李然

摘要：農(nóng)地征用問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要問(wèn)題。一方面隨著中原區(qū)建設(shè)全面展開(kāi)和招商引資、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移力度的持續(xù)加大,建設(shè)用地需求剛性增加；另一方面，我們要保證到2020年全市耕地保有量不少于681.75萬(wàn)畝。兩者之間的矛盾顯而易見(jiàn)，如何從中找到破解之策，需要我們認(rèn)真加以研究。

關(guān)鍵詞：新鄉(xiāng)市；農(nóng)地征用；閑置土地；失地農(nóng)民

中圖分類(lèi)號(hào)：F2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：16723198（2014）14004702

0引言

農(nóng)地征用問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要問(wèn)題。新鄉(xiāng)市近幾年經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，政府在“十二五”規(guī)劃中對(duì)我市發(fā)展進(jìn)行了全局性、跨越式的發(fā)展規(guī)劃。《加快領(lǐng)導(dǎo)方式轉(zhuǎn)變，推進(jìn)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)十八談之新鄉(xiāng)篇》指出：“茍日新，日日新，又日新”，新鄉(xiāng)之新，在于常新。而今，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)大幕開(kāi)啟，“錢(qián)從哪里來(lái)、人往哪里去、糧食怎么保、民生怎么辦”四大難題橫亙眼前。解決這些難題，就要找準(zhǔn)主要矛盾，其中土地問(wèn)題是命脈問(wèn)題。

與此同時(shí)，全省上下都在奮力構(gòu)建中原經(jīng)濟(jì)區(qū)，各地爭(zhēng)先恐后，區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈。而我市經(jīng)濟(jì)總量規(guī)模偏小，人均指標(biāo)偏低。2010年，我市GDP在十八個(gè)省轄市中僅位列第9位，不僅與第一集團(tuán)的鄭州、洛陽(yáng)、南陽(yáng)相去甚遠(yuǎn)，而且落后于第二集團(tuán)的許昌、平頂山、安陽(yáng)、焦作、周口；人均GDP在十八個(gè)省轄市中僅位列第14位，僅比開(kāi)封、商丘、駐馬店、周口略強(qiáng)。面對(duì)如此嚴(yán)峻的形勢(shì)，唯有加快發(fā)展、跨越發(fā)展，才能實(shí)現(xiàn)我市經(jīng)濟(jì)總量在全省的進(jìn)位升級(jí)，才能實(shí)現(xiàn)富民強(qiáng)市的目標(biāo)。在快速工業(yè)化過(guò)程中對(duì)土地的需求是剛性的。我市是中原經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域性中心城市,土地開(kāi)發(fā)利用率較高，后備土地資源較為缺乏。全市土地利用率為86%，高干全國(guó)73.0%的水平。隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，一部分耕地不可避免地被占用或被改作他用，而在全市115482.6公頃未利用地中，有相當(dāng)部分為近期難以開(kāi)發(fā)的鹽堿地、沙地、沼澤地和裸巖石礫地，可開(kāi)發(fā)為耕地的極為有限，人地矛盾日益突出。隨著中原區(qū)建設(shè)全面展開(kāi)和招商引資、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移力度的持續(xù)加大,建設(shè)用地需求剛性增加,保護(hù)耕地的壓力增大。兩者之間的矛盾顯而易見(jiàn)，如何從中找到破解之策，需要我們認(rèn)真加以研究。

1新鄉(xiāng)市發(fā)展前景

新鄉(xiāng)地處內(nèi)地經(jīng)濟(jì)地理的中心部位和內(nèi)需消費(fèi)市場(chǎng)中心，承東啟西，貫通南北，是晉冀魯豫四省接壤地帶的重要商埠。作為豫北地區(qū)唯一的國(guó)家公路二級(jí)樞紐城市，京港澳、大廣、濟(jì)東、鄭焦等4條高速公路和京廣、太石、石武3條鐵路縱橫交匯，劉江黃河大橋（二橋）、鄭新黃河大橋（三橋）建成通車(chē)，50分鐘可達(dá)新鄭國(guó)際機(jī)場(chǎng)，4-6小時(shí)可通達(dá)北京、天津、西安、濟(jì)南、武漢、石家莊等重要城市，方圓600公里輻射5億人口。石武客運(yùn)專(zhuān)線(xiàn)投運(yùn)后，兩個(gè)小時(shí)可直達(dá)北京。在國(guó)家實(shí)施中部崛起戰(zhàn)略和國(guó)際國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)加速向中西部轉(zhuǎn)移的背景下，新鄉(xiāng)獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢(shì)更加受到國(guó)內(nèi)外客商的關(guān)注和青睞。

