卜佳慧

摘 要：城市社區(qū)是創(chuàng)造現代文明的載體和依托，城市社區(qū)管理模式的改革與創(chuàng)新是新時期社會管理創(chuàng)新的重要部分。寶山區(qū)位于上海近郊，是中心城區(qū)的拓展區(qū)。在上海城市化進程和城市擴張中，積聚了大量的經濟和社會問題，在此過程中，寶山區(qū)積極探索鎮(zhèn)管社區(qū)模式，推進基層社會管理體制改革創(chuàng)新，是城市社區(qū)管理模式的新探索。

關鍵詞：社區(qū)管理；創(chuàng)新模式；鎮(zhèn)管社區(qū)

中圖分類號：C912 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）34-0099-02

寶山區(qū)作為上海最早推進城鄉(xiāng)一體化建設的近郊區(qū)，在社區(qū)發(fā)展、社區(qū)管理方面進行了有益探索。在大力促進城鄉(xiāng)一體化的進程中，寶山區(qū)近郊城鎮(zhèn)化進程尤為迅速，大批農民轉為市民，大片行政村轉為城鎮(zhèn)居民區(qū)，社區(qū)居民成分多元，社區(qū)管理面臨新挑戰(zhàn)。尤其是上海大型居住社區(qū)（比如羅店、顧村等地）的開發(fā)建設，要在短時間內，在二三十萬平方米的地方大規(guī)模地導入大量人口，這必然會給當地的政府帶來巨大的挑戰(zhàn)和考驗。也就是說，這種大型居住區(qū)的管理模式將是一種新的管理模式，它的出現，可以說困難前所未有，機遇前所未有。

一、現階段寶山區(qū)鎮(zhèn)管社區(qū)管理模式的現狀

社區(qū)管理模式主要是指，由社區(qū)各相關管理機構及其各種特定的管理職能組成的社區(qū)管理活動得以有效開展的物質載體和運作方式。它是在對社區(qū)管理實踐進行反思和概括的基礎上得出的具有代表意義的典范形式或是可以使人參照執(zhí)行的標準樣式。而寶山區(qū)的大型居住區(qū)社區(qū)管理模式正是對一種新的社區(qū)管理模式的實踐運用，我們稱之為鎮(zhèn)管社區(qū)模式。鎮(zhèn)管社區(qū)的管理模式，學術界尚無明確定義。也可以說，它是在特殊的背景下所產生，也是適應特殊時期發(fā)展需要的一種過渡性社區(qū)管理模式。現階段，大多數理論研究者和相關社區(qū)管理職能部門通常把“鎮(zhèn)管社區(qū)”界定為在保持鎮(zhèn)建制和鎮(zhèn)行政區(qū)劃基本不變的前提下，以鎮(zhèn)為管理主體，參照城市社區(qū)管理方式，綜合運用各種管理資源，對社區(qū)實施管理的一種模式。

寶山區(qū)要在顧村和羅店兩個鎮(zhèn)先后建立大型居住區(qū)，現在顧村的大型居住區(qū)已初具規(guī)模。顧村大型社區(qū)總面積約18平方公里，規(guī)劃人口約30萬人。顧村鎮(zhèn)以馨佳園基地為試點，在鎮(zhèn)與居委會間形成“中間管理層”，強化對馨佳園社區(qū)的管理，建立鎮(zhèn)——居委會聯合服務中心——居委會三級社區(qū)管理模式。鎮(zhèn)層面成立社區(qū)工作聯席會議，由鎮(zhèn)社管辦分管鎮(zhèn)長任第一召集人，穩(wěn)定、城建分管鎮(zhèn)長任第二召集人，各職能科室共同參與。居委會聯合服務中心下設綜合辦公室、物業(yè)科、社區(qū)事務受理站、文化活動分中心，鎮(zhèn)派駐綜合執(zhí)法分隊。加強條線協(xié)作，成立社區(qū)工作聯席會議，搭建起聯合服務中心、政府部門和屬地單位間的溝通平臺。同時，鎮(zhèn)給予居委會聯合服務中心獨立的經費預算，保障足夠的運轉經費。

