摘 要 文章探討了目前社會管理中存在的法治理念誤區(qū)，包括法治成為統(tǒng)治者管理國家和社會的工具，法律沒有權(quán)威、權(quán)大于法;缺少嚴(yán)格依法辦事的精神;權(quán)利臣服于權(quán)力，權(quán)利范圍不斷縮小;追求實(shí)質(zhì)正義的思路和方法占據(jù)了主導(dǎo)地位等。由于存在這些理念誤區(qū)，導(dǎo)致在過去的社會管理中常遭遇“一管就死，一放就亂”的惡性循環(huán)。探討社會管理在存在的法治理念誤區(qū)可以幫助我們看清問題所在，并樹立科學(xué)的法治觀，助推社會管理創(chuàng)新走上法治化的坦途。

關(guān)鍵詞 社會管理 法治理念 誤區(qū)探討

基金項(xiàng)目：該論文是2013年北京市法學(xué)會專項(xiàng)課題的成果之一，主持人：唐素林，課題組成員：孟德花、王玲、程鴻勤等。

作者簡介：唐素林，北京政法職業(yè)學(xué)院法律文秘專業(yè)主任，法學(xué)碩士，講師。

中圖分類號：D920.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? 文章編號：1009-0592（2014）12-205-03

社會管理創(chuàng)新是在社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，黨和國家審時(shí)度勢提出的一項(xiàng)戰(zhàn)略性舉措。2004年9月，在黨的十六屆四中全會上第一次提出了“加強(qiáng)社會建設(shè)和管理，推進(jìn)社會管理體制創(chuàng)新”，而黨的十八大報(bào)告明確了在社會管理創(chuàng)新五大格局中提出了“法治保障”的基本要求，法治化是我國社會管理創(chuàng)新發(fā)展的必然趨勢。筆者認(rèn)為，社會管理創(chuàng)新法治化意味著用法治理念引領(lǐng)社會管理創(chuàng)新全局，用法治思維審視和處理社會管理創(chuàng)新問題，用法治方法破解社會管理創(chuàng)新難題，用法治權(quán)威鞏固社會管理創(chuàng)新成果，保障社會管理創(chuàng)新順利進(jìn)行。但由于社會管理創(chuàng)新是對傳統(tǒng)的社會管理模式及管理方法進(jìn)行完善，尚沒有一套設(shè)計(jì)好的藍(lán)圖予以參考，因此在社會管理創(chuàng)新過程難免會走一些彎路，存在一定的法治理念誤區(qū)。本嘗試探討在過往社會管理中存在一些法治理念誤區(qū)。

一、法治成為統(tǒng)治者管理國家和社會的工具

（一）法律權(quán)威不足，尚未在社會中形成法律至上的意識

英國法學(xué)家戴雪認(rèn)為，法治是指法律具有至高無上的權(quán)威，人民可以依據(jù)法律對抗專斷的權(quán)力 。也就是說，法律具有至高無上的權(quán)威是法治的基本原則。但在目前中國社會中，還沒有形成對法律信任的狀態(tài)。在現(xiàn)實(shí)生活中，政策大于法、權(quán)大于法的問題還很突出。無論對于老百姓還是領(lǐng)導(dǎo)干部中都尚未養(yǎng)成對法律的信仰，形成法律至上意識。本來，現(xiàn)行憲法和法律是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的，認(rèn)真貫徹執(zhí)行我國憲法和法律對統(tǒng)治者整體及老百姓來講是應(yīng)當(dāng)?shù)模矝]有任何害處。但現(xiàn)實(shí)的問題是：從形式上看，所有的重大決策都是通過法律完成的。而事實(shí)上法律實(shí)施的狀況非常令人擔(dān)憂，“既有的法律和制度不能得到嚴(yán)肅對待和有效實(shí)施，是一個(gè)長期存在的問題”，“法律實(shí)施的問題幾乎存在于所有法律部門”。 社會上流傳著這樣的說法，“立法不少，執(zhí)法不好”，“立法如林，執(zhí)法無人”，“經(jīng)濟(jì)要上，法律要讓”等等，這些都成了法律在社會生活中實(shí)現(xiàn)狀況不佳的真實(shí)寫照。 此外，對權(quán)力擁有者個(gè)人而言，依照法律行事會帶來權(quán)力行使的不便。因?yàn)橛幸?guī)則和程序的約束，權(quán)力行使的任意性受到了遏制。于是權(quán)力擁有者根據(jù)有利于自身和本部門情形，或不認(rèn)真執(zhí)行法律或選擇性執(zhí)法司法，這種無視法律權(quán)威狀況和以及不斷漫延的腐敗，已經(jīng)引起人們普遍不滿，統(tǒng)治的合法性已受到質(zhì)疑。對老百姓而言，由于管理者不認(rèn)真執(zhí)行法律、選擇性執(zhí)法，導(dǎo)致老百姓信法、依法的意識還很淡薄，遇到問題或權(quán)益受到侵犯，首要的不是依法解決問題，維護(hù)自己的權(quán)益;更多想到的還是找關(guān)系、找領(lǐng)導(dǎo)，或者是向政府部門投訴，如果未獲得理想中的回應(yīng)，就會采用一些過激的方式，以引起媒體和公眾的注意，擴(kuò)大影響，以贏得大眾的支持，最終引起領(lǐng)導(dǎo)層的注意來解決問題。總之，在中國，法律因?yàn)楸徽巍⒌赖碌人壖芏鴽]有了權(quán)威性，法律成為“參考”的對象，法治成了可用可棄的工具。

