郎 靜，田洪鋆

（吉林大學 法學院，吉林 長春 130012）

“政府績效管理是運用科學的方法、標準和程序，對政府機關(guān)的業(yè)績、成就和實際工作作出盡可能準確的評價，在此基礎(chǔ)上對政府績效進行改善和提高”。[1]它是政府部門改進工作、降低行政成本、提高自身效率的一種重要的手段，將政府績效管理納入法律調(diào)整的范疇內(nèi)以便提升其規(guī)范性、統(tǒng)一性、公正性和權(quán)威性一直是理論界和實務(wù)界研究的重點。當前中國，由于政治改革的不斷深入和政府職能的不斷轉(zhuǎn)變，對于政府績效管理法制化的需求不斷增加，各地在加緊理論研究的同時也有很多實踐的經(jīng)驗提供參考。吉林省政府績效管理法制化研究起步較晚，如何能夠在科學的理論指導下，盡快提高吉林省政府績效管理的規(guī)范性、系統(tǒng)性，推動吉林省政府績效管理的法制化進程值得研究。

一、政府績效管理法制化必要性分析

政府績效管理法制化是指政府績效管理活動應(yīng)該在統(tǒng)一的法律約束下進行，即要有統(tǒng)一的法律依據(jù)、規(guī)范的管理主體、完善的管理程序、科學的管理方法、公開的管理結(jié)果和有效的監(jiān)督機制。

首先，政府績效管理本身要求法律的約束。政府績效管理的功能是對政府部門及其工作人員進行約束和管理，并幫助政府部門更好地履行行政職能，提高行政效率。政府績效管理一方面約束行政機關(guān)的內(nèi)部行政行為；另一方面能夠保障公民行使對政府的監(jiān)督權(quán)。無論是行政機關(guān)的內(nèi)部行政行為，還是公民有序行使監(jiān)督權(quán)，都要求有明確的法律規(guī)范作為指引。因此，政府績效管理本身即要求有健全、完善的法律約束。

其次，政府績效管理的有效運行需要健全的法律保障。從目前政府績效管理的發(fā)展和運行情況來看，績效管理工作的運行存在諸多問題，如主體單一、體系傳統(tǒng)、程序籠統(tǒng)等，若此類問題不盡快解決，政府績效管理工作本身將失去其應(yīng)有價值。所以，應(yīng)以法律的形式固定政府績效管理的主體、政府績效評估體系、政府績效評估程序、政府績效評估結(jié)果的運用方式以及對政府績效管理的監(jiān)督機制等內(nèi)容。

一是評估主體單一化將阻礙政府績效管理發(fā)揮作用。政府績效評估是政府績效管理的重要內(nèi)容，而單一的內(nèi)部評估主體可能導致評估結(jié)果片面、存在誤差等惡果。其次，單一的內(nèi)部評估主體的設(shè)置不利于人民群眾參與政府績效管理工作。缺少了民眾對于政府工作的監(jiān)督，政府內(nèi)部對自己的評估結(jié)果將缺少客觀性與可靠性。

二是傳統(tǒng)的管理體系的設(shè)置將難以突破政府“家長式”的管理模式。隨著政府績效管理理論的發(fā)展，現(xiàn)代政府績效管理體系要求多角度、多元化。政府績效管理指標是“一個量化過程——或給一個程序、項目或其他活動的運作指定的一個數(shù)目，以此作為標準來測定政府機關(guān)為公眾提供產(chǎn)品或服務(wù)的狀況?！盵2]（P34）政府績效管理指標能使政府工作過程中的不確定因素量化，當然這也不是說所有的績效都可以量化。政府管理體系指標的設(shè)置應(yīng)確立多元化的績效管理指標體系，把經(jīng)濟指標、效率指標、效益指標、群眾滿意度指標等結(jié)合起來，根據(jù)不同地區(qū)、不同部門、不同層級的需求，制定不同的評價指標。這樣才能打破傳統(tǒng)的政府主導的政府績效管理模式，使政府績效管理真正發(fā)揮其應(yīng)有作用。

三是籠統(tǒng)的程序設(shè)置不利于政府績效管理的有序運行。目前，有關(guān)規(guī)定對于績效管理程序的設(shè)置只停留在跟蹤管理、自我評估、考評組考評、社會評價、綜合評價。根據(jù)美國《政府績效與結(jié)果法》的規(guī)定，美國政府績效管理程序以時間為軸設(shè)置了預設(shè)目標——測量績效——信息反饋的整體步驟。澳洲績效管理程序設(shè)計也是以時間為軸，設(shè)置了評估的準備階段、起草評估報告、對績效考評的回顧、對評估發(fā)現(xiàn)的使用四個階段?？梢?，完善的政府績效考評制度要求有系統(tǒng)整體的程序設(shè)計，從而保證政府績效評估的規(guī)范性。同時，完善的程序設(shè)計可以限制政府績效管理過程中的隨意性因素，進而保證政府績效工作的公平性以及正當性。