顧村大型居住區(qū)的管理模式，是上海新時期城市化快速推進過程中的全新實踐和探索，例如社區(qū)服務重心下移、社區(qū)各種資源達到共享、各部門管理職能明晰、社區(qū)服務項目全面優(yōu)化、社區(qū)管理運作機制日益順暢、專業(yè)的社工組織加入等。針對顧村鎮(zhèn)管社區(qū)管理模式的探索和實踐，取得了以下幾個方面的成效：一是“黨委領導”的核心作用，鎮(zhèn)居民區(qū)黨委在鎮(zhèn)黨委領導下，具體領導社區(qū)黨建工作，實現黨的組織和工作在社區(qū)的全覆蓋。二是“政府負責”的服務作用。從現有的管理幅度和人口規(guī)模來看，鎮(zhèn)域社區(qū)的規(guī)模和中心城區(qū)的街道類似，管理模式不同，作為一種扁平化的架構，不單獨設立一級，人員也比較精簡。三是“社會協(xié)同”的社區(qū)共治。社區(qū)共治是鎮(zhèn)管社區(qū)的必由之路。“鎮(zhèn)管社區(qū)”的運行方式以共商共治為主，通過共商共治，積極整合區(qū)域內各方面的資源，開展社區(qū)建設。四是“公眾參與”的自治理念。鎮(zhèn)管社區(qū)打破了原來由街鎮(zhèn)行政區(qū)域所劃分的社區(qū)界限，與傳統(tǒng)單獨成立街道的行政化體制也有本質上的區(qū)別。治理主體和治理方式都發(fā)生了顯著變化，凸顯了基層治理的“民主”、“自治”的方向。

二、寶山區(qū)鎮(zhèn)管社區(qū)管理模式的問題

顧村大型居住區(qū)的工作組織架構已基本形成，管理范圍正日益擴大，管理任務日趨繁重。從調研的情況來看，還存在著以下幾點不足和問題：

（一）鎮(zhèn)管社區(qū)管理模式中的管理體制和運行機制問題

這種新的管理模式尚處于基層自發(fā)探索階段，缺乏相關法理支撐，它的工作機構設置、人員配備和職責定位都不盡相同。社區(qū)管理職能界定不夠清晰，部門間分工不明確，條塊之間缺乏協(xié)調機制。作為居民區(qū)的管理主體，社區(qū)居委會本應在社區(qū)管理中發(fā)揮著重要作用，但是在實際的工作中，社區(qū)干部往往把主要精力放在應付檢查、評比活動上，社區(qū)居委會職能出現偏差。在處理社群矛盾方面，缺乏政府與社區(qū)居民溝通的多種渠道，一些涉及社區(qū)居民利益的、迫切需要解決的問題往往得不到回復，導致社區(qū)居民參與社區(qū)管理積極性不高。

（二）社區(qū)公共服務設施不配套

社區(qū)公共設施綜合配套和管理不能完全跟上社區(qū)發(fā)展需求。大規(guī)模動遷安置和大批量外來人口向中心城區(qū)拓展區(qū)及郊區(qū)涌入，形成各種類型的大型居住社區(qū)。這些行政化主導下的大型居住區(qū)域內由于地理位置偏僻等原因，市場要素參與提供服務的基礎和意愿薄弱，同時由于擴張速度的加快，導致本區(qū)域的公共服務和管理明顯不能匹配，尤其是醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等配套問題突出都存在著運行經費缺口大、人員匱乏、質量降低等問題。

（三）社區(qū)居民的融合程度不高

社會融合，是指新移民在居住、就業(yè)、價值觀念和生活方式等各個方面融入城市社會、向城市居民轉變的過程，這個過程的進展程度可以用新移民與城市居民的同質化水平來衡量。大型居住區(qū)里大量導入的人口，來自不同的地方、不同階層，尤其是外來人口，希望獲得與當地市民同等的政治、經濟和生活地位，希望接受更為人性化的管理和服務。但由于經濟條件、生活習慣、思維方式、社會關系以及語言等方面的差異，加之上海公共服務和基礎設施資源的相對緊張，當前上海的確還存在著流動人口的社會融合問題。群體之間的心理疏離導致生活中的交往互動不足，容易形成群體間的隔離和矛盾，更容易導致社會不穩(wěn)定。

（四）社區(qū)工作隊伍不穩(wěn)定

社區(qū)管理是一項實踐活動和一門科學，需要大批專業(yè)的工作者，這些人的專業(yè)水平和綜合素質關系到社區(qū)管理質量好壞，影響到社區(qū)對所屬居民的凝聚力。據調研發(fā)現，由于居委會和其他社區(qū)工作組織的待遇與薪金不高，所以難以留社區(qū)所需的大量人才，導致大多數參與社區(qū)的工作人員主要以中老年為主，社區(qū)干部的專業(yè)化和職業(yè)化水平不高。新型社區(qū)的出現，使社區(qū)管理與服務工作對象更加復雜、內容更加廣泛、難度更大，急需一批有理論和技能、工作能力強、文化程度高、熱愛社區(qū)工作的優(yōu)秀人才。同時，社區(qū)居委會社區(qū)信息化發(fā)展明顯滯后于中心城區(qū)的社區(qū)居委會，影響到當地的人口管理、治安維穩(wěn)、社區(qū)服務等工作。