（二）權(quán)大于法的觀念依然盛行

與法律權(quán)威不足相伴隨的就是權(quán)大于法。雖然近30年，中國人如何實(shí)現(xiàn)法治一直進(jìn)行積極的探索，一直在批判權(quán)大于法的理念與做法，然而由于歷史傳統(tǒng)的慣性使然，權(quán)大于法的觀念是根深蒂固。雖然我們的主流意識形態(tài)一直在宣揚(yáng)法治，宣揚(yáng)依法治國，但在法治實(shí)踐中，權(quán)力擁有者奉行實(shí)用主義的立場和方法，采用法治的邊緣意義而非其核心意義。在學(xué)界法治的含義比較清楚，如“講究程序、限制權(quán)力、依法辦事、法律至上”等，但我們一邊宣揚(yáng)“依法治國”，一邊又不斷倡導(dǎo)以德治國，推行突破規(guī)則和程序的能動(dòng)司法，要求在司法領(lǐng)域做到法律效果與政治效果、社會效果的統(tǒng)一。這意味著在我們這個(gè)時(shí)代，雖然法治已經(jīng)成為政治正確的標(biāo)簽，但依然抵擋不了歷史慣性使然所奉行的權(quán)大于法的觀念。權(quán)力行使的法定性與程序化，還只是在部分領(lǐng)域得以了落實(shí)。這說明法律在權(quán)力面前依然沒有挺直腰，也說明法律沒有權(quán)威，沒有形成憲法法律至上的法治意識。

（三）法治沒有發(fā)揮制約權(quán)力的作用，反而淪落為權(quán)力的附屬

社會秩序需要權(quán)力的介入，為使社會和諧有序就必須限制權(quán)力的任意行使。換句話說，要發(fā)揮法律約束和限制權(quán)力的作用。博登海默認(rèn)為：“法律的進(jìn)步和作用之一乃是約束和限制權(quán)力，而不論這種權(quán)力是私人權(quán)力還是政府權(quán)力。在法律統(tǒng)治的地方，權(quán)力的自由行使受到了規(guī)則的阻礙，這些規(guī)則迫使掌權(quán)者按一定的行為方式行事” 。也就是說，法治的核心意義是約束和限制權(quán)力。現(xiàn)行憲法在序言規(guī)定“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”，且對各國家機(jī)關(guān)的權(quán)限和職責(zé)都專章做了規(guī)定，這已比較接近法治的限權(quán)意義。但由于來自西方的現(xiàn)代法治觀念引入我國的時(shí)間不長，因而人們在骨子里還是不太愿意接受法律對權(quán)力的制約，很多人對法治的限權(quán)意義還很較難接受。權(quán)力的擁有者只愿意接受以管理為核心的法治，更關(guān)注法治的監(jiān)控功能，認(rèn)為法律就是用來管理老百姓的。這種狀況使得法律成為權(quán)力擁有者濫用權(quán)力、違法行使權(quán)力的工具，權(quán)力擁有者以行使法律的名義實(shí)現(xiàn)其權(quán)力效益的最大化。如有權(quán)的職能部門都存在較為嚴(yán)重尋租現(xiàn)象的現(xiàn)狀說明了法律沒有發(fā)揮限制權(quán)力的功能，反而淪為濫用權(quán)力的附屬與幫兇。