四是政府績效考評結(jié)果的內(nèi)化會阻礙群眾對政府工作的監(jiān)督。公開考評結(jié)果是公眾行使監(jiān)督權(quán)的要求，同時也是政府保障公眾行使其監(jiān)督權(quán)的義務(wù)。目前，政府對于績效管理的內(nèi)容進行公開的較少，沒有將政府掌握的相關(guān)信息向社會公開。在我國，政府掌握著社會的大部分信息資源，而公眾通過網(wǎng)絡(luò)或媒體等能夠獲取到的政府信息資源少之又少，公眾可以獲取社會信息的途徑單一，這使得人民群眾的切身利益得不到充分保障。如果公眾不能獲取政府工作的相關(guān)信息，公眾的監(jiān)督權(quán)將難以實現(xiàn)，公眾對政府的監(jiān)督也將失去實際意義。政府的工作如能在群眾的監(jiān)督下進行，這將使政府更好地履行其職能并更好地踐行“服務(wù)型”政府的理念。政府績效管理結(jié)果的公開還能使政府與人民群眾進行良性的溝通，并為公眾向政府提出建議提供途徑。

五是政府績效管理的發(fā)展需要有效的監(jiān)督機制。政府在績效管理過程中難免存在違反相關(guān)規(guī)定內(nèi)容的行為，如無有效的監(jiān)督機制，將導致政府績效管理活動的恣意性。有效的監(jiān)督機制既可以約束政府績效管理活動，又能維護政府績效管理的客觀性與公正性，還可以保障公民監(jiān)督權(quán)的行使，并維護人民的切身利益。

二、吉林省政府績效管理法制化現(xiàn)狀及問題

目前，吉林省政府及地方各級政府對于政府績效管理已先后頒行《中共吉林省委、吉林省政府關(guān)于吉林省績效管理工作的實施意見（試行）》《2012年度吉林省政府工作部門績效管理考評辦法》《延邊州政府工作部門績效評估實施細則》及《2012年度吉林省市（州）人民政府、長白山管委會績效管理考評辦法及實施細則》等。綜合分析近些年的立法以及政府績效管理的經(jīng)驗和實踐，吉林省政府績效管理在法律規(guī)定的內(nèi)容方面存在以下問題。

一是缺乏統(tǒng)一的法律依據(jù)。統(tǒng)一的法律依據(jù)是政府績效管理法制化的重要基礎(chǔ)。20世紀80年代以來，世界各國均開始行政改革，并推行政府績效管理，其中美國、英國是政府績效管理較為發(fā)達的國家。這些國家的政府績效管理都有專門的法律為依據(jù)，例如，美國的《政府績效與結(jié)果法》，英國的《審計法》等。雖然中國也已頒布《審計法》，但是對于政府績效管理的內(nèi)容規(guī)定甚少且可操作性弱。目前，中國各地區(qū)政府在進行政府績效管理時并無統(tǒng)一的法律作為依據(jù)。吉林省也存在此類問題，各級政府及工作部門對于政府績效管理所依循的依據(jù)不盡相同，省級政府的工作部門主要依據(jù)《2012年度吉林省政府工作部門績效管理考評辦法》進行政府績效管理，地方政府則部分依據(jù)本地區(qū)制定的管理辦法、部分依據(jù)吉林省統(tǒng)一制定的管理辦法進行政府績效管理。由此我們可以發(fā)現(xiàn)，吉林省政府及地方各級地方政府的績效管理缺乏統(tǒng)一的法律依據(jù)。

二是主體單一。根據(jù)《2012年度吉林省政府工作部門績效管理考評辦法》及《2012年度吉林省市（州）人民政府、長白山管委會績效管理考評辦法及實施細則》等規(guī)定，政府績效評估正在努力踐行內(nèi)部考評和外部考評相結(jié)合的評估方式，然而評估工作主要還是在本單位自評的基礎(chǔ)上進行，進而組織上級領(lǐng)導、考評組等進行評估評價，社會評價也僅采取接受人大代表和政協(xié)委員的評價監(jiān)督，只有在極少數(shù)條件下才引入人民群眾參與評價；并且在整部文件中并無對管理主體的單獨規(guī)定，只是可以從考評辦法中推測出考評主體。綜上，目前政府績效評估的主體依然以內(nèi)部成員為主，評估主體單一。此種規(guī)定既不符合現(xiàn)代法制對政府績效管理主體的要求，也不符合多元化的評估主體要求。

