郭鴻煒

（中共梅州市委黨校 公共管理學教研部，廣東 梅州 514000）

治理理論認為，政府不是社會唯一的權力中心，各種得到公眾認可的第三部門和私人部門都可能成為不同層面上的權力中心，國家正在將其獨自承擔的職能轉移給非政府公共機構或私人部門，政府和第三部門、公共部門和私人部門在處理公共事務時的關系將發(fā)生改變，它們之間的地位趨于平行，通過合作將共同分擔公共責任。[1]（P393）在政府、市場和NGO組織構成的現(xiàn)代社會體系中，NGO逐漸成為重要的主體，在社會治理中扮演更為重要的角色。人們對于NGO正確處理國家、市場和社會三者之間的關系，有效彌補“政府失靈”和“市場失靈”方面所發(fā)揮的重要作用日漸形成共識。黨的十八屆三中全會公報指出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。切實轉變政府職能，是深化政府機構改革，實現(xiàn)有效的政府治理的關鍵。然而，當前我國經(jīng)民政部門登記注冊的NGO存在嚴重的政府化傾向，難以承擔相應的社會角色。因此，加強NGO的轉型規(guī)范，使之社會化，是全面深化改革、提高社會治理水平、實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的必然要求。

一、國家治理能力現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵

（一）治理的內(nèi)涵

20世紀90年代，西方學者對“治理”（governance）這一概念開始普遍關注。隨著全球化時代的來臨，人類的政治生活正在發(fā)生重大的變革，人類政治過程的重心正在從統(tǒng)治（government）走向治理（governance），從善政（good government）走向善治（good governance）。[1]（P393）治理理念顛覆了傳統(tǒng)的統(tǒng)治理念，更加強調(diào)治理主體的多元化，主體既可以是公共機構，也可以是私人機構，還可以是公共機構和私人機構的合作。面對日新月異的社會經(jīng)濟環(huán)境，國家單憑自身的努力已經(jīng)不能解決所有問題了，必須尋求合作與互動的方式來擺脫困境。這意味著國家和政府無法也不能包攬一切事務，它必須將自己從紛繁復雜的事務中解脫出來，將服務職能歸還于社會，讓私人機構、社會組織來承擔更多的責任。治理正是體現(xiàn)了“政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作、強制與自愿的合作”。[2]

人們對治理的最高期望就是達到“善治”。善治就是使公共利益最大化的政治管理過程。善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態(tài)。構成善治的基本要素有六個：合法性（legitimacy）、透明性（transparency）、責任性（accountability）、法治（rule of law）、回應（responsiveness）和有效（effect iveness）。[3]（P8-9）善治其實是國家放權于社會的過程，是權力在國家與社會、政府與公民中的良性流動。在這個過程中，社會與公民只有自愿參與和自覺認同，并且積極主動與政府展開合作，才能最終實現(xiàn)善治。所以，公民社會的成熟程度是實現(xiàn)善治的重要條件。

（二）國家治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵

國家治理能力現(xiàn)代化，是治理理論在國家政治生活中的實際運用。所謂國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就是使國家治理體系制度化、科學化、規(guī)范化、程序化，使國家治理者善于運用法治思維和法律制度治理國家，從而把中國特色社會主義各方面的制度優(yōu)勢轉化為治理國家的效能。[4]核心問題是要解決好市場與政府、政府與社會的關系，而政社關系是其中重要的方面。推進國家治理能力現(xiàn)代化，包括以下幾個方面。

在理念上，政府要實現(xiàn)從管理向治理的的根本性轉變，這是國家治理能力現(xiàn)代化的核心價值理念。即政府不再是高高在上的絕對統(tǒng)治者，而是與公民處于平等地位的合作關系；政府的行為方式也不再是依靠權威對人民發(fā)號施令實行統(tǒng)治，而是與人民處于協(xié)商、談判的互動關系。[5]在主體上，要實現(xiàn)從一元治理到多元治理的轉變。在傳統(tǒng)管理中，政府是惟一的主體，而在治理環(huán)境中，主體不僅僅是政府，還包括企業(yè)、NGO和公民。治理理論更加強調(diào)治理主體之間的價值認同和合作共贏，要相信社會的自組織能力并不能完全依賴政府。

在途徑上，政府要實現(xiàn)從管制向服務的根本性轉變，以服務社會、服務公眾的理念，提高政府管理的效率。同時積極推進私人部門和NGO更多地參與公共事務管理和公共服務的生產(chǎn)，充分創(chuàng)造公眾積極參與的良好環(huán)境，讓公眾的意愿表達變得更為直接。

