò)信息安全立法的進(jìn)展。中國(guó)青年報(bào)的社會(huì)調(diào)查報(bào)告則顯示，有高達(dá)93.8%的人因個(gè)人信息泄露而感到困擾，86.0%的人期待國(guó)家盡快出臺(tái)《個(gè)人信息保護(hù)法》［10］。盡管我國(guó)《憲法》、《刑法》、《郵政法》、《未成年人保護(hù)法》等多部法律的個(gè)別條文涉及到了個(gè)人信息的保護(hù)，但是我國(guó)專門保護(hù)個(gè)人信息特別是網(wǎng)絡(luò)個(gè)人信息的法律缺失，個(gè)人信息在網(wǎng)絡(luò)上的肆意流通與販賣得不到有效控制仍是事實(shí)。再如計(jì)算機(jī)犯罪尤其是在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的計(jì)算機(jī)犯罪與傳統(tǒng)犯罪相比較具有許多獨(dú)特之處，因此各國(guó)往往傾向于指定專門的計(jì)算機(jī)犯罪法而不是僅僅在刑法典中規(guī)定為數(shù)不多的條款②如瑞典制定的世界上第一部有關(guān)懲治計(jì)算機(jī)犯罪的法律《瑞典國(guó)家數(shù)據(jù)保護(hù)法》、美國(guó)制定的《計(jì)算機(jī)濫用修正案》、英國(guó)制定的《計(jì)算機(jī)濫用法》等。［11］。而我國(guó)僅有個(gè)別法律條文涉及到計(jì)算機(jī)犯罪的問(wèn)題，這就出現(xiàn)了現(xiàn)行刑法并未能夠覆蓋和適用于所有新型的網(wǎng)絡(luò)化犯罪的情況。另外，司法實(shí)踐中還存在著諸如不同環(huán)節(jié)的網(wǎng)絡(luò)犯罪很難按照共同犯罪來(lái)進(jìn)行處罰，社會(huì)危害程度相差極大的網(wǎng)絡(luò)犯罪被按照同一罪名進(jìn)行處罰，法人難以作為網(wǎng)絡(luò)犯罪的主體追究責(zé)任，網(wǎng)絡(luò)犯罪沒有設(shè)立附加刑等諸多問(wèn)題。事實(shí)上，我國(guó)在電子商務(wù)、個(gè)人信息保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)犯罪等諸多方面都存在著或多或少的立法空白，亟需法律作出規(guī)范。

(四)有些法規(guī)缺乏可操作性

我國(guó)網(wǎng)絡(luò)立法中，有些法規(guī)制度過(guò)于原則或籠統(tǒng)，缺乏可操作性;還有些法規(guī)制度明顯滯后，已經(jīng)不能適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)發(fā)展的需要。在司法實(shí)踐中，缺乏具體的規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，已成為制約我國(guó)網(wǎng)絡(luò)行為正常有序發(fā)展的重要瓶頸。如針對(duì)保密、公安、信息產(chǎn)業(yè)、國(guó)家安全、郵電、技術(shù)監(jiān)督之間的協(xié)調(diào)性和相通性不夠，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，沒有統(tǒng)一的立法思想與主旨，缺乏評(píng)價(jià)網(wǎng)絡(luò)行為的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)［12］。

三、完善我國(guó)網(wǎng)絡(luò)立法的政策建議

“我國(guó)既沒有制定統(tǒng)一的法律來(lái)規(guī)范網(wǎng)絡(luò)信息安全，也沒有專門的法律來(lái)保護(hù)個(gè)人信息。因此，亟待制定專門的法律，保護(hù)網(wǎng)絡(luò)信息安全，維護(hù)公共利益，保護(hù)個(gè)人隱私和生活安寧。”［7］所以，進(jìn)一步完善網(wǎng)絡(luò)立法顯得尤為重要。

(一)制定針對(duì)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)題的基本法律法規(guī)

從中國(guó)網(wǎng)絡(luò)法律法規(guī)的立法現(xiàn)狀來(lái)看，國(guó)家級(jí)的基本法律缺失，國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)偏少，大多是立法層次較低的部門規(guī)章和地方法規(guī)。因此，網(wǎng)絡(luò)立法的建設(shè)應(yīng)從這些空白開始。

