艾年武+任孟娥

摘 要：“賄選”、監(jiān)督乏力、決策不民主、村務(wù)公開不到位、“兩委”關(guān)系和鄉(xiāng)村關(guān)系不夠和諧是目前我國農(nóng)村村民自治中的主要問題。究其原因，主要是相關(guān)制度特別是操作性和保障性制度機(jī)制供給不足，利益多元化特別是“三元”利益博弈激烈，以及背離現(xiàn)代民主理念的傳統(tǒng)習(xí)慣、文化風(fēng)俗和家族觀念厚重等。完善和發(fā)展我國農(nóng)村村民自治制度，必須抓住全面深化改革的機(jī)遇，通過建立健全村民公民意識培育機(jī)制、科學(xué)界定鄉(xiāng)村權(quán)力邊界、劃分“兩委”職能、推進(jìn)村務(wù)公開和村務(wù)監(jiān)督立法等制度創(chuàng)新，構(gòu)建科學(xué)有效的村民自治法律法規(guī)制度體系。

關(guān)鍵詞：基層民主；村民自治；深化改革；完善和發(fā)展；制度創(chuàng)新

中圖分類號：D422 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）09-0062-04

作者簡介：艾年武（1978-），男，陜西商洛人，中共西安市委黨校黨史黨建教研部講師，研究方向：民主政治建設(shè)和黨的建設(shè)；任孟娥（1973-），女，陜西高陵人，中共西安市委黨?？粕缃萄胁扛苯淌?，研究方向：中國政治和馬克思主義中國化。

加強(qiáng)社會主義民主政治制度建設(shè)是黨的十八屆三中全會確定的全面深化改革的重要內(nèi)容，而基層民主作為民主政治建設(shè)的基礎(chǔ)性工程和重要環(huán)節(jié)，對整個社會主義民主政治發(fā)展起著帶動和示范作用。黨的十八大報告指出：“要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，以擴(kuò)大有序參與、推進(jìn)信息公開、加強(qiáng)議事協(xié)商、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督為重點，拓寬范圍和途徑，豐富內(nèi)容和形式，保障人民享有更多更切實的民主權(quán)利。發(fā)揮基層各類組織協(xié)同作用，實現(xiàn)政府管理和基層民主有機(jī)結(jié)合。”[1]黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)，“暢通民主渠道，健全基層選舉、議事、公開、述職、問責(zé)等機(jī)制。開展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進(jìn)基層協(xié)商制度化，建立健全居民、村民監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。”[2]這為新時期加強(qiáng)基層民主建設(shè)指明了方向，提供了基本遵循。完善和發(fā)展農(nóng)村村民自治制度，是推進(jìn)基層民主政治建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)的重大任務(wù)和重要內(nèi)容，是創(chuàng)新社會治理、推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的必然要求，對促進(jìn)農(nóng)村社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化繁榮有著極其重要的作用，對擴(kuò)大黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)、鞏固其執(zhí)政地位，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化意義重大。

一、目前我國村民自治實踐中存在的主要問題

改革開放30多年來，村民自治在我國取得了舉世公認(rèn)的巨大成就，但是隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的加快和改革開放的深入發(fā)展，從形勢和任務(wù)變化的時代要求來看，也存在著一些不容忽視的問題。

1.民主選舉中“賄選”大量存在。民主選舉是村民自治的首要環(huán)節(jié)，賄選直接影響到選舉的質(zhì)量和效益。在農(nóng)村換屆選舉期間，村委會候選人或其親戚、朋友利用請客、送禮、許愿、拉橫幅、張貼布告等方式，影響選舉結(jié)果的情況大量存在，這種情況在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部最為突出。華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究中心借助“百村觀察”平臺，于2010年7月到9月，對全國31個省246個村3447個農(nóng)戶進(jìn)行了關(guān)于“農(nóng)村選舉中的拉票及賄選”專項調(diào)查，結(jié)果顯示，全國近三成的農(nóng)戶認(rèn)為村委會選舉中存在拉票行為，候選人的拉票行為中有近六成的屬于賄選行為。[3]這些涉嫌賄選的行為，具有高度的隱蔽性，最終得以查處的是少數(shù)特別明顯、金額巨大的特殊案例，大部分由于各種原因，無法得以查處。賄選直接損害了選舉的公正公平，影響黨和政府的形象，更重要的是為村干部腐敗埋下了伏筆，進(jìn)而影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定和發(fā)展。