二、NGO在國家治理中的重要作用

NGO是非政府組織（Non-Governmental Organization）的簡稱。按照美國約翰-霍普金斯大學非營利組織比較研究中心的“結構-運作定義”，NGO具有“組織性、民間性、非營利性、自治性和志愿性”。人們根據(jù)側重點不同而對NGO采用不同的名稱，如“非營利組織”、“非政府組織”、“第三部門”、“民間組織”、“免稅組織”等等，在我國，NGO通常被稱作“社會組織”，包括社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會三類。根據(jù)民政部的統(tǒng)計，截至2012年底，全國共有社會組織49.9萬個，比上年增長8.1%，其中社會團體27.1萬個，民辦非企業(yè)單位22.5萬個，基金會3029個。（見圖1）NGO已經(jīng)遍及我國社會經(jīng)濟生活的各個領域，其中，社會服務（44.63%），調(diào)查、研究（42.51%），行業(yè)協(xié)會、學會（39.99%），文化、藝術（34.62%），法律咨詢與服務（24.54%），政策咨詢（21.88%）和扶貧（20.95%）。[6]NGO已成為我國政治生活中一支不可忽視的重要社會力量，在社會治理中發(fā)揮越來越重要的作用。

圖1 2005-2012年我國NGO增長情況統(tǒng)計①

當前，我國的政企關系、政社關系正在發(fā)生深刻的變化和調(diào)整，社會結構逐漸形成“國家—市場—社會”的新格局。在國家治理的多元結構中，NGO是政府和市場之外的第三支力量。作為一種重要的組織創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，NGO以其自治性、志愿性和集體行動等獨特優(yōu)勢能夠有效彌補政府失靈和市場失靈，承接政府轉移出來的職能，承擔社會責任，參與社會治理，實現(xiàn)社會良性發(fā)展。在國家治理體系中，NGO逐漸成為一個新的治理主體，是國家治理體系中的有機組成部分，在國家治理中發(fā)揮著不可忽視的重要作用。

NGO具有公益性、民間性、自治性和志愿性，可以通過民主參與、協(xié)商合作、自我管理、公共服務等方式發(fā)揮作用。NGO往往將注意力集中于政府和企業(yè)忽視或無力關注的領域，致力于公益性和互益性領域，為社會提供服務、保障合法權益，在治理政府和市場的雙重失靈中發(fā)揮著積極的作用，尤其是它們關注社會弱勢群體利益、維護弱勢群體合法權益，能夠有效處理一些長期存在的復雜社會問題，在維護社會穩(wěn)定、化解社會矛盾等方面起到不可低估的重要作用。NGO成為政府與企業(yè)、政府與社會之間的協(xié)調(diào)中介和舒緩器，進而形成了一種多元開放、互動回應的社會治理機制。[7]

三、我國NGO發(fā)展存在的主要問題

在我國，完全符合西方標準的NGO幾乎不存在。目前，我國在民政部門登記注冊的NGO最大的問題就是“二政府”特征顯著，政府化、行政化傾向嚴重，有著濃厚的官方色彩，所以，有人用“官辦NGO”即“政府性非政府組織”來定義我國的NGO。早在20世紀80年代中后期，政府就開始推動社團的改革，提出了“政會分開”。1985年以后新建的各類社會組織均實行“經(jīng)費自籌、人員自聘、活動自定”的方針。[8]然而，經(jīng)過多年的發(fā)展，我國NGO的官辦特征整體上依然沒有改變。1993年王穎等人對浙江省蕭山市社會團體80年代發(fā)展情況進行的統(tǒng)計調(diào)查顯示：在蕭山市的所有社團中，官辦社團占社團總數(shù)的6%，半官辦社團占社團總數(shù)的70%，而純粹的民辦社團只占社團總數(shù)的24%。[9]到了21世紀初期，武漢大學法學院對湖北省的社團進行的抽樣調(diào)查表明，官方性社團占所有社團的12.1%，半官半民性社團占所有社團的65.8%，民間性社團僅占所有社團的22.1%。[10]蕭山市和湖北省的情況從一個局部反映了上個世紀80年代以來中國NGO的發(fā)展依然沒有擺脫官辦色彩濃厚的特征，主要表現(xiàn)在組織制度建設、資源來源狀況、人力資源構成、組織能力建設等方面嚴重依賴政府，自主性、自治性差，不僅缺乏活力，效率低下，而且組織能力弱，社會影響力小，遠遠沒有發(fā)揮NGO應有的作用。