針對(duì)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)立法所存在的空白方面，應(yīng)仿照《商標(biāo)法》、《公司法》的立法模式［13］，由全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定專門針對(duì)網(wǎng)絡(luò)行為的基本法律，用以規(guī)范統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)行為中出現(xiàn)的基本問(wèn)題。筆者認(rèn)為這部法律的主要內(nèi)容最少應(yīng)該包括以下幾個(gè)部分。一是網(wǎng)絡(luò)信息的定義、原則等基本問(wèn)題。作為基本法律，需要對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間的準(zhǔn)確定義、處理網(wǎng)絡(luò)問(wèn)題的基本原則等問(wèn)題做出明確規(guī)定，用以解決實(shí)踐中由于這些基本問(wèn)題所引起的爭(zhēng)議和矛盾。二是網(wǎng)絡(luò)使用的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。作為規(guī)范網(wǎng)絡(luò)行為的基本法律，應(yīng)該明確規(guī)定網(wǎng)絡(luò)使用者、網(wǎng)絡(luò)提供者以及網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管者的權(quán)利義務(wù)。三是針對(duì)網(wǎng)絡(luò)使用過(guò)程中出現(xiàn)的安全、維護(hù)以及管理問(wèn)題要有明確的規(guī)定。四是配套制定其他針對(duì)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)題的專門法律，如《電信法》、《個(gè)人信息安全法》、《網(wǎng)絡(luò)安全法》等目前現(xiàn)實(shí)急切需要且立法條件已經(jīng)成熟的法律。

在這些基本法律的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院及其各部門和各地人大、政府結(jié)合自身的實(shí)際情況，進(jìn)一步出臺(tái)相應(yīng)的行政法規(guī)、部門規(guī)章以及各地的地方法規(guī)，具體化基本法律中的規(guī)定，使得法律法規(guī)更具有可操作性，以期在實(shí)踐中能夠較好地得以施行。

(二)修改和完善原有的法律法規(guī)

第一，對(duì)現(xiàn)有的涉及到網(wǎng)絡(luò)問(wèn)題的法律法規(guī)進(jìn)行修改和完善。如前所述，現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)法律法規(guī)存在著立法層次低、覆蓋范圍較小、多頭管理、內(nèi)容相互之間存在沖突等情況。這些關(guān)于網(wǎng)絡(luò)問(wèn)題的法律法規(guī)本身可能就存在一定的缺陷，而且網(wǎng)絡(luò)立法的出臺(tái)，也必然會(huì)影響到這些法律法規(guī)。有了國(guó)家層面的基本法律之后，可以以基本法律和政府的行政法規(guī)為基礎(chǔ)，結(jié)合當(dāng)?shù)鼐W(wǎng)絡(luò)發(fā)展的實(shí)際情況，對(duì)現(xiàn)有的法律法規(guī)進(jìn)行相應(yīng)的修改和完善，確定新的網(wǎng)絡(luò)法律法規(guī)。對(duì)于那些涉及到網(wǎng)絡(luò)問(wèn)題的法律法規(guī)的相關(guān)條款，如前文所提到的《未成年人保護(hù)法》、《著作權(quán)法》、《統(tǒng)計(jì)法》、《保守國(guó)家秘密法》、《合同法》等法律，也需要根據(jù)網(wǎng)絡(luò)基本法對(duì)其中的相關(guān)條款進(jìn)行修改和完善。

第二，對(duì)可能涉及到網(wǎng)絡(luò)問(wèn)題的原有法律法規(guī)的相關(guān)條款進(jìn)行修改和完善。針對(duì)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展中所出現(xiàn)的新問(wèn)題，對(duì)原有法律法規(guī)的相關(guān)條款進(jìn)行修改和完善，使其能夠更好地適應(yīng)當(dāng)前司法實(shí)踐中的新要求。對(duì)于原有的法律法規(guī)進(jìn)行修改和完善，一方面減弱了網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的普遍應(yīng)用對(duì)傳統(tǒng)法律制度造成的沖擊，另一方面也節(jié)約了立法成本。

(三)法律法規(guī)與行業(yè)自律相結(jié)合

法律本身所具有的滯后性使得行業(yè)自律顯得尤為重要。世界上主要國(guó)家都將行業(yè)自治看作是對(duì)法律法規(guī)的重要補(bǔ)充。如美國(guó)著名的互聯(lián)網(wǎng)自治組織計(jì)算機(jī)協(xié)會(huì)(ACM)、信息系統(tǒng)審查與控制協(xié)會(huì)(ISACA)等，這些行業(yè)自治組織從各個(gè)角度制定了自律規(guī)范，制定了諸如以“不應(yīng)利用計(jì)算機(jī)去傷人”、“不應(yīng)偷窺他人計(jì)算機(jī)文件”等為主要內(nèi)容的“計(jì)算機(jī)倫理十誡”［14］。在英國(guó)，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)督與管理主要由具有半官方色彩的自治組織“網(wǎng)絡(luò)監(jiān)看基金會(huì)”(internet watch foundation，IWF)來(lái)進(jìn)行，它制定的《安全網(wǎng)絡(luò):分級(jí)、檢舉、責(zé)任》(3R安全規(guī)則)在其國(guó)內(nèi)得到廣泛認(rèn)可并在世界范圍內(nèi)都享有盛譽(yù)①3R分別代表了分級(jí)認(rèn)定、舉報(bào)告發(fā)和承擔(dān)責(zé)任?！熬W(wǎng)絡(luò)觀察基金會(huì)”以該規(guī)則為基礎(chǔ)制定了一系列有關(guān)從業(yè)人員行為守則及相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)管理措施，如對(duì)外開設(shè)接待公眾投訴的熱線、對(duì)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容進(jìn)行分級(jí)、由用戶自行選擇等。［15］。在亞洲國(guó)家中，日本具有完備的行業(yè)自律體系，它的行業(yè)自律規(guī)范《Internet網(wǎng)絡(luò)事業(yè)者倫理準(zhǔn)則》將行業(yè)自律視為解決網(wǎng)絡(luò)問(wèn)題的重要途徑。新加坡政府則鼓勵(lì)行業(yè)自治，建立自己的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，一部經(jīng)過(guò)政府管理機(jī)構(gòu)、互聯(lián)網(wǎng)業(yè)界協(xié)商和用戶調(diào)查共同完成的《行業(yè)內(nèi)容操作守則》已被新加坡三家最主要的互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商采用［16］。