二、缺少嚴(yán)格依法辦事的精神

嚴(yán)格依法辦事是依法治國的基本要求，也是法治區(qū)別于人治的重要標(biāo)志。人們普遍對于法律的剛性認(rèn)識不足，執(zhí)法者在執(zhí)行過程中也過于靈活，普通老百姓也認(rèn)為那些堅(jiān)守法律規(guī)則的人是機(jī)械、迂腐的，不值效仿。在現(xiàn)實(shí)中，不守法律的舉動(dòng)連獲成功，那些不遵守法律的人也被認(rèn)為很有面子，這激勵(lì)了更多不遵守法律的行為。這正是人們不愿意依法辦事、真心信仰法治的思想根源。比如：老百姓反映強(qiáng)烈的食品安全、征地拆遷、環(huán)境保護(hù)等方面的突出問題，并不是無法可依，也不能說領(lǐng)導(dǎo)干部和執(zhí)法人員完全不知法，關(guān)鍵是在實(shí)際工作中缺乏嚴(yán)格依法辦事的精神，不按法律辦事。

學(xué)者童之偉指出：“許多的公權(quán)力組織處理事務(wù)的原則基本上是這樣：法律的規(guī)定于己有利，能夠約束普通百姓，就要嚴(yán)格依法辦事;法律的規(guī)定有利于公民，自己的行為受到了相關(guān)法律條款的限制，就把法律丟到一邊。公權(quán)力組織最為惡劣的做法，是沒有任何法律根據(jù)，不走任何法律程序，任意剝奪或限制公民人身自由。” 。雖然童先生的說法有失偏頗，但也有現(xiàn)實(shí)的影子。 在現(xiàn)實(shí)生活中，確實(shí)存在一些權(quán)力擁有者選擇性執(zhí)法，只選擇一些與有利于自己行使權(quán)力、可以罰款等相關(guān)的法律執(zhí)行，而那些涉及保障公民權(quán)利的法律執(zhí)行力度較差;還有的甚至以權(quán)謀私、徇私枉法，嚴(yán)重?fù)p害人民群眾切身利益，這使得本來可以預(yù)防和化解的矛盾釀成了大問題，釀成群體性事件，在社會上產(chǎn)生了很壞的影響。比如說：在罰款方面，前不久有新聞報(bào)道，河南新鄭的餐館老板因使用了從鄭州帶回的食鹽，被當(dāng)?shù)佧}業(yè)部門罰款200元。這樣的罰款處罰就不是依法行事，而是濫用權(quán)力。在環(huán)境保護(hù)方面也是如此，雖然國家頒布了一系列法律法規(guī)，嚴(yán)禁那些可能污染環(huán)境、破壞生態(tài)平衡，且環(huán)境評估不達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目上馬籌建，但有的地方政府不執(zhí)行這方面的法律法規(guī)，只要項(xiàng)目具有較好的經(jīng)濟(jì)效益，能夠拉動(dòng)當(dāng)?shù)氐腉DP，而不管其是否污染環(huán)境，對老百姓的健康有無損害，甚至不顧老百姓的反對，都允許他們通過審批，上馬籌建;這讓老百姓是怨聲載道，在個(gè)別地方甚至釀成了群體性事件，嚴(yán)重?cái)牧它h和政府的形象。對于那些已成為“污染大戶”的老項(xiàng)目、老企業(yè)，一些地方政府為保財(cái)政收入，對他們的排污污染環(huán)境的行為是睜一只眼閉一只眼，甚至要求受損害的老百姓要顧全大局，為地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出犧牲 。

