摘 要：以袁世凱為首的北洋集團(tuán)在晚清的警政建設(shè)中敢于突破和創(chuàng)新，因此其無論是在地方警政建設(shè)還是中央警政建設(shè)方面都取得了令人矚目的成績，這也決定了其在晚清警政史上獨(dú)一無二的地位和作用。

關(guān)鍵字：北洋集團(tuán)；晚清；警政；袁世凱

基金項(xiàng)目：本文為廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)華商學(xué)院2013年度重點(diǎn)科研課題《北洋集團(tuán)與晚清警政》研究成果，課題編號為HS2013KY02

北洋集團(tuán)是學(xué)術(shù)界對于以袁世凱為首的北洋勢力的一個(gè)中性稱謂。該集團(tuán)濫觴于甲午戰(zhàn)后袁世凱小站練兵，終結(jié)于1928年張學(xué)良東北易幟。在晚清該集團(tuán)是以改革者的形象走上歷史舞臺的，事實(shí)上它也確實(shí)見證了晚清最后十年那場風(fēng)云激動(dòng)的改革，也給暮氣深重的中國帶來了改革的新風(fēng)，如軍事、政治、經(jīng)濟(jì)、教育等等。當(dāng)然這場改革中最引人注目的當(dāng)屬政治改革，而政治改革中警政的創(chuàng)建更是史無前例。在警政的創(chuàng)建和發(fā)展中北洋集團(tuán)扮演了關(guān)鍵的角色，也起到了非常重要的作用。

縱覽北洋集團(tuán)在晚清警政中的成就，大致可以分為兩個(gè)方面，一個(gè)是地方警政，一個(gè)中央警政，本文試從以上兩個(gè)方面對該問題進(jìn)行一些基本的探討。

1 北洋集團(tuán)與晚清地方警政

近代警察制度源于西方資本主義發(fā)展的過程中。它被引入中國是在晚清的最后十年，也就是清末的新政期間。但與西方國家不同的是，警政在晚清的發(fā)展是一個(gè)自下而上的過程。在這個(gè)過程中，北洋集團(tuán)在直隸地方創(chuàng)設(shè)的地方警政無疑是起到了很好的示范作用。

北洋集團(tuán)創(chuàng)設(shè)地方警政的緣起還要從1900年的庚子國難說起。1900年，因義和團(tuán)問題八國聯(lián)軍開始大舉侵華，很快他們就占據(jù)了中國的首都北京和北京的門戶天津，直到大約兩年之后《辛丑條約》簽訂列強(qiáng)才答應(yīng)交還中國北方這兩個(gè)最重要的城市。而在此之前，袁世凱這個(gè)北洋集團(tuán)的首腦人物已經(jīng)被清政府任命為直隸總督兼北洋大臣，因此接收天津的工作就非袁世凱莫屬了。問題是列強(qiáng)盡管答應(yīng)交還天津，但去不允許中國在天津城周圍二十里內(nèi)駐軍。這樣的無理要求讓很多人一時(shí)不知所措，最終身為直隸總督的袁世凱想出了一條妙策“變軍為警”。其實(shí)就是偷換下概念，把軍隊(duì)變?yōu)榫欤M管如此，列強(qiáng)還是同意了袁世凱等人的方案。1902年8月15日是列強(qiáng)答應(yīng)交還天津的日子，這一天，袁世凱以三千警察為軍隊(duì)不無得意地從列強(qiáng)手中接管了天津。

那么袁世凱的三千警察又是從何而來呢？原來袁世凱早就有在中國創(chuàng)設(shè)警察的打算，“臣于蒞任之初，即預(yù)籌津地收回必當(dāng)有以善其后，而尤慮華洋交替之際，匪徒乘間思逞，情形較內(nèi)地尤為緊要，是非舉辦巡警無以靖地面而清盜源。”[1]基于這樣的認(rèn)識，袁世凱在出任直隸總督之時(shí)就開始著手在保定省城創(chuàng)立巡警，“臣于四月間，查照西法，擬訂章程，在保定省城創(chuàng)設(shè)警務(wù)總局一所，分局五所?！盵2]不僅如此，善于未雨綢繆的袁世凱還在保定省城創(chuàng)辦了一所保定警務(wù)學(xué)堂，作為警政人才培養(yǎng)的基地。而他接收天津時(shí)所帶的三千巡警正是從保定警務(wù)學(xué)堂速成班畢業(yè)的畢業(yè)生。