組織制度建設資源方面，我國相當一部分NGO本身是從政府的職能部門轉制過來，或者是由政府機構直接建立，它們在活動方式和管理體制上都嚴重地依賴于政府，作為政府的附屬機構發(fā)揮作用。[11]我國對NGO現(xiàn)行的雙重管理體制，使政府部門與NGO之間的關系逐漸形成了主導——依附模式。NGO必須嚴格依照政府相關部門的規(guī)定辦事，將其業(yè)務主管部門的業(yè)務指導視為行政指令，以上級主管部門要求為目標，而不是從NGO自身需求出發(fā)，這與NGO的目標和宗旨是相悖的，其非政府性和民間性逐漸被行政性取代。濃厚的官方背景使NGO與政府保持著親密的聯(lián)系，甚至成為政府的附屬品和延伸機構，行政化趨向明顯。

資源來源狀況方面，由于NGO是我國行政體制改革和政府職能轉變的產(chǎn)物，NGO成為自上而下形成的輔助政府職能轉變需要的“二政府”，主要依賴政府機關的扶持維持自身的生存和發(fā)展。NGO的財、物、信息等組織資源和社會資源，主要來自政府機構的壟斷領域。根據(jù)清華大學NGO研究所的調(diào)查，1998年，中國非政府組織的資金來源中，政府財政撥款收入占53.55%，企業(yè)提供的資金占5.63%，公眾捐贈的資金占2.18%，營業(yè)性收入只總收入的6%。[12]相比民間NGO，官辦NGO在行政資源獲得方面顯然具備了獨特的優(yōu)勢，使其不必糾結于資金短缺的問題，而可以將精力放在自身業(yè)務和發(fā)展上。但是“硬幣”的另一面是資金等主要資源都是由政府決定的，這樣的組織難免缺乏效率又缺乏活力，影響了NGO的成長和發(fā)展，也影響了它參與國家治理。

人力資源構成方面，許多NGO是由黨政機構直接建立的“二政府”，有的本身就是從黨政機構轉型而來。許多從一線退下來的領導干部要到NGO擔任領導，已經(jīng)成為不成文的規(guī)定，使NGO成為一些領導退居二線的過渡單位，NGO基本的工作人員也幾乎都來自政府機構，這導致了NGO普遍存在的管理不科學、家長制作風等問題，毫無自治性、自主性可言。

組織能力建設方面，嚴重的依賴性導致NGO自治性非常差。由于NGO要“掛靠”在業(yè)務主管單位，同時也要受政府部門的干預和限制，這不僅加重了政府的負擔，同時也束縛了NGO自身的手腳。NGO必須依靠社會捐助，服務社會，但是受資金等資源的限制，使人們對NGO的社會公眾認同度非常低，從而缺少必要的社會公信度，也就無法實現(xiàn)其使命。

從20世紀80年代中后期開始至今的二十多年里，我國對于NGO改革一直在持續(xù)推進，廣東、北京、上海、等地紛紛進行了一些有益探索并形成了經(jīng)驗，但是，從整體上看，我國經(jīng)民政部門登記注冊的NGO官辦色彩濃厚、效率低下、自治能力差等特點依然普遍存在。造成這一問題的原因，主要是政府改革滯后和體制不暢。

四、我國NGO轉型規(guī)范的戰(zhàn)略選擇

在提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中，構建“政府—市場—NGO”治理主體新格局，既包括平等也包括參與。我國NGO轉型規(guī)范，必須推進政社分離、規(guī)范NGO的法制環(huán)境、提高NGO的治理能力，從而優(yōu)化社會治理結構，構建國家治理體系新格局，抵御社會風險。

（一）推進政社分離，構建國家治理體系新格局

近年來，我國政府正逐步改變對NGO的態(tài)度，鼓勵NGO為國家治理做出更多貢獻，取得了一些積極的成效。但是，從我國NGO目前普遍存在的問題中不難看出，“沒有政府放權，就沒有真正的社會組織發(fā)展空間；政府機構改革而沒有職能轉變，就有創(chuàng)立官辦NGO的動力”。[13]當前，要使NGO成為社會治理主體，必須加快我國NGO的轉型，必須還權于社會，從體制層面實現(xiàn)政社分離，使NGO從政府化、官方化、行政化轉向社會化、民間化。例如，2006年，廣東省率先實行“去行政化”改革，按照“自愿發(fā)起、自選會長、自籌經(jīng)費、自聘人員、自主會務和無行政級別、無行政事業(yè)編制、無行政業(yè)務主管部門、無現(xiàn)職國家機關工作人員兼職”的“五自四無”原則，推動“政會分開”。通過這次改革，廣東省1501名領導干部退出行業(yè)協(xié)會，基本實現(xiàn)民間化，占應該退出的領導干部總數(shù)的97%；100%的行業(yè)協(xié)會自選會長；86%的行業(yè)協(xié)會實現(xiàn)辦公場所的獨立，基本實現(xiàn)了政會分開、社會組織民間化。[14]