2.民主決策中“村民議會”制度難落實。民主決策是村民自治的重要內(nèi)容，表現(xiàn)為通過召開村民會議、村民代表會議對重大村務(wù)問題作出部署、決定和安排。雖然村民委員會組織法中詳細(xì)規(guī)定了村民會議和村民代表會議的組成、召集、召開、決定等事項，但是這種規(guī)定在實踐中很難落到實處?，F(xiàn)實中，村委會和村黨支部在選舉后，基本扮演著決策者和執(zhí)行者的作用。[4]在我國農(nóng)村，村務(wù)問題涉及利益復(fù)雜敏感，一些村委會不愿意召開村民會議；還有一些農(nóng)村村民居住分散、人員不足難以召開村民會議；更有甚者，一些應(yīng)該建立村民代表會議的村，還沒有建立這一組織。即使召開村民會議或村民代表會議，很多農(nóng)村在決策時，也是一言堂，往往是黨支部和村委會領(lǐng)導(dǎo)一人說了算。

3.民主管理中村務(wù)公開流于形式。民主管理的關(guān)鍵是村務(wù)公開。盡管2010年新修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》對村務(wù)公開的時間和內(nèi)容作了詳細(xì)的規(guī)定，要求“一般事項至少每季度公布一次；集體財務(wù)往來較多的，財務(wù)收支情況應(yīng)當(dāng)每月公布一次；涉及村民利益的重大事項應(yīng)當(dāng)隨時公布”。[5]28但現(xiàn)實中，相當(dāng)一些村沒有做到村務(wù)公開，甚至部分村連村務(wù)公開欄都沒有；有的雖然做到了村務(wù)公開，但是問題比較多。一是公開的重點不突出，多以常規(guī)性、階段性的事務(wù)為主，而村民會議、村民代表會議做出的決定及實施情況和涉及村民利益的重大事項等公開不及時、不周全；二是公開的內(nèi)容不細(xì)致，特別是在財務(wù)支出上，許多大額支出沒有標(biāo)明涉及項目及去向，使村民無法知曉財務(wù)收支情況和資金具體使用情況。

4.民主監(jiān)督中監(jiān)督機(jī)構(gòu)乏力。村民自治的生命是民主監(jiān)督。按照新修訂的村委會組織法的要求，目前全國大多數(shù)行政村都建立了村務(wù)監(jiān)督委員會或其他形式的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。不可否認(rèn)，這一機(jī)構(gòu)在民主理財、村務(wù)公開、民主評議中確實發(fā)揮了一定的監(jiān)督制約作用。但是，與其設(shè)立的初衷相比還相差太遠(yuǎn)。我國現(xiàn)有的管理體制和農(nóng)村社會的人情關(guān)系注定了監(jiān)督的不到位或缺失，長此以往，其公信力必然會逐漸降低。在一些農(nóng)村，村干部以權(quán)謀私、侵占集體利益、變賣集體資源和資產(chǎn)的情況較為突出，村民監(jiān)督有心無力，紀(jì)委監(jiān)督鞭長莫及。有的長期未能得到解決，導(dǎo)致村情復(fù)雜，矛盾叢生。

5.民主治理中“兩委”關(guān)系和鄉(xiāng)村關(guān)系不夠和諧。在農(nóng)村各種組織關(guān)系中，“兩委”關(guān)系一直是人們關(guān)注的焦點。在一些農(nóng)村，黨支部包辦一切，書記一人說了算，村委會的權(quán)力明顯小于黨支部；另一方面，一些村委會成員認(rèn)為村民自治是村委會對村民負(fù)責(zé)，而不是村委會對黨支部負(fù)責(zé)，不愿接受黨支部的領(lǐng)導(dǎo)。這種狀況輕則造成“兩委”工作不協(xié)調(diào)，重則導(dǎo)致農(nóng)村組織結(jié)構(gòu)癱瘓。不和諧的“兩委”關(guān)系固然與利益密切相關(guān)，但根源于沖突性的二元權(quán)力結(jié)構(gòu)：村委會是根據(jù)法律由村民直接選舉產(chǎn)生的，理應(yīng)享有較高的權(quán)威，而村黨支部是村級各種組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，其成員來自全村黨員的推選和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的任命，這種“自上而下的黨支部和自下而上的村委會”的權(quán)力結(jié)構(gòu)往往會產(chǎn)生沖突。[6]endprint

