摘 要：在國家加大農村扶貧開發(fā)工作力度的同時，國家貧困縣政策存在的弊端日益顯現。國家貧困縣政策改革滯后的原因在于現有的貧困縣政策存在路徑依賴現象，導致該政策被鎖定在低效率運行狀態(tài)。形成該路徑依賴的根源來自于利益集團阻礙、各種非正式規(guī)則的制約和改革成本的限制等因素。為了發(fā)揮扶貧開發(fā)效益，必須結合貧困縣政策路徑依賴的特征和原因，推進改革，尋找破解困局的轉型路徑。

關鍵詞：扶貧開發(fā)；國家貧困縣政策；路徑依賴；制約因素；轉型路徑

中圖分類號：F32 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）09-0014-03

作者簡介：徐彥平（1989-），女，山西定襄人，蘭州大學管理學院2012級行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向：公共政策分析。

一、問題的提出

國家貧困縣政策是政府相關部門為了幫助貧困地區(qū)發(fā)展而設立的一種政策標準。從1986年貧困縣的確立到2001年重點縣的調整，隨著農村扶貧瞄準機制的轉變，貧困縣政策相應地進行了調整。具體而言，貧困縣的確立以1986年成立的專門扶貧機構為標志，經過1994、2001、2011年三次調整，貧困縣的數量并未發(fā)生變化，只是在東西部政策分配上進行了完善。2001年國務院頒布實施《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》，貧困縣改稱國家扶貧開發(fā)工作重點縣。為了保證名稱上的一致性，本文將現在的重點縣政策統(tǒng)稱為國家貧困縣政策。

國家貧困縣政策的變遷本質上是扶貧瞄準機制的變革過程。作為一種政府主導的制度安排，它對扶貧效果產生直接影響。美國歷史制度主義學者保羅·皮爾遜指出：“政治領域內由于缺乏競爭性，其制度變遷比經濟領域、社會領域內的變遷更有具路徑依賴性?！盵1]從“擴充-調整-再調整”的政策調整過程來看，國家貧困縣政策變革的方向并不是隨機的，而是在“舊”政策內容的基礎上進行漸進式的邊際調整。新制度經濟學中的制度變遷理論正好強調了制度創(chuàng)新和變遷在經濟社會發(fā)展中的重要性。這里的“制度”就是指“一系列被制定出來的規(guī)則、服從程序和道德、倫理的行為規(guī)范”，諾思稱之為“制度安排”。[2]為了更好地解釋國家貧困縣政策改革的過程，我們把國家貧困縣政策看作一種制度安排的演變，因此，可以運用制度變遷的方法來分析該政策變遷問題。在用這一理論解釋政策改革實踐時發(fā)現，盡管我國的國家貧困縣政策在實踐中還存在諸多問題，但仍然沒有退出的重要原因在于路徑依賴現象使然。

二、貧困縣政策改革中路徑依賴的基本特征

1993年獲得諾貝爾經濟學獎的道格拉斯·諾思，用“路徑依賴”理論成功地闡釋了經濟制度的演進，他認為技術演化路徑與制度變遷過程是相似的，都存在著交易成本顯著、報酬遞增和自我強化的機制。一旦發(fā)展路線沿著一條具體進程推進時，系統(tǒng)的外部性、組織的學習過程以及歷史上關于這些所派生的主觀主義模型就會增強，這一進程使制度變遷會很強勢地沿著已經選定的路徑繼續(xù)走下去。[3]一種制度的初始選擇即使是偶然的，但由于其帶來報酬遞增因而會強化對這一制度的依賴，并對未來制度變遷的方向和軌跡產生強大的影響力和約束力?！叭藗冞^去做出的選擇決定了他們現在可能的選擇”。換言之，一旦我們選擇了某種路徑，就意味著我們可能將會被長久地鎖定在這條路徑上，想要擺脫或被其他更優(yōu)的路徑所取代就變得異常困難。

國家貧困縣政策改革作為一個制度變遷的過程，受制并依賴于初始“舊政策”，明顯體現了路徑依賴性。從該政策改革的歷程中，我們可以看出，路徑依賴的軌跡特征主要體現在三個方面：

1.政府過度主導的路徑依賴。改革開放初期，在扶貧資源有限的條件下，貧困人口和地區(qū)難以利用市場機制來擺脫貧困，因此政府從1986年開始成立專門組織，設立國家貧困縣，制定相關扶貧政策來重新組織社會資源向貧困縣傾斜，逐步改變了貧困地區(qū)落后面貌。而這種政府主導貧困縣政策的初始條件在政策改革過程中具有自我強化的功能：政府借助自身的層級結構來推行政策，形成過度主導模式。這種過度主導導致貧困縣政策在制定、執(zhí)行中，容易脫離實際扶貧需要。