在各種機(jī)遇和挑戰(zhàn)下，新鄉(xiāng)市政府提出“十二五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體思路是：以科學(xué)發(fā)展為主題，以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線(xiàn)，以富民強(qiáng)市為中心任務(wù)，緊緊圍繞項(xiàng)目建設(shè)，著力打造中原經(jīng)濟(jì)區(qū)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展示范區(qū)、先進(jìn)制造業(yè)基地、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)試驗(yàn)示范基地和高素質(zhì)人力資源培育基地等“一區(qū)三基地”，更加注重民生改善，保持社會(huì)和諧穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)綜合實(shí)力邁入全省前列，建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)強(qiáng)市，提升人民的幸福指數(shù)。還指出要推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，土地集約節(jié)約利用之路，促進(jìn)農(nóng)民生產(chǎn)、生活和居住方式的根本轉(zhuǎn)變。意通過(guò)征地，既解決建設(shè)用地問(wèn)題，又促進(jìn)農(nóng)民增收。這意味著農(nóng)民、農(nóng)地將迎來(lái)一個(gè)歷史性的轉(zhuǎn)革，大量農(nóng)民將被征地，向市民轉(zhuǎn)化。

根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于批準(zhǔn)新鄉(xiāng)市土地利用總體規(guī)劃的通知》(國(guó)辦函〔2011〕73號(hào)),到2020年,我市通過(guò)實(shí)施《規(guī)劃》,應(yīng)達(dá)到的主要目標(biāo)和指標(biāo)是:全市耕地保有量不少于681.75萬(wàn)畝,基本農(nóng)田保護(hù)面積不少于581.7萬(wàn)畝,城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模控制在170.71萬(wàn)畝以?xún)?nèi),人均城鎮(zhèn)工礦用地控制在134平方米以?xún)?nèi),市中心城區(qū)建設(shè)用地規(guī)?？刂圃?40平方公里以?xún)?nèi)。這個(gè)土地紅線(xiàn)觸碰不得。

首先，河南省作為全國(guó)的夏糧主產(chǎn)區(qū)，而新鄉(xiāng)市又是河南省的糧食主產(chǎn)區(qū),在保障糧食安全方面承擔(dān)著重要職責(zé)。其次，新鄉(xiāng)市在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的宏觀形勢(shì)下,對(duì)資源的依賴(lài)尤其是對(duì)土地資源的依賴(lài)日益增強(qiáng)。重大工程項(xiàng)目開(kāi)工比較多,用地相對(duì)集中,用地需求仍然很大,繼續(xù)以占用土地為代價(jià)搞建設(shè)的沖動(dòng)仍然存在。再次，新鄉(xiāng)市市區(qū)面積還比較小,正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程的快速發(fā)展階段,今后一段時(shí)間內(nèi)新鄉(xiāng)市市區(qū)人口將會(huì)快速增加,各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)也會(huì)紛紛展開(kāi),這必然也導(dǎo)致建設(shè)用地的急劇增加。所以未來(lái)一段時(shí)期建設(shè)用地的增加和耕地減少的矛盾更加尖銳。

要實(shí)現(xiàn)2020年全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo),必然要求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境改善等各方面都取得顯著的進(jìn)展,而這些都將增加對(duì)土地的需求；若要維持原來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和資源消耗水平,占用土地將是原來(lái)的4倍,市情難以承受。

2如何走出農(nóng)地征用困境

2.1消除農(nóng)民在農(nóng)地征用中的進(jìn)入壁壘，規(guī)范土地征用程序

《土地管理法》及其相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)明確賦予農(nóng)民土地征用過(guò)程中的參與權(quán)和知情權(quán)。應(yīng)當(dāng)在提出征地申請(qǐng)前，先由計(jì)劃被征地范圍的農(nóng)民集體表決并獲半數(shù)以上贊成后，再提交相關(guān)部門(mén)審批。此舉既尊重了征地過(guò)程中農(nóng)民的知情權(quán)與參與權(quán)，又有助于改變政府及村集體組織包攬整個(gè)征地過(guò)程，農(nóng)民只有事后接受的被動(dòng)局面。同時(shí)，廣大農(nóng)民參與征地過(guò)程，對(duì)相關(guān)官員的違規(guī)行為可起到較大的社會(huì)約束作用，這無(wú)疑加大了違規(guī)交易的成本，對(duì)整個(gè)征地程序也起到了較大的規(guī)范作用。