袁世凱不負(fù)眾望解決了在他出任直隸總督后第一個(gè)最為棘手的問題，接下來的一切似乎就容易起來。很快袁世凱便以接收天津?yàn)槠鯔C(jī)，在天津成立了天津警務(wù)總局，以此來保障天津城的社會(huì)穩(wěn)定。但天津久經(jīng)兵燹，社會(huì)治安形勢嚴(yán)峻，正如袁世凱在給朝廷的奏折中所講“天津地處海濱，民俗強(qiáng)悍，大兵之后，人心浮動(dòng)，付莽尤多。其?？谝粠?，商旅駢集，海盜出沒靡常。聯(lián)軍駐境時(shí)，地方官法令不行，益復(fù)披猖無忌，舉境騷然”。[3]有鑒于此，袁世凱不得不采取更為有力的措施，于是，他一方面擴(kuò)充警力，一方面將警局改組，分別成立了天津南段巡警總局和天津北段巡警總局，兩局都以自己的親信為總辦，其中趙秉鈞為南段總辦，段芝貴為北段總辦。

正如兩局是以南段為重，兩人中又以趙秉鈞最為引人注目。趙氏有著迷一樣的身世和神一樣的傳奇經(jīng)歷，這樣的神秘色彩也許正適合干巡警這樣的“勾當(dāng)”。事實(shí)上，這個(gè)趙秉鈞也確實(shí)沒用讓袁世凱看走眼，他后來確實(shí)成了北洋集團(tuán)中最出色的警政人才，這也為其以后在清末政壇扶搖直上贏得了資本。

其實(shí)趙秉鈞不僅協(xié)助袁世凱主持巡警的日常事務(wù)，也積極參與袁世凱創(chuàng)辦巡警學(xué)堂的工作。隨著天津城警政的不斷擴(kuò)展，對警務(wù)人才需要也日益增多。所以，在袁世凱的指示下，趙秉鈞把接收天津時(shí)創(chuàng)辦的天津警務(wù)學(xué)堂和原來的保定警務(wù)學(xué)堂合并，在天津成立了北洋巡警學(xué)堂。這樣，學(xué)堂不僅培養(yǎng)人才的規(guī)模擴(kuò)大了，層次也有所提高。1904年袁世凱更是以北洋高等巡警學(xué)堂取代北洋巡警學(xué)堂。這是晚清歷史上可以和京師高等巡警學(xué)堂媲美的警校。

功夫不負(fù)有心人。天津城的警政在趙秉鈞等人的協(xié)助下辦得相當(dāng)成功。于是袁世凱決定在天津鄉(xiāng)村推廣警政。“查外國警察之制，上通政府，下達(dá)窮鄉(xiāng)，就地抽捐，以取諸民者仍用諸民，故官無籌款之勞，民無橫征之怨。……因督飭天津巡警總局道員趙秉鈞先從天津四鄉(xiāng)辦起，以為各屬模范?！盵4]后來袁世凱又進(jìn)一步把警政推廣到直隸全省。

當(dāng)然了，由于警政在整個(gè)直隸的推行，袁世凱也在不斷加大警政人才培養(yǎng)的規(guī)模。為此，他在各個(gè)地方創(chuàng)辦警察傳習(xí)所，以此希望造就更多的警政人才。

基于這樣的基礎(chǔ)，盡管1908年之后袁世凱曾一度失勢被攝政王載灃趕回河南彰德，袁世凱最得力的警政干將趙秉鈞也被罷職，但北洋集團(tuán)中的一些人物仍然擔(dān)任地方的巡警道。這似乎從一個(gè)側(cè)面證明了北洋集團(tuán)在晚清警政建設(shè)中的強(qiáng)大影響力。

2 北洋集團(tuán)與晚清中央警政

晚清中央警政的創(chuàng)設(shè)是在1905年，這距離1902年袁世凱為首的直隸地方當(dāng)局創(chuàng)辦警政已經(jīng)三年過去了。其實(shí)，正是以慈禧太后為首的朝廷看到了直隸地方警政建設(shè)的成就，才決定在中央辦理警政。