在2011年調整過程中，中央將調整的權力下放到各省，各省在既定貧困縣數量的基礎上有權更改省內貧困縣名單。然而在省級政府主導和缺乏社會力量參與的情況下，出現了一些貧困縣認定不合理，與扶貧需要不吻合的情況。而在貧困縣政策落實階段，縣級政府也往往存在行為偏差，由于地方官員的升遷標準以經濟績效即GDP指標排名為主，政府官員在缺乏有效監(jiān)督的情況下，極易將優(yōu)惠政策、扶貧資金用于能夠迅速增加GDP的領域和項目，而非投入到真正需要扶貧的地方。國家審計署在2013年4至5月，對廣西、云南等6省區(qū)19個國家級貧困縣2010年至2012年財政扶貧資金分配管理和使用情況進行了審計。在抽查審計的12.4億扶貧資金中，違法違規(guī)使用2.34億，占到約19%。[4]

目前，社會力量僅限于參與扶貧項目的具體執(zhí)行，如定點幫扶、產業(yè)扶貧等。而政策的制定、扶貧資金的撥付使用過程等卻由政府主導，社會力量的參與、監(jiān)督途徑不暢通，導致扶貧資源分配不公、扶貧效率低等問題的產生。

2.以縣為單位的路徑依賴。長期以來，國家貧困縣政策調整過程中以縣級作為扶貧單位，自1994年調整后，貧困縣的數量沒有發(fā)生變化，始終保持在592個，且調出的縣數量極少，從而形成了以縣為單位扶貧的路徑依賴與鎖定效應。國家統(tǒng)計局2008年度數據顯示，我國農村目前需要幫扶的貧困人口還有4007萬左右，其中2421萬貧困人口分布在592個國家級貧困縣中，約占全部農村貧困人口數量的60.4%，占592個國家級貧困縣23830萬縣域總人口的10.2%；而2002年，我國農村需要幫扶的貧困人口達8645萬，其中4828萬來自國家級貧困縣，占當時國家級貧困縣22787.4萬縣域總人口的21.2%。（數據來源：2008年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報）這表明國家級貧困縣所覆蓋的貧困人口比例逐年下降，漏出率升高，貧困地區(qū)內部有更多條件相對較好的人口也享受到扶貧政策。endprint

3.調整周期過長的路徑依賴。目前，貧困縣政策調整的時間與國家扶貧戰(zhàn)略規(guī)劃一致。1986年政策確定，經過1994、2001、2011年三次改革，大概十年左右調整一次，真正退出的貧困縣數量少，2012年調出的貧困縣名額還不到總數的1%，退出機制僵化，形成調整周期過長的路徑依賴。國家扶貧戰(zhàn)略作為頂層設計，需要保持相對的穩(wěn)定性、連續(xù)性和較長的調整周期，而貧困縣政策作為具體的制度設計，則應根據實際情況縮短調整周期。

近年來一些貧困縣依托自身擁有的自然資源，經濟獲得快速發(fā)展，但是由于貧困縣調整周期過長、退出機制不健全，仍然享受國家貧困縣帶來的各項優(yōu)惠政策。這最終會導致資源在貧困縣與非貧困縣之間的不公平分配，進入“窮縣越窮，富縣越富”的惡性循環(huán)怪圈，扶貧目標難以實現。

三、貧困縣政策改革的路徑依賴成因分析

諾思認為，制度變遷過程中的路徑依賴是由兩方面的原因造成的，一是現有制度下的相關既得利益集團，他們?yōu)榱司S護自身現有利益，總是維持現有的制度。二是非正式制度如意識形態(tài)的影響。諾思強調：“非正式約束在制度漸進的演進方式中起著重要作用，因此，是路徑依賴性的來源。”[5]此外，改革成本的限制也是產生路徑依賴的現實原因。

1.利益集團阻礙是路徑依賴形成的重要因素。耶魯大學政治學教授羅伯特·達爾認為：“從最廣泛的含義上說，任何一群為了爭取或維護某種共同利益或目標而一起行動的人，就是一個利益集團?！盵6]利益集團與現有制度是共存榮的，他們對現有制度有著強烈的需求，因而會阻礙政策變革來維護現有利益及其預期的共同收益。國家貧困縣政策作為對社會資源的一種分配方式，主要涉及的利益集團包括兩類：一類是貧困縣的政府官員群體；另一類是既得利益的低收入群體。對于縣級政府官員而言，通過國家貧困縣政策可以獲得直接的資金和項目支持，而且能夠享受國家的諸多優(yōu)惠政策，因此，在潛在收益即報酬遞增的影響下，縣級政府將極力維護現行的貧困縣政策，以期能夠爭取到更多資源。從低收入群體來看，也形成了對該政策特別是對于目前實施的開發(fā)式、參與式扶貧政策的依賴。因為扶貧項目中的小額信貸、產業(yè)扶貧等屬于“親富而非親貧”式的項目，參與門檻相對較高，農業(yè)銀行為了保證貸款的回收率要求貸款者能夠以抵押等方式進行擔保，產業(yè)扶貧項目在政府提供資金的同時也要求扶貧對象的自身配套資金達到一定比例，由于絕對貧困人口沒有資金或抵押品，因而難以得到這些項目的支持，被排除在外，項目最終落到低收入人口甚至非貧困人口手中，使得受惠的低收入群體也成為利益集團的一部分。