三是體系傳統(tǒng)。根據(jù)《中共吉林省委、吉林省政府關(guān)于吉林省績效管理工作的實施意見（試行）》《2012年度吉林省政府工作部門績效管理考評辦法》《2012年度吉林省市（州）人民政府、長白山管委會績效管理考評辦法》以及《2011年度吉林省黨群工作部門目標責任之考評辦法》等內(nèi)容，吉林省將政府績效管理的指標體系分為五個一級指標，分別是經(jīng)濟發(fā)展、社會事業(yè)、民生改善、行政效能、資源環(huán)境。每個一級指標下又分為不同的二級指標。從2012年的考核指標體系來看，雖然在指標設(shè)定上避免了以前以經(jīng)濟發(fā)展為重要評價指標的誤區(qū)，基本實現(xiàn)了評價指標的多元化，但是其依然存在定性評價的問題。科學完善的政府績效管理應(yīng)當是以績效指標為重心的多角度、多指標的考評體系。目前此種傳統(tǒng)考評體系的存在既是我國傳統(tǒng)政府管理模式影響下的必然結(jié)果，也是受我國政府“家長式”的管理理念影響的結(jié)果?？茖W完善的政府績效管理體系要求有關(guān)法律對考評體系的制定實現(xiàn)多元化、多角度化，并從本質(zhì)上突破傳統(tǒng)的考評指標體系。

四是規(guī)定籠統(tǒng)、可操作性差。已頒行的《2012年度吉林省市（州）人民政府、長白山管委會績效管理考評辦法》對政府績效管理考評辦法和程序僅做了跟蹤管理、自我評估、考評組考評、社會評價和綜合評價的規(guī)定。這樣的內(nèi)容只是籠統(tǒng)地規(guī)定了考評辦法而未細致規(guī)定考評程序。程序?qū)τ诜傻倪m用有著至關(guān)重要的意義，沒有嚴格的程序規(guī)定，政府績效管理的運行將失去保障。并且，程序的基本價值在于限制權(quán)力濫用，規(guī)范政府績效管理工作。嚴密、科學的程序設(shè)計可以使政府績效管理工作的進行更加規(guī)范化、標準化、統(tǒng)一化。

五是結(jié)果運用內(nèi)部化。目前，吉林省各級政府對于績效管理結(jié)果的運用限于評價各部門工作、評價政府工作人員業(yè)績、行政獎勵與問責和改進工作加強管理等的依據(jù)。然而，政府績效管理結(jié)果的公開是政府績效管理的內(nèi)在要求和關(guān)鍵。發(fā)達國家多通過網(wǎng)絡(luò)、媒體等方式公開政府績效管理計劃、政府績效評估結(jié)果報告等內(nèi)容。同時，政府績效管理也要通過公眾監(jiān)督發(fā)揮作用。因而，政府應(yīng)通過完善政務(wù)信息公開機制來保障公眾的有效監(jiān)督，進而不斷完善政府工作方式、提高行政效率。

六是缺乏監(jiān)督機制。政府績效管理作為政府工作的重要組成部分理應(yīng)受到監(jiān)督?？v觀已頒行的關(guān)于績效管理的文件內(nèi)容，健全有效的監(jiān)督機制較少。按照監(jiān)督主體的不同，可以對政府績效的監(jiān)督分為民眾的監(jiān)督、上級的監(jiān)督、權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督和審計機關(guān)的監(jiān)督四種方式。[3]目前，已有的內(nèi)容對于監(jiān)督機制的規(guī)定較少，這不符合政府績效管理的宗旨及要求，同時也是對公民行使監(jiān)督權(quán)的一種阻礙。

三、完善吉林省政府績效管理法制化的路徑

根據(jù)吉林省政府績效管理法律方面存在的問題，完善政府績效管理法制化應(yīng)盡快推動立法進程，同時完善法律內(nèi)容，建立健全相關(guān)制度。