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的關(guān)系，簡稱鄉(xiāng)村關(guān)系?，F(xiàn)行《中華人民共和國村民委員會組織法》第五條規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”。[5]5但這畢竟只是原則性的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府究竟如何具體“指導(dǎo)、支持和幫助”村民委員會的工作，沒有明確具體規(guī)定，因而在實際操作中通常將“指導(dǎo)、支持和幫助”關(guān)系演變?yōu)樯舷录壭姓`屬關(guān)系：一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府習(xí)慣于傳統(tǒng)行為，另一方面由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“處于壓力型政府管理體制的末端，為了完成上級政府的各項任務(wù)和指標(biāo)，需要村委會的密切配合和支持”。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有足夠的動力來干預(yù)和操控村委會，并建立起領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。這勢必使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“政務(wù)”與村委會的“村務(wù)”之間的銜接出現(xiàn)制度“真空地帶”，輕則使農(nóng)村民主管理出現(xiàn)“附屬行政化”現(xiàn)象，重則導(dǎo)致農(nóng)村民主管理名存實亡。

二、村民自治實踐中存在問題的原因分析

我國村民自治實踐中出現(xiàn)的各種問題，既有體制性、制度性的原因，也有改革開放和現(xiàn)代化進(jìn)程中新出現(xiàn)問題的原因，還有中國農(nóng)村社會綿延幾千年的傳統(tǒng)習(xí)慣、宗族觀念等文化性原因。

1.相關(guān)法規(guī)不健全，制度供給不足。30多年來，上至國家的憲法、法律，國務(wù)院出臺的規(guī)范文件和省市、自治區(qū)制定的實施辦法，下至村民自治章程、村規(guī)民約，我國已經(jīng)初步形成了一套村民自治法律法規(guī)制度體系。但是，這些法規(guī)制度還不是很健全。有的內(nèi)容過于原則化，在實踐中難以操作和把握，譬如“賄選”，沒有對委托他人賄選的表現(xiàn)和變相賄選的方式進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，對賄選錢物未加以具體量化，由此帶來查處和司法應(yīng)用上的困境；有的處罰力度不夠，如對破壞選舉的制裁，《中華人民共和國村民委員會組織法》第17條規(guī)定，“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段當(dāng)選的，其當(dāng)選無效”，[5]18這一制裁給違法者帶來的社會風(fēng)險和成本損失太小，沒有足夠的威懾力；有的規(guī)定欠缺，如有關(guān)選委會權(quán)責(zé)的規(guī)定在法律上還是空白，換屆選舉中選委會成員涉嫌違規(guī)違法案件大量出現(xiàn)，但處理起來因為沒有明確的法律法規(guī)依據(jù)，非常棘手。

2.利益多元化趨勢明顯，“三元”利益博弈激烈。隨著我國城市化進(jìn)程加快和經(jīng)濟(jì)社會深入發(fā)展，農(nóng)村社會利益多元化趨勢明顯。實際上，村民自治已從最初的“二元”利益博弈發(fā)展到今天的“三元”利益博弈。這里以許多地方農(nóng)村選舉中存在的“賄選”為例加以分析。賄選金額從每位選民十元、幾十元到幾百元、幾千元不等，這意味著一次競選，候選人的競選成本從幾十萬、幾百萬到幾千萬元。候選人之所以愿意高價賄選，甚至組建自己的競選“智囊團(tuán)”，無非是因為對其有更高的回報預(yù)期。在一些遠(yuǎn)離城市的農(nóng)業(yè)區(qū)，村莊利益主要為土地流轉(zhuǎn)收入、批劃宅基地收入、低保金等，選舉“熱情”遠(yuǎn)不及城中村、城郊和小城鎮(zhèn)。而在城郊農(nóng)村，因為征地、拆遷、后續(xù)發(fā)展的巨大利益，三方利益主體激烈博弈：地方政府不管是出于保護(hù)土地、維護(hù)村民利益、宏觀規(guī)劃、維護(hù)穩(wěn)定目的，還是出于增加地方土地財政目的，對村民選舉極其謹(jǐn)慎；候選人則拉幫結(jié)派，利用一切可利用的資源和手段拉選票；大部分村民對新一屆選舉投入很大熱情，希望改善自己的經(jīng)濟(jì)狀況并解決上一屆存在的問題。以上“三元”利益主體中，以威權(quán)的強(qiáng)弱來排序，應(yīng)該是地方政府、村干部、村民。村干部往往是一個充滿爭議的角色。按照村民自治的初衷和目的，村干部理應(yīng)是村民的代言人或代理人，但現(xiàn)實往往是村干部在靠近地方政府的同時，最大可能的爭取個人私利。因此，村民自治作為一種農(nóng)村基層民主政治制度，“要得到順利發(fā)展，必須具備必要的外部環(huán)境，主要是由國家權(quán)力系統(tǒng)構(gòu)成的行政環(huán)境”。[7]村民自治的問題很大程度上并非在于自治本身，而在于農(nóng)村的“三元”經(jīng)濟(jì)政治利益博弈。

