摘 要 云南省在行政審批改革過(guò)程中不僅嚴(yán)格控制審批項(xiàng)目的數(shù)量，同時(shí)也積極探索理念和程序上的創(chuàng)新，更好地適應(yīng)了全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。

關(guān)鍵詞 行政審批 政府職能 簡(jiǎn)政放權(quán) 權(quán)力清單

作者簡(jiǎn)介：田婷，中共普洱市委黨校講師，碩士，研究方向：政府職能。

中圖分類號(hào)：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1009-0592（2014）12-142-02

云南省1998年啟動(dòng)了第一次行政審批制度改革，經(jīng)歷了六次大的改革之后，不僅是行政審批項(xiàng)目上得到了較大的精簡(jiǎn)，在制度創(chuàng)新上也取得了明顯的成效。經(jīng)過(guò)改革的不斷深入，云南省的行政審批制度改革取得了以下成績(jī)：

一、云南行政審批制度改革回顧

（一）啟動(dòng)早，成效明顯

云南省行政審批制度改革開始于1998年，截止到2013年底，已經(jīng)經(jīng)歷了六次行政審批改革，共取消和調(diào)整了行政審批項(xiàng)目1928項(xiàng)。做到抓源頭，嚴(yán)控?cái)?shù)量。按照三個(gè)一律取消和三個(gè)堅(jiān)決下放原則，把行政審批項(xiàng)目向下級(jí)地方政府、社會(huì)和市場(chǎng)下放。2013年云南省在全國(guó)率先出臺(tái)《關(guān)于大力培育發(fā)展社會(huì)組織加快推進(jìn)現(xiàn)代社會(huì)組織體制建設(shè)的意見》明確指出：“政府退出公益慈善募捐市場(chǎng)，除發(fā)生重特大災(zāi)害外，不再參與社會(huì)募捐。”打破社會(huì)組織的“一業(yè)一會(huì)”格局，激發(fā)社會(huì)活力;做到顧全局，上下聯(lián)動(dòng)。形成省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)聯(lián)動(dòng)，對(duì)行政審批項(xiàng)目的取消和調(diào)整做到統(tǒng)籌兼顧，科學(xué)合理，截至2012年底，全省共取消調(diào)整省級(jí)行政審批項(xiàng)目1495項(xiàng)，取消調(diào)整率為62.19%，全省16個(gè)州市共取消調(diào)整3800項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，保留行政審批項(xiàng)目2933項(xiàng)，取消和調(diào)整的審批項(xiàng)目占原有項(xiàng)目總數(shù)的一半以上，平均每個(gè)州市保留項(xiàng)目不到180項(xiàng);做到優(yōu)程序，嚴(yán)控時(shí)限。對(duì)保留和下放的行政審批項(xiàng)目，壓縮審批時(shí)限1/3以上的項(xiàng)目超過(guò)95%。積極推行并聯(lián)審批、企業(yè)重大項(xiàng)目代辦制，切實(shí)解決辦事難、審批難、項(xiàng)目落地難的問(wèn)題。

（二）重載體，綜合推動(dòng)

2007年以來(lái)，云南省圍繞“打造人民群眾滿意的服務(wù)型政府”提出法治政府、責(zé)任政府、陽(yáng)光政府、效能政府建設(shè)，改善了整個(gè)審批環(huán)境，也讓政府職能得到了積極地轉(zhuǎn)變。2007年，云南省實(shí)施了以省屬企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)處置審批制、重大資源開發(fā)利用項(xiàng)目審批制、重大投資項(xiàng)目審批和核準(zhǔn)制以及省級(jí)財(cái)政追加預(yù)算支出審批制度為主的法治政府四項(xiàng)制度。規(guī)范了政府行為，促進(jìn)了依法行政;2008年，云南省又提出了實(shí)施行政問(wèn)責(zé)制、首問(wèn)責(zé)任制、服務(wù)承諾制和限時(shí)辦結(jié)制等責(zé)任政府四項(xiàng)制度。改善了行政環(huán)境，提升了服務(wù)意識(shí);2009年，全省又實(shí)施了重大決策聽證、重要事項(xiàng)公示、重點(diǎn)工作通報(bào)和政務(wù)信息查詢等陽(yáng)光政府四項(xiàng)制度。增強(qiáng)了政府的透明度，保障了決策的科學(xué)性;2010年，云南省政府又在縣級(jí)以上機(jī)關(guān)推行行政績(jī)效管理制度、行政成本控制制度、行政行為監(jiān)督制度和行政能力提升制度等效能政府四項(xiàng)制度。增強(qiáng)了政府效能，提升了政府公信力。