事情還要從日俄戰(zhàn)爭說起。1905年日俄兩個(gè)帝國主義國家為了爭奪中國東北爆發(fā)了激烈的戰(zhàn)爭，結(jié)果立憲的日本戰(zhàn)勝專制的俄國。一個(gè)蕞爾小邦居然在10年內(nèi)連續(xù)擊敗兩個(gè)專制大帝國，這不僅刺激俄國人，也大大地刺痛了中國人。于是，慈禧太后決定派五大臣出國考察憲政，但激進(jìn)的革命黨人不愿看到清廷立憲。結(jié)果安徽黨人中有個(gè)叫吳樾的便去北京火車站刺殺出國的五大臣。炸彈響處，血肉橫飛。盡管五大臣只是受了點(diǎn)輕傷，但在天子腳下刺殺大臣，確實(shí)讓朝廷深感震驚。而袁世凱在案發(fā)后反應(yīng)迅速，立即派出趙秉鈞等人進(jìn)京協(xié)助破案。不僅如此，袁世凱還從直隸抽調(diào)一千多警力赴京師協(xié)助維穩(wěn)。這些慈禧太后都看在眼里，于是在余悸猶存中，她決定在中央成立巡警部，以加強(qiáng)京師治安和統(tǒng)籌全國警政發(fā)展。

1905年10月8日，巡警部正式成立。其實(shí)巡警部的成立也是在慈禧太后已成驚弓之鳥之時(shí)袁世凱抓住時(shí)機(jī)積極建議的結(jié)果。積極建議的袁世凱自然也有自己的如意算盤，結(jié)果新成立的巡警部的三個(gè)堂官中就有兩個(gè)是袁世凱的北洋集團(tuán)中人。其中徐世昌任尚書，趙秉鈞為右侍郎。與前文所述趙秉鈞相比，徐與袁的關(guān)系則更微妙。公事上徐是袁的老部下，私人感情上徐袁二人則是磕頭的兄弟、至死不渝的朋友。當(dāng)然這個(gè)時(shí)候無論是徐還是趙對袁都是絕對的忠誠，所以徐、趙二人共同主持的巡警部就成了袁世凱在中央的一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)堡壘和奧援。

其實(shí)徐、趙作為袁的親信和得力助手，袁世凱創(chuàng)設(shè)警政的工作他們基本上都是無役不與。正是基于這樣的基礎(chǔ)，二人在巡警部的分工與合作自然有著相當(dāng)?shù)哪酢Ｒ虼?，巡警部一?jīng)成立，就能夠迅速開展一些基礎(chǔ)而又有力的工作。概括起來，徐、趙二人主要進(jìn)行了以下幾個(gè)方面的努力。

首先是加強(qiáng)巡警部自身組織建設(shè)。作為巡警部最高長官的徐世昌認(rèn)為在巡警部初創(chuàng)之時(shí)，“設(shè)官分職最為重要，必是大小相維，事權(quán)相屬，乃能各專責(zé)成，徐圖美備。”[5]但由于巡警部是在沒有多少醞釀和準(zhǔn)備的基礎(chǔ)上突然成立的，因此其各項(xiàng)工作基本上都要從零開始。為此，徐世昌協(xié)調(diào)各方力量“參酌外、商官制章程，并考求各國警察規(guī)則”[5]編寫《巡警部官制章程》，這是巡警部成立后制定的最重要的法律文件。它的出臺不僅為巡警部進(jìn)一步加強(qiáng)自身組織建設(shè)提供了法律依據(jù)，也為巡警部各部門開展工作提供了法律保障。

其次是指導(dǎo)各省的警政建設(shè)。作為全國警政的最高行政機(jī)構(gòu)，巡警部的成立無疑加快了地方警政建設(shè)的步伐。但事實(shí)上巡警部和各省警政機(jī)構(gòu)之間并非垂直的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，因?yàn)楦鱾€(gè)地方警政建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是在各地的督撫手中，因此巡警部對地方警政建設(shè)的推動(dòng)只能是以監(jiān)督和指導(dǎo)的方式進(jìn)行。即便如此，徐世昌等人依然就自己的職權(quán)積極地開展各項(xiàng)工作。鑒于地方警政建設(shè)混亂的狀況，徐世昌于1906年初擬定了各省綠營改為巡警的方案，上報(bào)朝廷獲得批準(zhǔn)之后開始在各地推行。不僅如此，徐世昌還在各地設(shè)立采訪官，以及時(shí)了解和跟進(jìn)地方的警政建設(shè)。