三、進一步加強寶山區(qū)鎮(zhèn)管社區(qū)管理模式的對策

（一）加強社區(qū)黨組織的建設，完善鎮(zhèn)管社區(qū)管理制度

以政府為主導，社區(qū)各種建設規(guī)劃、決策和法規(guī)要由政府負責制定，以保障社區(qū)依法自治的發(fā)展方向，還可以運用行政、法律的手段，管理和規(guī)范社區(qū)建設。針對新形勢下鎮(zhèn)管社區(qū)中出現的新情況、新問題，充分發(fā)揮黨組織在鎮(zhèn)管社區(qū)中的領導核心作用，探索黨的基層組織科學化管理途徑，打造精細化管理的黨建模式。不斷強化黨組織在社區(qū)組織中的核心地位，明確自身的職責范圍、基本權利和義務。推進鎮(zhèn)管社區(qū)資源整合，實現黨的組織和工作在社區(qū)的全覆蓋，建立組團式聯系服務群眾機制，激發(fā)黨組織的內在活力，增強黨組織在社區(qū)中的凝聚力和號召力。

（二）發(fā)揮社區(qū)組織的作用，完善社區(qū)共治機制

治理理論強調，政府并不是國家唯一的權力核心，各種民間非政府組織和機構只要其行駛的權力符合法律規(guī)范和要求，得到民眾的普遍支持，就可能成為在各個不同領域上的權力中心，對國家和公共事務的管理需要有不同政治合法性來源的權威組織相互支持、相互溝通、合法治理。俞可平認為，治理是各種政府、非政府、個人的組織和機構管理國家社會事務的各種行為方式的總和。鼓勵社會力量創(chuàng)辦文體保健、養(yǎng)老助殘、社區(qū)救助、社區(qū)維權、社區(qū)服務、教育培訓等公益性社會組織。堅持社區(qū)共治的理念，充分利用區(qū)、鎮(zhèn)和社會的管理服務資源，充分發(fā)揮社區(qū)群眾自我教育、自我服務、自我管理的積極能動性，積極創(chuàng)建社會組織和社區(qū)居民多元參與的平臺或機制，努力實現社區(qū)的事由社會辦。

（三）重視居民的主體作用，引導居民自治

社區(qū)居民是社區(qū)管理的主體，積極培育社區(qū)居民的社區(qū)意識，引導他們參與到社區(qū)的管理和建設中，通過各種形式，教育、啟發(fā)、引導居民群眾認識并維護好自己的合法權益，將“社區(qū)是我家，管理、建設靠大家”的口號變?yōu)榫用袢罕姷膶嶋H行動。推進社區(qū)事務透明化、公開化運作，定期向居民做工作總結和匯報，并貼在社區(qū)的公示欄里，方便居民閱讀。例如社區(qū)的發(fā)展規(guī)劃、財政支出明細、管理情況等內容。真正落實居民的知情權、決策權、參與權和監(jiān)督權，使社區(qū)居民有積極性、責任意識參與社區(qū)建設。

（四）加快基礎設施配套，提升社區(qū)服務水平

為社區(qū)居民提高基本而有保障的公共產品和服務是社區(qū)建設的工作重點。鄭杭生認為，把不斷滿足社區(qū)成員的物質文化需求作為社區(qū)服務的出發(fā)點和歸宿，把解決社區(qū)居民尤其是困難人群的基本物質文化需求作為社區(qū)服務的首要任務，把滿足絕大多數社區(qū)成員普遍而又迫切的需要作為拓展社區(qū)服務的工作重點，把促進社區(qū)成員的全面發(fā)展作為社區(qū)服務的重要目標，把社區(qū)群眾的收益率、參與率和滿意率作為衡量社區(qū)服務發(fā)展水平的重要指標。建立長效管理機制、明確責任主體，確保各項管理服務質量。完善就學、就醫(yī)、養(yǎng)老設施。

（五）加強社區(qū)隊伍建設，為社區(qū)管理提供人才保障

加強對社區(qū)工作人員基本素質、職業(yè)道德、業(yè)務能力、管理知識的培訓，通過掛職鍛煉、交流培訓、參觀考察等形式，提高社區(qū)工作人員的專業(yè)化和職業(yè)化，同時，要積極引進、儲備骨干。鼓勵現有各類社區(qū)公共服務人員通過培訓、考試，及時進行轉崗、定崗。積極開展專業(yè)社會工作崗位試點探索，引進專業(yè)社工。對專職社區(qū)工作者定期進行業(yè)務培訓。同時，運用法律的手段解決社區(qū)問題，積極籌備社區(qū)執(zhí)法隊伍的建設。

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