2.非正式規(guī)則的制約是路徑依賴形成的內在原因。非正式規(guī)則，亦即非正式制度，它是與正式規(guī)則相對的概念，包括價值觀念、倫理道德、習慣和傳統(tǒng)因素等。諾思認為：嵌入在習俗、傳統(tǒng)和行為準則中的非正式約束可能是刻意的政策所難以改變的。這些文化約束不僅將過去與現在和未來連結起來，而且是我們解釋歷史變遷路徑的關鍵之所在。[7]非正式規(guī)則作為一種意識形態(tài)滲透到貧困縣政策改革的全過程，當它與制度變革的客觀要求不相適應時，就阻礙了制度的變遷與創(chuàng)新。中國的主流文化是一種服從型政治文化，農村人口素質偏低，思想觀念落后，心理素質上表現為求穩(wěn)、怕變、盲目等，“等、靠、要”的思想根深蒂固，這種意識觀念難以在短時間內改變。貧困縣政策進入鎖定狀態(tài)后，人們便形成了更加穩(wěn)定的心理預期，自然地對于未來政策變革的不確定性持否定態(tài)度。因此，盡管新的正式規(guī)則即扶貧綱要已經訂立，但是貧困地區(qū)的非正式規(guī)則還沒有發(fā)生根本的改變，這就對政策改革造成極大阻礙，導致路徑依賴的形成。

3.改革成本的限制是路徑依賴形成的現實基礎。許多制度變遷失敗的主要原因并不是新制度的收益小，而是因為改革成本過高導致人們抵制、阻礙制度的變遷，即使新制度會帶來更大的收益機會。國家貧困縣政策改革遇到阻力，也存在改革成本限制的原因?？扑沟戎赋?，從現行的制度安排轉變到另一種不同制度安排的過程是有費用的，并且是一種費用昂貴的過程。[8]這種費用即成本包括時間成本、管理成本、設計成本等。人們對于任何制度的變革都有一個逐步認識的過程，從對現行制度的認同到達成改革共識是個長期的過程，這一過程就構成了改革的時間成本。從1986年國家貧困縣的確立至今，盡管該政策存在諸多不足，但也取得一定成效，緩解了我國的農村貧困程度。2011年中國農村貧困監(jiān)測報告數據顯示，在2002年到2010年將近10年的時間里，592個國家貧困縣的農民人均純收入年均增長幅度超過全國平均水平。農村居民的基礎設施建設和健康狀況都有很大程度的改善。特別是教育、醫(yī)療方面，13-15歲兒童的在校率從83%上升到96.7%；有衛(wèi)生室的行政村比例從69%增長到81.5%，健康人群的比例從91.7%上升到93.3%。因此，許多農戶對該政策持認同態(tài)度。如果進行改革，農戶在思想認知上達成共識需要很長時間。管理成本是由于貧困縣政策調整所帶來的組織架構、人員配置變化等方面所支出的費用。我國地域寬廣，貧困縣呈碎片化分布。如果國家貧困縣政策進行大規(guī)模調整，勢必會牽扯到基層甚至是中央組織機構的調整和重組。若將調整重點放在村級瞄準上，在貧困村數量增加的同時，上級監(jiān)督的行政鏈條拉長，在收益未知情況下，管理成本勢必大幅增加。從設計成本來看，國家貧困縣政策改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，要設計出理論上科學合理、實際操作可行的制度，不管是具體實施路徑的選擇、頂層制度設計的構建，還是相關配套政策的出臺都需要付出巨大的成本代價。如參考國際標準、我國的國民生產總值、物價水平等重新劃定貧困線，調整貧困縣確定標準以及貧困縣政府考核監(jiān)督機制的改革等，都將遇到諸多困難和問題。當政策轉型的成本過高時，為了減少“沉淀成本”，政策會被鎖定在原始路徑上，即使這種路徑是低效率的。