一是推動政府績效管理立法進程。盡快完善政府績效管理立法是推進中國政府績效管理的前提和基礎(chǔ)。從英美等國家的政府績效管理經(jīng)驗來看，健全的政府績效管理法律制度既能保證國家政府績效管理有序進行又能促進政府績效管理的健康發(fā)展。因此，應(yīng)堅持立法先行，加快推動政府績效管理立法，運用法律權(quán)威來引導政府績效管理的發(fā)展方向，保障政府績效管理的健康有序發(fā)展。[4]

二是確立多元化的主體。在立法和制定相關(guān)政府績效管理規(guī)定時，應(yīng)確立多元化的主體。例如，在政府績效管理過程的評估階段，評估主體可以分為內(nèi)部評估主體和外部評估主體，內(nèi)部評估主體包括受評估政府工作部門本身、上級領(lǐng)導機關(guān)、其他政府工作部門；外部評估主體包括權(quán)力機關(guān)、公眾、社會組織、專家學者和服務(wù)對象等。這樣，既能實現(xiàn)內(nèi)部管理與外部管理的結(jié)合，同時又能避免管理的片面性，保障管理的準確性、公正性。

三是確立科學、完善的政府績效管理體系。政府績效管理體系的設(shè)定應(yīng)該保證其科學性與完善性。政府績效管理體系的設(shè)置應(yīng)該圍繞政府績效管理內(nèi)容進行，同時要堅持科學的設(shè)定原則如定性與定量相結(jié)合、過程與結(jié)果相結(jié)合的原則。另外，應(yīng)保證政府績效管理體系的多角度化、多元化，把經(jīng)濟指標、效率指標、效益指標、群眾滿意度指標等結(jié)合起來，根據(jù)不同地區(qū)、不同部門、不同層級的需求，制定不同的評價指標。

四是制定系統(tǒng)的、可操作性強的政府績效管理程序。在制定政府績效管理程序時，要保證程序具體并有可操作性，避免目前存在的籠統(tǒng)的程序設(shè)計。不能對每一部門的政府績效管理都加以規(guī)定，應(yīng)做宏觀、整體的設(shè)計，然后再由各部門根據(jù)本部門的實際工作情況和工作內(nèi)容設(shè)計具體的程序規(guī)則。從吉林省目前的情況來看，程序設(shè)計應(yīng)包括績效管理規(guī)劃的制定、年度績效計劃的制定、評估信息的公開和比較、評估報告的撰寫與公開、評估結(jié)果的運用等。

五是保證政府績效管理結(jié)果外部化、公開化。公開政府績效管理結(jié)果的方式有多種，如政府發(fā)布公告、建立政府門戶網(wǎng)站或信息網(wǎng)絡(luò)平臺、新聞媒體發(fā)布相關(guān)信息等，這些方式都能實現(xiàn)政府績效管理工作的外部化、公開化。若存在不適宜向全社會公開的信息，可以向有關(guān)權(quán)力機關(guān)說明或由權(quán)力機關(guān)審議。

六是制定有效的監(jiān)督機制。有權(quán)對政府績效管理工作進行監(jiān)督的主體應(yīng)包括公眾、權(quán)力機關(guān)、政府監(jiān)督部門及司法機關(guān)。因此，在確立政府績效管理監(jiān)督機制時，應(yīng)再次明確對政府績效管理享有監(jiān)督權(quán)的主體；根據(jù)主體的不同，對不同主體行使監(jiān)督權(quán)的范圍、方式、途徑等做出細致的規(guī)定；規(guī)定妨礙監(jiān)督權(quán)行使的法律責任，以法律的權(quán)威保障監(jiān)督權(quán)的行使。

政府績效管理的應(yīng)用是貫徹落實科學發(fā)展觀的重要舉措，是加快轉(zhuǎn)變政府職能的重要途徑。完善吉林省政府績效管理法制化、加快政府績效管理立法、完善相關(guān)法律法規(guī)等是政府更好地履行職能，更好地為人民服務(wù)的必要條件。伴隨著政府績效管理的不斷健康有序發(fā)展，樹立人民滿意政府的形象將指日可待。

[1]中國行政管理學會聯(lián)合課題組.關(guān)于政府機關(guān)工作績效標準的研究報告[J].中國行政管理，2003，（3）.

[2]（美）帕特里夏?基利等.公共部門標桿管理——突破政府績效的瓶頸[M].北京：中國人民大學出版，2002.

[3]Paul.Serving the American public:Best practice in performance management[R].Study Report，1997，（07）：19.

[4]潘小娟.關(guān)于我國政府績效管理立法的思考[J].理論探討，2009，（4）.

[5]張紅.我國政府績效評估立法構(gòu)想[J].當代法學，2009，（1）.