（三）建平臺(tái)，便民高效

按照“一窗式受理、一站式審批、一條龍服務(wù)”的服務(wù)要求，目前全省16個(gè)州（市）和129個(gè)縣（市、區(qū)）政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)全部建成投入運(yùn)行，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）都建成了為民服務(wù)機(jī)構(gòu)，行政村（社區(qū)）普遍設(shè)立了為民服務(wù)站，進(jìn)一步理順了行政審批管理體制和五級(jí)聯(lián)動(dòng)的政務(wù)服務(wù)體系。全省24個(gè)省直行政部門服務(wù)大廳、10個(gè)州市級(jí)政務(wù)服務(wù)中心、68個(gè)縣級(jí)政務(wù)服務(wù)中心，以及40個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)為民服務(wù)中心，均采用了信息化平臺(tái)辦件，初步建立了全省統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。全省公共資源交易體系基本建立，為公共資源交易搭建了良好平臺(tái)。建立完善網(wǎng)上審批平臺(tái)，完成全省統(tǒng)一的網(wǎng)上大廳標(biāo)準(zhǔn)版軟件系統(tǒng)開發(fā)并上線試運(yùn)行;2014年底以前將建成省、市、縣級(jí)網(wǎng)上大廳，初步形成橫向到部門、縱向連三級(jí)的全省網(wǎng)上辦事系統(tǒng)。

（四）重監(jiān)管，力促實(shí)效

云南省行政審批制度改革的重心，將由精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)的數(shù)量逐步向嚴(yán)格控制新增審批事項(xiàng)、加強(qiáng)保留事項(xiàng)的規(guī)范管理、優(yōu)化再造審批程序和辦事流程，進(jìn)一步提高審批效率方面轉(zhuǎn)變。進(jìn)一步加強(qiáng)三個(gè)方面的監(jiān)管：一是嚴(yán)控審批項(xiàng)目的數(shù)量。從源頭進(jìn)行清理，對(duì)不符合設(shè)定要求的行政審批項(xiàng)目一律取消;對(duì)不符合現(xiàn)實(shí)需求的一律取消;對(duì)重復(fù)交叉的行政審批項(xiàng)目進(jìn)行精簡(jiǎn)整合;對(duì)已取消的行政審批項(xiàng)目不予再恢復(fù)。二是規(guī)范行政審批的程序。2014年3月由省委編辦和省標(biāo)準(zhǔn)化研究院共同制定的云南省關(guān)于深化行政審批制度改革的地方標(biāo)準(zhǔn)《行政審批事項(xiàng)編碼規(guī)則》、《行政審批事項(xiàng)業(yè)務(wù)手冊(cè)編寫規(guī)范》和《行政審批事項(xiàng)辦事指南編寫規(guī)范》正式發(fā)布，統(tǒng)一行政審批的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，不斷提高人民滿意度;三是明確行政審批的責(zé)任。制定了《云南省行政執(zhí)法責(zé)任追究辦法》、《云南省人民政府行政執(zhí)法評(píng)議考核辦法》，將各部門行政審批實(shí)施情況列為對(duì)行政執(zhí)法責(zé)任制考評(píng)的重要內(nèi)容，對(duì)省級(jí)各部門和各州市政府未及時(shí)按照國(guó)家和省政府要求及時(shí)取消下放行政審批項(xiàng)目，未按照公布目錄實(shí)施行政審批的，進(jìn)行扣分直至追究行政執(zhí)法責(zé)任。按照《審批事項(xiàng)授權(quán)辦理制》的要求審批部門工作窗口實(shí)行審批服務(wù)首席代表負(fù)責(zé)制。首席代表是審批部門工作窗口的第一責(zé)任人，代表本部門全權(quán)辦理授權(quán)審批事項(xiàng)。