三、權(quán)利臣服于權(quán)力，權(quán)利的范圍不斷縮小

與權(quán)力不斷擴(kuò)張相伴隨的就是公民的權(quán)利就受到擠壓，權(quán)利的范圍不斷縮小。權(quán)利與權(quán)力是兩個(gè)不同的概念。按照百度百科的解釋，“權(quán)力有廣義和狹義之分，廣義的權(quán)力是指某種影響力和支配力，它分為社會權(quán)力和國家權(quán)力兩大類。狹義的權(quán)力指國家權(quán)力，即統(tǒng)治階級為了實(shí)現(xiàn)其階級利益和建立一定的統(tǒng)治秩序而具有的一種組織性支配力?！?據(jù)此理解，權(quán)力是指有權(quán)支配他人的影響力和強(qiáng)制力。進(jìn)一步分析權(quán)力有兩層含義：一是如前述的狹義的權(quán)力，即國家權(quán)力，如國家立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)等;二是職權(quán)范圍內(nèi)的影響力和支配力，它同一定的職務(wù)相聯(lián)系，即有了一定職務(wù)就享有了某種權(quán)力，如某行政機(jī)關(guān)首長有權(quán)在法律規(guī)定范圍內(nèi)決策本機(jī)關(guān)事務(wù)。權(quán)利是一個(gè)法律概念，是指公民在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，為滿足其特定的利益而自主享有的權(quán)能和利益。 權(quán)能是指權(quán)利能夠得以實(shí)現(xiàn)的可能性，利益則是權(quán)能現(xiàn)實(shí)化的結(jié)果。在現(xiàn)實(shí)中它表現(xiàn)為享有權(quán)利的公民有權(quán)為或不為一定的行為，要求他人為或不為一定行為。概而言之，權(quán)力與職權(quán)相連，權(quán)利是指公民的權(quán)能和利益。 現(xiàn)代國家都在憲法明定“主權(quán)屬于人民”，并將人民主權(quán)具化為國家權(quán)力和公民權(quán)利，以限制國家權(quán)力的方式，保障公民權(quán)利?？梢哉f，利用權(quán)利制約權(quán)力，權(quán)利與權(quán)力之間的平衡是法治的標(biāo)準(zhǔn)之一。 但是目前的現(xiàn)狀是，權(quán)利臣服于權(quán)力，權(quán)利的范圍不斷縮小。如：國務(wù)院于2011年頒布了《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，明令禁止各種形式的暴力拆遷。但一些地方政府為了所謂的執(zhí)行力，保證某些項(xiàng)目順利進(jìn)行，仍然違法強(qiáng)拆、暴力拆遷，嚴(yán)重侵害了被拆遷人的合法權(quán)益，甚至出現(xiàn)強(qiáng)拆中老百姓人身傷亡的悲劇。全國人大常委會于2009年通過了《食品安全法》，明令縣級以上地方人民政府加強(qiáng)本行政區(qū)域食品安全的監(jiān)督管理，但一些地方政府為了保稅收、保地方財(cái)政收入，對于本區(qū)域內(nèi)的食品生產(chǎn)企業(yè)違規(guī)操作疏于監(jiān)管，甚至還幫助違規(guī)企業(yè)隱匿、甚至打擊消費(fèi)者的揭發(fā)舉報(bào)行為。 正如季衛(wèi)東先生所指出“法律的光芒給長官的霸氣所淹沒，權(quán)利在國民的隱忍中委身于強(qiáng)權(quán)，法治成了現(xiàn)代葉公所好之龍” 。

根據(jù)我國目前“權(quán)大于法”的現(xiàn)實(shí)情況，法治建設(shè)中需對權(quán)力絕對化進(jìn)行矯正，限制公權(quán)力任意行使，保障公民權(quán)利，提升權(quán)利話語。但需注意的是，提升權(quán)利話語并不意味著我們可以提倡權(quán)利的絕對化，而是要把權(quán)利放置到合理的位置。無論是權(quán)利的絕對化還是權(quán)力的絕對化都不可能在權(quán)力和權(quán)利之間建立平衡關(guān)系，也不利于法治建設(shè)，更不利于社會穩(wěn)定。

四、追求實(shí)質(zhì)正義的思路和方法占據(jù)了主導(dǎo)地位

“法治”雖被認(rèn)為是一個(gè)無比重要的概念，但其在內(nèi)容上的界定上卻未曾達(dá)成共識。有學(xué)者認(rèn)為，“法治”就像“正義”那樣，擁有一張普洛透斯般變幻多端的臉龐 。但存在一個(gè)最低限度的共識應(yīng)無異議，即“法治與人治是根本對立的，是與人治不同的治國理念”。學(xué)界普遍認(rèn)為，法治包括形式意義的法治和實(shí)質(zhì)意義的法治，是兩者的統(tǒng)一體。形式意義的法治，是法治社會的首要維度或者說是基本形式。它強(qiáng)調(diào)“以法治國”、“依法辦事”的治國方式、制度及其運(yùn)行機(jī)制。它有兩個(gè)方面的要求：一是依據(jù)相同的一般規(guī)則處理具體問題，而不是具體情況具體處理;二是法律系統(tǒng)的獨(dú)立性、自主性和至上性，即法律的適用不受道德、宗教、政治以及有權(quán)者意志等因素所左右，即要求法律具有體系的一致性、普遍性、公開性、明確性、不溯及既往，以及法律的穩(wěn)定性和可預(yù)期性、司法獨(dú)立等等。換言之，形式意義的法治觀要求公正無偏私和前后一致地執(zhí)行法律，而不管法律的實(shí)質(zhì)內(nèi)容如何。實(shí)質(zhì)意義的法治，強(qiáng)調(diào)“法律至上”、“限制權(quán)力”、“保障權(quán)利”等價(jià)值、原則和精神。形式意義的法治應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)法治的價(jià)值、原則和精神，實(shí)質(zhì)意義的法治也必須通過法律的形式化制度和運(yùn)行機(jī)制予以實(shí)現(xiàn)，兩者均不可或缺 。