3.傳統(tǒng)習(xí)慣和文化風(fēng)俗抑制村民自治健康發(fā)展。與西方地方民主自治經(jīng)過長期演進(jìn)生成而得到國家法律認(rèn)可的路徑不同，我國村民自治一開始就有國家立法授權(quán)的性質(zhì)，它是一種異于鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的新制度的嵌入，是一種國家主導(dǎo)的戰(zhàn)略行為。雖然這一制度在我國已經(jīng)有30多年的歷史，但它在很多地方的農(nóng)村還只是一層軀殼，其發(fā)展在很大程度上受到人情禮俗、村民個性、宗族觀念等傳統(tǒng)文化因素的影響。首先，熟人社會和半熟人社會的村社特征使村民公共生活普遍受到人情禮俗的影響。人情禮俗作為農(nóng)村的傳統(tǒng)習(xí)俗，在長期發(fā)展過程中代代傳承并逐漸積淀下來，它以非正式的形式規(guī)定著村民所應(yīng)遵循的行為規(guī)范和價值觀念。這種治理方式曾在傳統(tǒng)人治社會有一定的積極意義，對村莊行為起著約定俗成的規(guī)范作用。但是村民自治制度不論是從政治權(quán)威的產(chǎn)生方式上還是從村莊治理的法律依據(jù)上來看，都帶有現(xiàn)代法理的特征。因而，農(nóng)村大量存在的人情禮俗與村民自治出現(xiàn)沖突時，是遵從現(xiàn)代民主理念，還是固守千百年來的習(xí)俗？答案往往復(fù)雜多樣。其次，保守、務(wù)實、趨利的個性特質(zhì)導(dǎo)致許多村民在政治上目光短視。小農(nóng)生產(chǎn)方式的固有特征決定中國傳統(tǒng)農(nóng)民保守、務(wù)實、趨利，這種情況今天仍在村民心里不同程度地延續(xù)著。保守的性格決定了村民對外源性的自治制度的民主價值估計不足，而且也不予首肯。對大多數(shù)村民來說，在維持政治現(xiàn)狀的前提下力求經(jīng)濟(jì)生活水平的提高是最好的選擇。不少農(nóng)民仍然不愿關(guān)心和參與政治，抱著“自己日子過的好就行了，當(dāng)官這種爭權(quán)奪利的事情咱不參與，有人給咱操心就行了”的心態(tài)。最后，宗族觀念對村民自治的消極影響不可小視?，F(xiàn)實生活中很多村落特別是有宗族勢力對抗的村落在村民換屆選舉中，因為相互之間的競爭最終導(dǎo)致家族沖突，而族人為了維護(hù)宗族的尊嚴(yán)，參與到雙方的斗爭中，進(jìn)而成為兩個家族之間的斗爭，從而嚴(yán)重影響村落的穩(wěn)定。