二、云南行政審批制度改革存在的問(wèn)題

由于市場(chǎng)的不完善、傳統(tǒng)管理思維的慣性、職能部門間的博弈和不銜接、公眾參與的有限以及配套制度建設(shè)滯后等因素的影響，行政審批改革對(duì)整個(gè)利益格局進(jìn)行再分配的過(guò)程中，必然會(huì)碰到很多的阻力，存在一些實(shí)質(zhì)性的、利益性的審批項(xiàng)目仍然掌控在政府手中;部門間審批標(biāo)準(zhǔn)和程序仍然難以對(duì)接;利用審批權(quán)謀取利益的空間仍然存在，審批過(guò)程中公眾參與和監(jiān)督仍然有限，行政審批權(quán)的邊界如何與市場(chǎng)和社會(huì)保持動(dòng)態(tài)平衡等等問(wèn)題依然是阻礙經(jīng)濟(jì)活力和社會(huì)治理能力的重大障礙。具體表現(xiàn)為：

（一）邊減邊增

云南省的省級(jí)行政審批保留項(xiàng)目從1998年的1076項(xiàng)，減少到2013年的796項(xiàng)，雖然數(shù)量上有了大幅度的減少，但中間的幾次改革中仍然出現(xiàn)了數(shù)量增加的情況，特別是2007年保留項(xiàng)目增至1268項(xiàng)。并且還大量存在依據(jù)國(guó)務(wù)院文件、國(guó)家部委規(guī)章和規(guī)范性文件設(shè)定的非行政許可審批項(xiàng)目，地方政府很難清理。由此可以看出，行政審批制度改革仍然是一個(gè)此起彼伏的過(guò)程。一方面由于市場(chǎng)體制不完善，政府一直在放與收之間徘徊，出現(xiàn)了“一放就亂、一亂就收、一收就死”的惡性循環(huán)中。另一方面是政府的管控慣性思維作祟。無(wú)論是中央各部委還是地方政府都不愿輕易地放棄手中的權(quán)力，力求通過(guò)一些變相的方式把已經(jīng)取消的行政許可項(xiàng)目予以保留。

（二）避重就輕

行政審批主要涉及兩個(gè)領(lǐng)域，一個(gè)是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的放權(quán)力度仍然不夠，對(duì)放權(quán)缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，見子打子，雖然為了保證一些大項(xiàng)目能夠落地，政府在審批方面有了進(jìn)一步的程序優(yōu)化和服務(wù)的跟進(jìn)，但審批權(quán)力難有實(shí)質(zhì)性突破。另一個(gè)是社會(huì)領(lǐng)域，為了構(gòu)建完善的社會(huì)治理體系。政府不僅要放權(quán)，還要積極培植社會(huì)組織，但在這方面各級(jí)政府還存在能力和動(dòng)力上的差距，放與接的關(guān)系還沒(méi)有處理好。

（三）聯(lián)動(dòng)不夠

上級(jí)政府在下放權(quán)力的過(guò)程中常常忽略了對(duì)下級(jí)政府接權(quán)能力的調(diào)研和培養(yǎng)，最終造成形式上下放了權(quán)力，實(shí)質(zhì)上仍需上級(jí)部門把關(guān)的情況。而內(nèi)外聯(lián)動(dòng)機(jī)制不完善的問(wèn)題也造成了行政審批制度改革的反復(fù)性。過(guò)去的行政審批的實(shí)施和改革過(guò)程基本上是在封閉的狀態(tài)下運(yùn)行，對(duì)于體制外的社會(huì)組織和公民的參與性還非常有限，政府決策容易偏離市場(chǎng)和民眾的需求。