2.2統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，節(jié)約集約用地

首先，政府部門(mén)應(yīng)從嚴(yán)控制建設(shè)用地總規(guī)模,特別是城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模。嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家規(guī)定的建設(shè)用地控制指標(biāo),加強(qiáng)項(xiàng)目用地預(yù)審。重點(diǎn)保障產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展用地及能源、交通、水利等重點(diǎn)項(xiàng)目和多層標(biāo)準(zhǔn)廠房項(xiàng)目用地,優(yōu)先發(fā)展節(jié)地型產(chǎn)業(yè)。其次，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)向集聚區(qū)聚集,人口向城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)集中。將新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和中原城市群新鄉(xiāng)城鎮(zhèn)密集區(qū)建設(shè)三位一體整體推進(jìn),打造城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐平臺(tái)。再次，建立和完善激勵(lì)機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制,促進(jìn)存量建設(shè)用地挖潛盤(pán)活。大力推進(jìn)農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。通過(guò)撤村并點(diǎn),增加耕地面積,節(jié)約建設(shè)用地指標(biāo),緩解用地保障壓力。

2.3增加農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)

對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，首先要抓住國(guó)家支持水利建設(shè)的大好機(jī)遇，加快農(nóng)田水利基本建設(shè)，開(kāi)展小麥、玉米、水稻等大宗農(nóng)作物高產(chǎn)創(chuàng)建活動(dòng)，打造河南省糧食生產(chǎn)核心區(qū)優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)示范區(qū)，以糧食增產(chǎn)促增收。其次，促進(jìn)城市新區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)中的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)積極吸納農(nóng)民就近就業(yè)。政府開(kāi)展免費(fèi)技能培訓(xùn)等活動(dòng)，提高農(nóng)民就業(yè)能力。為防止出現(xiàn)農(nóng)民住進(jìn)新房卻無(wú)法就業(yè)，新鄉(xiāng)市堅(jiān)持將新型社區(qū)全部建在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)附近。

2.4健全查處體系，分類(lèi)處置閑置土地

許多人由于外出的緣故，現(xiàn)在大量的土地變成了荒地，沒(méi)有了之前的生氣，在我國(guó)許多比較貧窮落后的地方，土地荒蕪變成了一大片空閑之地，都是由于我國(guó)土地管理制度不完善造成了后果，建議對(duì)核準(zhǔn)的閑置土地應(yīng)進(jìn)行分類(lèi)處理，加大處置力度。對(duì)閑置土地不滿(mǎn)一年的，責(zé)令土地使用者限期按規(guī)定使用；閑置土地滿(mǎn)一年不滿(mǎn)二年的，按規(guī)定征收土地閑置費(fèi)；閑置土地滿(mǎn)二年的，收回國(guó)有土地使用權(quán)。同時(shí)建議清理?yè)碛写罅客恋貎?chǔ)備的公司手中的閑置土地和土地資源。對(duì)那些土地儲(chǔ)備過(guò)量、開(kāi)發(fā)能力不足的企業(yè)，要列入禁止拿地的“黑名單”，限期進(jìn)行清理和加快開(kāi)發(fā)進(jìn)度。

2.5征地補(bǔ)償方式多樣化

采取多種形式的補(bǔ)償可以改變過(guò)去征地補(bǔ)償單一的局面,為被征地農(nóng)民提供更多的選擇機(jī)會(huì)。由于農(nóng)民的生活習(xí)慣、物質(zhì)條件、文化素質(zhì)等存在不同程度的差異,所以對(duì)農(nóng)地征用問(wèn)題的理解和認(rèn)識(shí)也不同,客觀上要求補(bǔ)償方式的多樣選擇，以適合不同條件下農(nóng)民的不同需求，使農(nóng)民在多樣的補(bǔ)償方式中自主選擇。多數(shù)農(nóng)民希望在失去土地后能夠獲得可靠的收入來(lái)源,使生活得到長(zhǎng)久的保障，因此一次性單一的貨幣補(bǔ)償已無(wú)法滿(mǎn)足其需求，或可進(jìn)實(shí)行按月、按季度、按年等發(fā)放方式。除采取貨幣補(bǔ)償外,還可以采取實(shí)物補(bǔ)償、債券補(bǔ)償、提供就業(yè)指導(dǎo)、定期發(fā)放生活補(bǔ)助或重新劃給數(shù)量、質(zhì)量相當(dāng)?shù)耐恋氐妊a(bǔ)償形式。

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