4.人口加速流動給村民自治帶來一系列難題。改革開放30多年來，中國的城市化率從最初的20%提高到了51%，大量人口從農(nóng)村流入城市。根據(jù)《2012年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》的統(tǒng)計，2012年外出農(nóng)民工達(dá)到16336萬人，占農(nóng)民工總數(shù)的62.2%。農(nóng)民工的大規(guī)模外出就會在流出地的農(nóng)村大量出現(xiàn)空心村和農(nóng)村社區(qū)衰敗的現(xiàn)象。[8]村莊的“空殼化”趨勢，會帶來一系列后果。一是自治權(quán)利主體缺位。由于大部分青壯年勞動力外出務(wù)工，民主選舉參與不足，村民會議召集難，村務(wù)監(jiān)督流于形式，村民自治“虛置化”。二是自治質(zhì)量下降。由于缺乏一定數(shù)量和質(zhì)量的干部人選，“兩委會”成員學(xué)歷低、年齡大，政策執(zhí)行力不高，公共事務(wù)難以組織，公共服務(wù)難以提供。三是流動人口的選舉權(quán)與被選舉權(quán)無法得到保障。endprint

5.經(jīng)濟(jì)、社會、文化等發(fā)展相對滯后。長期以來，我國農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)、社會、文化等方面的發(fā)展明顯滯后于城市，這給村民自治帶了不少的麻煩：一是一些地方村民自治組織缺乏經(jīng)費支持，在辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)時依靠村民自己籌資籌勞，致使一些村民對自治產(chǎn)生抵觸心理，自治結(jié)果受到影響；二是村民民主意識薄弱，在經(jīng)濟(jì)利益的誘惑下，一些村民往往會因一點利益放棄自己的民主權(quán)利，使賄選者圖謀得逞；三是村民的群體意識不強(qiáng)，政治社會化程度不高，多數(shù)人只關(guān)注自身經(jīng)濟(jì)利益和個人得失，很少關(guān)心集體的公共事務(wù)和公益事業(yè)。

三、完善和發(fā)展我國村民自治制度的現(xiàn)實路徑

如前所述，我國村民自治確實遇到了一系列比較棘手的難題。這些難題的解決，固然離不開大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會文化事業(yè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，為村民自治的深入發(fā)展奠定堅實的經(jīng)濟(jì)、社會、文化和人力資源基礎(chǔ)等，但最為關(guān)鍵的是要抓住全面深化改革的機(jī)遇，做好頂層設(shè)計，完善村民自治制度體系，用制度和體制機(jī)制創(chuàng)新來推動農(nóng)村基層民主持續(xù)健康發(fā)展。

1.建立健全公民意識培育機(jī)制，加快農(nóng)村政治社會化進(jìn)度。美國社會學(xué)家英格爾斯在其著作《人的現(xiàn)代化》中指出：“完善的現(xiàn)代制度以及伴隨而來的指導(dǎo)大綱、管理守則本身只是一些空的軀殼，如果一個國家的人民缺乏一種能賦予這些制度真實生命力的廣泛的現(xiàn)代心理基礎(chǔ)，如果執(zhí)行和運用著現(xiàn)代制度的人自身還沒有從心理、思想、態(tài)度和行為方式上都經(jīng)歷一個向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變，失敗和畸形發(fā)展的悲劇結(jié)局是不可避免的?！盵9]這說明制度的變遷需要履行制度的人從心理、思想、態(tài)度和行為方式上實現(xiàn)相應(yīng)轉(zhuǎn)型。但是，從我國村民自治的實踐來看，大部分村民還沒有完成這種轉(zhuǎn)型。從村民自治賴以生存的政治文化背景來看，中國缺乏民主傳統(tǒng)，農(nóng)民缺乏民主意識，受封建和宗族觀念影響較深。目前，農(nóng)民的傳統(tǒng)小農(nóng)意識比較濃厚，現(xiàn)代公民意識還非常薄弱，處于“發(fā)展難”、“難發(fā)展”的困境中，成為制約農(nóng)民發(fā)展的主要瓶頸。[10]因此，完善和發(fā)展農(nóng)村村民自治制度，推進(jìn)基層民主政治建設(shè)，必須建立健全村民公民意識培育機(jī)制，使村民從心理、思想、態(tài)度和行為方式上完成從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型，為村民自治的生存發(fā)展奠定堅實的政治心理和文化基礎(chǔ)。首先，要利用宣傳手冊、戲曲文藝、講座培訓(xùn)等村民熟知的形式開展民主政治宣傳教育活動，提高村民、村干部對村民自治的認(rèn)知水平。其次，利用農(nóng)民議事會、聽證會、懇談會等多種方式激發(fā)、培育村民的權(quán)利意識、參與意識，使他們真正認(rèn)識到權(quán)利靠參與來維護(hù)，民主靠參與來實現(xiàn)。最后，通過農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)等逐漸消除家族、宗族、派別觀念，不斷樹立自由、平等、民主理念。