（四）監(jiān)管不力

2003年頒布的《行政許可法》成為了行政審批改革的重要法律依據(jù)。然而由于該法的內(nèi)容規(guī)定過(guò)于原則化，相應(yīng)的配套制度又不夠完善，審批事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)、程序、時(shí)限缺乏硬性、統(tǒng)一的要求，在執(zhí)行過(guò)程中難免出現(xiàn)地區(qū)差距、部門差距和個(gè)體差距，為自由裁量權(quán)預(yù)留出很大的空間，甚至為尋租創(chuàng)造了條件。再加之內(nèi)部監(jiān)督的滯后和外部監(jiān)督的不到位，審批權(quán)就成為了一些部門和個(gè)人牟利的手段。

三、行政審批制度改革的方向

（一）構(gòu)建以公民為主體的價(jià)值取向

從管理到治理的提出，不僅要樹立一種全新的執(zhí)政理念，也需要構(gòu)建一種共同治理的體制。在進(jìn)行行政審批制度改革的時(shí)候，應(yīng)該打破以權(quán)力作為主體的價(jià)值取向，構(gòu)建以公民為主體的價(jià)值取向。首先，應(yīng)該樹立公民至上的理念。無(wú)論是決策還是執(zhí)行都要從能夠最大限度維護(hù)人民群眾利益的角度出發(fā)，在理念上實(shí)現(xiàn)從管理到服務(wù)、從事前到事后、從單一到多元、從靜態(tài)到動(dòng)態(tài)的轉(zhuǎn)變，善于運(yùn)用柔性機(jī)制，善于調(diào)動(dòng)人民群眾積極性，實(shí)現(xiàn)管理的雙贏;其次，要暢通公民訴求渠道。對(duì)于社會(huì)矛盾要善于疏而不是堵。暢通訴求渠道需要把行政力量向基層進(jìn)行傾斜;需要?jiǎng)訂T起多元社會(huì)主體的力量;需要構(gòu)建保障渠道暢通的制度和機(jī)制;第三，應(yīng)該構(gòu)建官民互動(dòng)的良好機(jī)制。在充滿變化的管理過(guò)程中，要能夠動(dòng)態(tài)平衡不同訴求群體的利益以及公共利益與個(gè)體利益的關(guān)系，還需要構(gòu)建一種利益協(xié)商機(jī)制，讓訴求不僅要能夠傳遞，而且能夠在協(xié)商的基礎(chǔ)下得到合理地采納。所以就需要進(jìn)一步對(duì)聽證、說(shuō)明理由等配套制度予以完善，讓政府與民眾能夠在一個(gè)穩(wěn)定、合法、科學(xué)的平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)良好的互動(dòng)。

（二）構(gòu)建以市場(chǎng)為主導(dǎo)的權(quán)力邊界

多年的改革經(jīng)驗(yàn)告訴我們，政府只有向市場(chǎng)和社會(huì)放權(quán)，才能釋放最大的改革紅利。要讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，就必須減少政府在資源配置中的干預(yù)，審批制度作為一種彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的事前控制，應(yīng)該對(duì)其作用范圍進(jìn)行有限地劃定?！柏?fù)面清單管理模式”的提出讓市場(chǎng)主體對(duì)自身的權(quán)利范圍有了更明確的認(rèn)識(shí)，在“法無(wú)禁止皆可為”的原則指導(dǎo)下，可以最大程度地調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體的積極性。同時(shí)，對(duì)市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，政府要及時(shí)補(bǔ)位，更好地發(fā)揮政府的作用。“權(quán)力清單”的提出則是讓政府的職能邊界有了更清晰的劃分。通過(guò)構(gòu)建透明、科學(xué)的權(quán)責(zé)體系，使權(quán)力與權(quán)力、權(quán)利與權(quán)力的銜接更加順暢。并且利用好第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，讓其成為協(xié)助政府深化改革的重要力量。通過(guò)對(duì)市場(chǎng)與政府發(fā)揮作用的情況予以及時(shí)、客觀的評(píng)價(jià)，才能讓政府職能進(jìn)行積極地調(diào)整，從而更好地適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。