四、破解貧困縣政策低效率的轉型路徑

1.完善“政府主導，社會參與”的扶貧政策。政府過度主導的路徑依賴，致使社會力量特別是非政府組織的參與力度不足，貧困縣政策在實施中面臨困境。為了完善貧困縣政策，應在政府主導的前提下，積極鼓勵社會力量參與。一方面，在貧困縣政策制定、調整的過程中，拓寬社會力量參與渠道，加大政策制定的透明度、公開度，廣泛聽取代表弱勢群體的社會力量的聲音，在綜合權衡的基礎上，制定出符合實際的政策。在政策實施過程中，暢通社會力量對資金、項目實施的監(jiān)督渠道，將社會監(jiān)督與政府監(jiān)督結合起來，保障扶貧資源的效益；另一方面，政府要進一步創(chuàng)造條件，加大宣傳力度，引導更多社會力量參與到產業(yè)、文化、醫(yī)療等具體扶貧工作中。社會力量扶貧能夠彌補政府扶貧的短視化行為，減輕政府財政壓力，增強貧困人口自我脫貧的能力，未來將會成為扶貧的中堅力量。將政府和社會結合起來組織扶貧工作，能夠揚長避短、相互補充，有利于推動扶貧工作機制的創(chuàng)新。endprint

2.推進扶貧瞄準機制的變革。隨著扶貧工作的日益推進，貧困問題呈現新的現象：貧困現象的大片區(qū)和碎片化同時并存，不再簡單的集中在縣。為此國家也頒布政策來推動瞄準機制的調整，如在《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》中確定了148131個貧困村實施整村推進政策；《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》又確定了14個集中連片特困地區(qū)來保障扶貧工作的順利開展。但是在政策連續(xù)性的作用下，貧困縣政策仍在諸多扶貧政策中占據重要地位，國家對其重視度甚至超過村級瞄準和片區(qū)瞄準。

由于新時期農村貧困呈現新特點，在農村扶貧治理手段多樣的狀態(tài)下，為了保證扶貧工作順利、高效地開展，必須重新調整扶貧瞄準機制的重點。汪三貴通過實際調研發(fā)現：以收入為標準和在精確瞄準狀態(tài)下應該被確定為貧困村的村中有48%的村沒有被瞄準。[9]村級瞄準并沒有比縣級瞄準覆蓋更多的貧困人口。因此，扶貧瞄準機制調整的過程中，要根據貧困的分布特點來決定是采取縣級、村級還是大片區(qū)瞄準。在逐步改革國家貧困縣政策的基礎上，將村級瞄準與集中連片特困地區(qū)有效結合起來，在條件允許的情況下，建立直接針對窮人的瞄準機制，扶貧到戶，提高扶貧資金的使用效率，并根據貧困人口的特點來選擇實施開發(fā)式扶貧或保護式扶貧治理。

3.建立貧困縣動態(tài)調整機制。利益集團在任何社會都是不可避免的現象。規(guī)范利益集團行為的關鍵在于如何打破既有的路徑依賴，建立起良好的制度安排。[10]因此，利益集團對政策變革的抵制必須借助強有力的外力來破解，而這一強制性的外力就是建立貧困縣動態(tài)調整機制，并將其制度化。

首先，要建立健全縣級政府扶貧工作考核與退出機制。十八屆三中全會已經明確指出，將來在國家扶貧開發(fā)工作重點縣不考核GDP。各省也應該相繼出臺新的績效考核指標體系，將脫貧效果作為最重要的考核指標，避免利益集團挪用扶貧資金。建立扶貧資金和項目的效益考核機制，在對資金投向、撥付和項目落實進行審計、考核時，更要注重效益問題，提高扶貧資金的利用率。根據貧困縣政府績效考核結果和扶貧工作開展的實際情況，5年左右重新確定貧困縣劃分標準，并制定出規(guī)范、量化、可監(jiān)督的退出機制。目前，河南、重慶等多?。ㄊ校┮呀涢_始制定省級退出標準。

其次，研究制定鼓勵貧困縣政策退出的激勵機制。對于提前脫貧的貧困縣和已經達到退出標準的貧困縣，仍然要給予一定的政策優(yōu)惠。從長遠考慮，當退出的收益大于貧困縣所享受到的優(yōu)惠時，才能調動貧困縣退出的積極性。只有這樣，才能打破利益集團特別是貧困縣政府官員“爭奪貧困縣”的格局。

4.非正式制度的轉變：思想觀念更新。一方面，政府在為貧困地區(qū)提供物質援助的同時，要加大農村教育文化的宣傳和普及力度，借助村委會這一農村基層組織來建立“農民文化工程”，轉變農民的思想觀念，增強農民對政策改革的必要性的認識；另一方面，要加大貧困地區(qū)廣播、電視、網絡等通信基礎設施建設，拓寬農民獲取信息的渠道，增強其與外界的溝通和聯系。同時政府可以通過獎勵政策來調動貧困人口通過自身努力脫貧致富的積極性。

參考文獻：

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[9]汪三貴，Albert Park. 中國新時期農村扶貧與村級貧困瞄準[J].管理世界，2007，（1）.

[10]郭忠華.利益集團鎖定下改革的困境與出路[J].嶺南學刊，2008，（3）.

【責任編輯：孫 巍】endprint