2.理順村民自治組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村級黨組織之間的關(guān)系，構(gòu)建充滿活力的村民自治新機(jī)制。作為鄉(xiāng)村社會兩個合法的治理主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和基層群眾自治組織之間沒有明確的權(quán)責(zé)邊界劃分，這是導(dǎo)致二者之間關(guān)系不正常的根源所在。因此，在保證國家政令統(tǒng)一和有效治理的前提下，科學(xué)界定鄉(xiāng)村權(quán)責(zé)邊界，實現(xiàn)基層政府行政管理和村民自治良性互動和有效銜接就成為解決鄉(xiāng)村關(guān)系問題的關(guān)鍵所在。在這方面，民政部門可以先行一步，嘗試出臺規(guī)范各自職能范圍和權(quán)責(zé)關(guān)系的規(guī)范性文件，然后再上升為國家的法律法規(guī)，以促進(jìn)鄉(xiāng)村關(guān)系健康發(fā)展?？v觀國內(nèi)協(xié)調(diào)“兩委”關(guān)系的實踐創(chuàng)新，河北“青縣模式”和河南“鄧州模式”引人注目，都具有一定的借鑒意義。河北“青縣模式”強(qiáng)調(diào)村民代表會議在村務(wù)決策中的關(guān)鍵作用，而河南“鄧州模式”突出了村務(wù)決策中黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，二者都找到了解決“兩委”之間矛盾的契合點。目前，“鄧州模式”已在全國推廣，但仍有三點需要完善：一是當(dāng)黨員大會審議通過的有關(guān)村務(wù)的商議意見未能在村民代表會議上通過時，如何協(xié)調(diào)二者的分歧。[11]二是如何凝練黨支部提議制度、兩委聯(lián)席會議商議制度、黨員大會審議制度和村民代表會議或村民會議決議制度，使“四議”變?yōu)椤岸h”（提議和決議），簡化程序，提高效率。三是在“二議”過程中，如何既體現(xiàn)出黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，又體現(xiàn)出人民當(dāng)家作主；既體現(xiàn)出充分的科學(xué)性、民主性，又體現(xiàn)出足夠的協(xié)商性。

3.以自治權(quán)入憲、立法和成立專門主管機(jī)構(gòu)為關(guān)鍵，完善村民自治宏觀制度。雖然現(xiàn)在有全國通用的村委會組織法和各省、市、自治區(qū)制定的“兩辦法”（村委會組織法實施辦法和村委會選舉辦法），但是還沒有一部有關(guān)村民自治的完整系統(tǒng)的法律法規(guī)。鑒于我國的國情和村民自治實踐中出現(xiàn)的問題，現(xiàn)階段比較可行的做法是完善憲法和相關(guān)法律中有關(guān)村民自治的條款，調(diào)整充實村民自治的主管機(jī)構(gòu)。首先，自治權(quán)作為公民的基本權(quán)利，應(yīng)該在憲法總綱中予以確認(rèn)，并在公民基本權(quán)利一章中具體規(guī)定公民享有自治權(quán)的內(nèi)容、種類、原則、范圍、行使方式等。其次，建議將《中華人民共和國村民委員會組織法》改為《中華人民共和國村民自治法》，以村民的自治權(quán)作為立法的邏輯起點，其主要內(nèi)容應(yīng)包括村民自治的涵義、主體、內(nèi)容、基本原則、組織形態(tài)、權(quán)利救濟(jì)等。最后，建議把民政部門的基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)處室剝離出來，成立專門主管基層群眾自治的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)范圍內(nèi)的基層民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督事務(wù)，避免目前基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)處室權(quán)力弱小、人員不足、資源有限，事務(wù)復(fù)雜、管理起來力不從心的局面。