（三）構(gòu)建以法治為基礎(chǔ)的運(yùn)行機(jī)制

審批制度之所以會(huì)被老百姓所詬病，其中一個(gè)重要原因在于設(shè)定和實(shí)施過(guò)程中存在隨意性過(guò)大的情況?？朔S意性最好的辦法就是制度建設(shè)，制度建設(shè)不僅能更好地提升政府效能，還可以在立法、執(zhí)法、司法過(guò)程中排除非相關(guān)因素的干擾，保證其公正性。所以，應(yīng)該把審批制度的改革納入法制的框架下。首先要重視程序的規(guī)范。在程序設(shè)計(jì)上要本著精簡(jiǎn)的原則，以必要性作為程序設(shè)定的基礎(chǔ);要本著協(xié)調(diào)的原則，在不同層級(jí)和部門之間要能實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接;要本著透明原則，整個(gè)審批所需的材料、時(shí)限、環(huán)節(jié)等都應(yīng)該一目了然;其次要重視績(jī)效的評(píng)估。要進(jìn)行科學(xué)、多元的評(píng)估，構(gòu)建較為細(xì)化和可量化的標(biāo)準(zhǔn)體系。不僅要對(duì)審批過(guò)程進(jìn)行考核，也要把審批后的監(jiān)管環(huán)節(jié)納入考核范疇，真正做到“誰(shuí)審批，誰(shuí)監(jiān)管”;最后要規(guī)范救濟(jì)途徑?！皼](méi)有救濟(jì)就沒(méi)有權(quán)利”要通過(guò)完善救濟(jì)途徑來(lái)彌補(bǔ)行政管理中的失誤和不足。構(gòu)建更加便捷高效的監(jiān)管機(jī)制，進(jìn)一步完善行政復(fù)議、行政訴訟和行政賠償制度，更加有效地保障相對(duì)人的權(quán)益。

（四）構(gòu)建以信息共享為根本的流程再造

部門間的信息壁壘造成了行政審批效率低下、責(zé)任不清、資源浪費(fèi)等問(wèn)題。雖然經(jīng)過(guò)了多輪改革之后，很多審批項(xiàng)目已經(jīng)向政務(wù)服務(wù)中心進(jìn)行了集中，但項(xiàng)目的審批過(guò)程仍然是各自為政，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)服務(wù)上的集成。所以，要進(jìn)一步加大政務(wù)平臺(tái)的建設(shè)。搞平臺(tái)建設(shè)的基礎(chǔ)是要有技術(shù)支撐，積極利用互聯(lián)網(wǎng)，為實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)的匯總創(chuàng)造條件;完善網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)，進(jìn)一步保障共享數(shù)據(jù)的安全。信息共享帶來(lái)機(jī)構(gòu)扁平化的趨勢(shì)必然會(huì)導(dǎo)致行政管理體制的變革，這種變革不僅是層級(jí)的減少，也是部門職能的進(jìn)一步整合。它可以構(gòu)建一種全新的治理體系，讓更多行政體制外的主體參與到行政管理過(guò)程中，也能夠構(gòu)建一種及時(shí)的反饋機(jī)制，讓行政管理具有更強(qiáng)的回應(yīng)性和應(yīng)變能力。所以，行政審批制度改革作為行政管理體制的突破口，應(yīng)該在流程設(shè)計(jì)上做更多的文章，跳出部門利益看如何優(yōu)化審批環(huán)境，通過(guò)積極實(shí)踐，從而帶動(dòng)整個(gè)管理體制的改革，為建設(shè)服務(wù)型政府奠定基礎(chǔ)。