再次是加強(qiáng)京師的警政建設(shè)。前文有述，巡警部的成立與京師地區(qū)的治安形勢有著直接關(guān)系，因此，巡警部成立后加強(qiáng)京師的警政建設(shè)以維護(hù)京師的治安就成了巡警部的一項(xiàng)重要工作。京師原有的治安機(jī)構(gòu)是成立于1902年的工巡局，但工巡局不是一個(gè)單一的治安機(jī)構(gòu)，而更像是一個(gè)集市政、警政和司法于一體的“四不像”。有鑒于此，巡警部上奏要求改革，“從前工巡局辦事人員皆系兼差，心力既分，職非專畀，故數(shù)年以來，一切規(guī)模，尚未完密，茲即設(shè)立專部，且將整頓各省之警制，京師為首善之區(qū)，自應(yīng)先定額缺，但昭久遠(yuǎn)，擬請變通舊章，改設(shè)額缺。”[7]于是，在獲準(zhǔn)后徐世昌將內(nèi)、外城工巡總局改為內(nèi)、外城巡警總廳。

最后是積極開展警察教育和警學(xué)研究。徐世昌認(rèn)為，“伏維保安之用，警政為先，造就之方，學(xué)程最要”。[8]基于這樣的思想，徐、趙等人主持的巡警部下面專門設(shè)立了一個(gè)叫警學(xué)司的機(jī)構(gòu)以負(fù)責(zé)這方面的工作。警學(xué)司編譯了不少國外警察類的書籍，受此影響，有不少省份還辦了警察類雜志對警學(xué)警務(wù)進(jìn)行專門探討。而警察教育方面，其實(shí)徐、趙早在直隸之時(shí)就積極協(xié)助袁世凱培養(yǎng)警政人才。在任職巡警部后，他們除了推動(dòng)地方進(jìn)行警察教育外，還積極從日本人川島浪速手中收回京師的警察教育權(quán)。無奈的川島也只得想讓，于是徐、趙等人便將接管的京師巡警學(xué)堂改為京師高等巡警學(xué)堂，終結(jié)了洋人把持京師警察教育的歷史。

值得注意的是，巡警部僅僅存在了大約一年的時(shí)間就被清末新一輪官制改革的浪潮所吞沒，之后，取代巡警部的是一個(gè)權(quán)力更大的部門——民政部，而巡警部則變成了民政部下面的一個(gè)司。毫無疑問，警政在晚清的地位相對下降了，但出任民政部尚書和侍郎的徐、趙而人的權(quán)力卻擴(kuò)大了。

3 北洋集團(tuán)在晚清警政建設(shè)中的地位和影響

以袁世凱為首的北洋集團(tuán)在晚清改革的大潮中善于抓住機(jī)遇，與時(shí)俱進(jìn)，所以這個(gè)集團(tuán)在很多方面都頗有成就，而警政建設(shè)正是北洋集團(tuán)在晚清的諸多成就之一。這些成就的取得也決定了其在晚清警政建設(shè)中的地位和影響。

北洋集團(tuán)不僅開創(chuàng)了直隸地方警政，而且也把其辦成了全國警政的模范，成了各地爭相效仿的對象。甚至后來中央建警從某種意義說也是北洋集團(tuán)從中建言的結(jié)果。

當(dāng)然，北洋集團(tuán)積極推進(jìn)晚清警政建設(shè)的動(dòng)機(jī)也許并不單純，他們除了關(guān)注治安體系改革本身之外，可能更多是想從這場改革中撈取政治資本和攫取必要的權(quán)力。也許正是這并不單純的動(dòng)機(jī)注定了北洋集團(tuán)的悲劇命運(yùn)。1908年受袁世凱被罷職的影響，北洋集團(tuán)遭遇重大打擊。但歷史就是這么具有戲劇性，三年之后的1911年，辛亥革命爆發(fā)，走投無路的清政府不得不重新起用袁世凱為內(nèi)閣總理大臣，而趙秉鈞又成了其內(nèi)閣的民政部大臣。至此，不僅警權(quán)，清政府的整個(gè)權(quán)力都被北洋集團(tuán)牢牢掌握在了自己的手中，清政府的命運(yùn)就可想而知了。

參考文獻(xiàn)

[1] [2]《創(chuàng)設(shè)保定警務(wù)局并添設(shè)學(xué)堂擬訂章程呈覽折》，《袁世凱奏議》（中），第604頁.

[3][4] 廖一中，羅真容整理：《袁世凱奏議》，天津古籍出版社，1987年，第1055、1170頁頁.

[5][6]徐世昌：《退耕堂政書》，卷 3.

[7] 轉(zhuǎn)引自韓延龍、蘇亦工著：《中國近代警察史》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第63頁.

[8] 徐世昌.本部奏開辦高等巡警學(xué)堂情形折.中國第一歷史檔案館館藏.

作者簡介

閆長遠(yuǎn)（1979—），男，河南南陽，講師，碩士研究生，主要從事中國近現(xiàn)代史研究