當前，我國正處在社會轉型的關鍵時期，必須進一步轉換政府職能，釋放政府的社會服務職能。只有通過深化改革和利益斬斷，將NGO從政府體制中剝離出來，徹底脫離政府，使政府部門附屬的社會公益性、福利性、互益性的準政府機構和事業(yè)單位轉變成獨立的NGO，才能真正實現(xiàn)社會化治理，擺脫長期存在的官方化和行政化的束縛，將行政命令式的政社關系轉變?yōu)楹献骰锇殛P系。通過社會化手段，構建政府、市場和NGO的合作關系，讓這三種治理主體優(yōu)勢互補，形成“政府—市場—NGO”合作共贏的三位立體的社會治理新格局。[15]

（二）完善法律法規(guī)，規(guī)范NGO的管理

我國從20世紀80年代開始，逐漸加強對NGO的法制建設。1988年，國務院發(fā)布了《基金會管理辦法》，1998年，國務院在對原有條例作了大幅度修訂的基礎上頒布了新的《社會團體登記管理條例》，同時發(fā)布《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，1999年8月，中國歷史上第一個有關NGO的專門法案《公益事業(yè)捐贈法》出臺。隨著一系列法律法規(guī)的發(fā)布和執(zhí)行，中國NGO的宏觀管理逐步走上了法制化的軌道。[6]但是，我國至今仍然沒有一部有關NGO的基本法律，規(guī)范NGO的管理。從以上法律中，可以看出，我國多以法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件對NGO進行規(guī)范，相關法律體系尚不完備，且原則性較強，操作性較弱，需要逐步健全和完善。即便是我國NGO改革的先進地區(qū)，如廣東等地進行的改革也仍舊停留在法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件等方面進行的規(guī)范管理，法律效力顯見不足。從國際上看，很多國家都有針對NGO管理的基本法，如新加坡的《社團法》、印度的《社團登記法》等，新加坡的《社團法》有著明確的法律體系，對NGO的法律地位、監(jiān)管及其他事項都進行了具體的規(guī)定，操作性較強。

當前，我國應以立法形式確立NGO的社會地位，迫切需要盡快制定一部規(guī)范NGO的基本法，從準入到監(jiān)管、培育、退出等方面進行細致規(guī)定，為其提供合法性地位和法律支持，賦予其治理主體的合法地位，使之在法律框架內(nèi)有效運行，讓NGO的各項活動均有法可依、有法必依和違法必究。缺乏法律的保護和支撐，NGO就難以實現(xiàn)其真正的社會價值，同時也很難在國家治理和社會治理中發(fā)揮更大的作用。

（三）提高NGO的治理能力

政府應與NGO共同采取措施，加強NGO的能力建設，提高NGO的自主性，增強NGO的治理主體意識和治理水平。社會轉型時期，政府掌握相當?shù)馁Y源優(yōu)勢和權力優(yōu)勢，在治理格局中處于強勢地位，對社會轉型也應負有強烈的責任意識。這個過程中政府必須發(fā)揮主導作用，加強對NGO的引導和培育，同時也要對其加強監(jiān)管，提高其解決社會問題和滿足社會需求的能力。同時，更需NGO自身的努力。首先，NGO應優(yōu)化內(nèi)部管理結構，加強財務管理，增強非政府組織自主籌款的能力。要想擺脫政府的行政干預和束縛，就要從經(jīng)濟上自力更生，拓寬籌資渠道，實現(xiàn)財務管理的獨立性和透明性，致力于社會公益目標和宗旨，提高社會服務質(zhì)量；其次，NGO發(fā)展離不開高素質(zhì)的專業(yè)人才。針對目前我國NGO人員素質(zhì)不高的問題，要加強對工作人員和志愿者的培訓和教育，培養(yǎng)他們的專業(yè)素質(zhì)、職業(yè)精神和法制意識，提高NGO成員服務社會的素質(zhì)和能力。再次，加強NGO人力資源開發(fā)力度，優(yōu)化NGO從業(yè)人員的年齡結構及知識水平，創(chuàng)新人才的合理使用機制，實現(xiàn)NGO從業(yè)人員的合理流動。

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［注 釋］

①資料來源：民政部網(wǎng)站http://cws.mca.gov.cn/article/tjbg/201306/20130600474746.shtml.