與這些國(guó)家相比，我國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)自律組織還存在參與范圍不夠廣泛、管理機(jī)制欠完善等不足。應(yīng)該鼓勵(lì)更多的網(wǎng)絡(luò)從業(yè)人士和公眾參與到網(wǎng)絡(luò)自律規(guī)范的建設(shè)中來(lái)，健全分支機(jī)構(gòu)、建立對(duì)違規(guī)會(huì)員的有效制約機(jī)制、完善互聯(lián)網(wǎng)舉報(bào)制度、加強(qiáng)行業(yè)自律的主動(dòng)性、提高自身的自我治理能力、從源頭上阻止違法行為的發(fā)生將是我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)自律組織發(fā)展的方向。從真正意義上重視行業(yè)自律建設(shè)，將行業(yè)自律與法治相結(jié)合。

(四)網(wǎng)絡(luò)立法的規(guī)范要實(shí)現(xiàn)可操作性

“徒法不足以自行”，網(wǎng)絡(luò)立法的制定，一定要符合實(shí)際，具有現(xiàn)實(shí)的可操作性和針對(duì)性，才能得到貫徹執(zhí)行。一是要符合中國(guó)國(guó)情，把網(wǎng)絡(luò)安全立法中的規(guī)范與現(xiàn)實(shí)可操作性結(jié)合起來(lái);二是在加快相關(guān)立法的同時(shí)，一定要確保新的立法能夠使網(wǎng)絡(luò)信息安全立法與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展相銜接，使制定出的規(guī)范能夠被有效、低成本地貫徹實(shí)施，避免法律規(guī)范成為不切實(shí)際的空中樓閣或勞民傷財(cái)?shù)母矗?2］。實(shí)踐證明，只有符合現(xiàn)實(shí)可操作性，網(wǎng)絡(luò)立法才是高效的、有生命力的網(wǎng)絡(luò)法律規(guī)范。總之，我國(guó)計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)已大規(guī)模應(yīng)用普及，網(wǎng)絡(luò)問(wèn)題日益嚴(yán)重，完善網(wǎng)絡(luò)立法已刻不容緩。因此，亟需制定完善網(wǎng)絡(luò)相關(guān)的法律法規(guī)，切實(shí)有效地用法律來(lái)規(guī)范網(wǎng)絡(luò)的使用，使得上網(wǎng)行為有法可依而不再是“法外之地”。

［1］ 互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展信息與動(dòng)態(tài)［EB/OL］.(2013－06－14)［2013－08－08］.http://www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwfzzx/qwfb/201306/W020130614603405171795.pdf.

［2］ 商務(wù)部.《電子商務(wù)模式規(guī)范》和《網(wǎng)絡(luò)購(gòu)物服務(wù)規(guī)范》網(wǎng)上征求意見［EB/OL］.(2008－05－11)［2013－08－10］.http://gzly.mofcom.gov.cn/website/opinion/www_question_list.jsp?mofcom_no=199＆PageNo=3＆type.

［3］ 劉瀏.網(wǎng)絡(luò)商品交易立法公開征求意見［N］.成都日?qǐng)?bào)，2010－04－16(8).

［4］ 卞保武.電子簽名法對(duì)電子商務(wù)的影響［J］.農(nóng)業(yè)網(wǎng)絡(luò)信息，2007(5):42－44.

［5］ 徐顯明.加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)立法意義重大［N］.光明日?qǐng)?bào)，2012－12－29.

［6］ 許躍芝，李萬(wàn)祥.網(wǎng)絡(luò)立法推動(dòng)社會(huì)管理走向成熟［N］.經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，2012－12－29.

［7］ 張航.我國(guó)網(wǎng)絡(luò)信息安全立法明顯滯后［N］.北京晚報(bào)，2012－12－24.

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