4.深化選舉、決策、管理和監(jiān)督制度改革，完善村民自治微觀制度。完善村民自治微觀制度，主要指要繼續(xù)完善村委會組織法中有關(guān)“四個民主”的規(guī)定，細(xì)化條款，加強(qiáng)操作性、保障性制度建設(shè)。第一，完善民主選舉制度，提高選舉質(zhì)量。村民委員會組織法雖然規(guī)定了由有選舉權(quán)的村民直接提名候選人，但具體的提名辦法和選舉過程中具體的時間安排并沒有規(guī)定。[12]因此，有必要繼續(xù)完善有關(guān)選舉的法律法規(guī)，特別是要健全村民委員會候選人提名制度、直選制度，擴(kuò)大海選比例，杜絕賄選和操縱選舉，嚴(yán)格規(guī)范委托投票，探索候選人同村民見面介紹治村設(shè)想或競職承諾的規(guī)則，切實讓村民選舉出自己滿意的代表管理村務(wù)。第二，完善民主決策制度，使決策體現(xiàn)多數(shù)村民意志。村民會議和村民代表會議是民主決策的重要組織和載體，要進(jìn)一步完善村民會議和村民代表會議議事制度，規(guī)范議事程序，明確村民代表的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)，提高村民代表的代表性和議事能力，確保廣大群眾參與重大問題決策；建立健全村級聽證會、懇談會等民主協(xié)商制度，明確其在村級民主決策中的地位和作用。第三，完善民主管理制度，提高管理效益。村務(wù)公開是村級民主管理和民主監(jiān)督的重要內(nèi)容和形式，各地應(yīng)統(tǒng)一村務(wù)公開目錄、時間、程序等，加強(qiáng)對村務(wù)公開的協(xié)調(diào)、領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，明確各方責(zé)任。在此基礎(chǔ)上，嘗試就村務(wù)公開、村務(wù)運作程序和村級財務(wù)審計等制定全國通用的行政法規(guī)、條例。第四，完善民主監(jiān)督制度，讓權(quán)力在陽光下運行。村民自治是有限的區(qū)域自治和社會自治，必須接受監(jiān)督。對村民自治的監(jiān)督主要有兩個層面，一是來自廣大村民、村民代表的群眾監(jiān)督，二是來自人民代表大會的法律監(jiān)督。[13]在群眾監(jiān)督方面，要進(jìn)一步完善村民會議、村民代表會議監(jiān)督職能、內(nèi)容、形式和程序，重視發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的作用，支持其在財務(wù)公開、村務(wù)決策、“三資”管理、新農(nóng)村建設(shè)、村干部述職述廉等方面充分履行監(jiān)督職責(zé)，定期全面公開村“兩委”干部的考核結(jié)果。在法律監(jiān)督方面，完善地方各級人民代表大會和縣級以上地方各級人大常委會對村民自治進(jìn)行監(jiān)督的內(nèi)容、形式和程序，嘗試由區(qū)縣人大常委會在換屆選舉前成立村委會選舉監(jiān)督小組，其成員由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表、專家學(xué)者、媒體工作者、民政等部門工作人員組成，對村委會選舉全面監(jiān)督。在此基礎(chǔ)上，各省市可嘗試出臺村務(wù)監(jiān)督辦法。endprint

5.增加村民自治權(quán)利救濟(jì)措施，拓寬救濟(jì)渠道。近年來，我國侵害村民自治權(quán)利的案件不斷增加。目前，村委會組織法和各省、市、自治區(qū)制定的實施辦法及村委會選舉辦法對村民自治權(quán)利受到侵害的救濟(jì)措施規(guī)定較為簡單，主要限于行政救濟(jì)，且效率不高。雖然法律賦予地方政府和基層政府負(fù)責(zé)調(diào)查處理村民自治權(quán)利受到侵害案件的權(quán)力，但由于地方政府事務(wù)繁雜，如果相關(guān)問題不是特別重大或特別重要，一般不會直接負(fù)責(zé)處理，而是交給民政部門。而民政部門由于權(quán)力有限，問題協(xié)調(diào)處理難度大，往往久拖不決，甚至不了了之。因此，應(yīng)將村民自治權(quán)利救濟(jì)措施進(jìn)一步歸類、細(xì)化，明確各類救濟(jì)主體的行政、法律責(zé)任，并嘗試將司法救濟(jì)和協(xié)商救濟(jì)納入救濟(jì)主渠道，建立侵權(quán)責(zé)任賠償制度，進(jìn)而構(gòu)建起系統(tǒng)完整的村民自治權(quán)利救濟(jì)體系。

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【責(zé)任編輯：黎 峰】endprint