雖然，形式法治強(qiáng)調(diào)公正無偏私和前后一致地執(zhí)行法律。然而，由于法律規(guī)則的不完善，不可能應(yīng)對人類豐富多彩生活世界;以及嚴(yán)格執(zhí)行某一條文帶來的個(gè)案不公正，引起一些專家學(xué)者和公眾反對形式法治，追求實(shí)質(zhì)正義的思路和方法逐漸占據(jù)了了主導(dǎo)的地位。人們更愿意接受亞里士多德的良法論的法治觀 以及樸素的自然法觀念，認(rèn)為法律的效力來自于其內(nèi)容的正義性，人們遵守法律不是因?yàn)樗欠ǘC(jī)構(gòu)按程序頒布的，而是因?yàn)榉煞先藗兊恼x觀念和道德標(biāo)準(zhǔn)，于是便有了目前占主導(dǎo)地位的實(shí)質(zhì)法治觀。這種思路不僅為中國人所獨(dú)有，在國外也不鮮見。英國法學(xué)家保羅克？雷格指出：“現(xiàn)在越來越多的關(guān)注與形式正義相對的實(shí)質(zhì)正義，意味著我們可能希望擁有更多的特殊規(guī)則，更大程度地區(qū)別對待不同的群體?！?這種基于實(shí)質(zhì)正義觀的追求，包含了對更多的自由、平等、公正的向往和對特殊性的追求。這一思想在中國受到一些人的追捧，因?yàn)檫@種實(shí)質(zhì)法治觀的思路與中國的文化傳統(tǒng)肌理相一致。中國的文化傳統(tǒng)和社會心理，很難接受沒有道德內(nèi)容的形式法治觀。

然而，很多人沒有意識到的問題是：這種基于實(shí)質(zhì)正義觀念和社會實(shí)效性的法治形態(tài)在實(shí)現(xiàn)個(gè)別正義的同時(shí)，往往不能保障一般正義的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)在追求個(gè)別正義過程中，人們?nèi)菀讓ΜF(xiàn)行法律產(chǎn)生質(zhì)疑，甚至轉(zhuǎn)化為對法律的不尊重，這不利于法律權(quán)威和法律秩序的建立，更不利于法治社會的實(shí)現(xiàn)及社會的長期穩(wěn)定有序。從更加宏觀的層面看，如果一個(gè)不糾纏倫理爭議的、前后一致地執(zhí)行法律的形式意義的法治都無法實(shí)現(xiàn)，實(shí)質(zhì)意義法治的各種宏大價(jià)值訴求如公平、正義等就更沒有實(shí)現(xiàn)的機(jī)會，最終損害了法治;最后更為嚴(yán)重的是，這種行為暗合了一種打著法治名義的權(quán)力擴(kuò)張。相反，由于形式意義法治觀要求公正無偏私和前后一致地執(zhí)行法律，這更容易讓大家達(dá)成共識，建立法律權(quán)威，形成穩(wěn)定的法律秩序。因?yàn)?，形式意義的法治意味著，即使權(quán)力擁有者可以決定法律的內(nèi)容，也必須遵守制定法律的規(guī)則和程序;政府可以限制甚至剝奪人民的權(quán)利和自由，但必須有明確的法律依據(jù)。這種法律規(guī)則是公開的且具有普遍性和一般性的，對所有人都無偏私地適用。因此，形式意義的法治可以讓人們預(yù)先了解政府在何種情況下將采取什么樣的行動(dòng)，可以遏制公權(quán)力的任意行使和保障個(gè)人權(quán)利和自由，人們還有可以有依據(jù)地規(guī)劃其未來的生活，從而使得人類生活變得可以預(yù)期和可以控制，社會秩序和安全感由此得以形成。

綜上所述，在目前社會管理中，確實(shí)存在一些法治理念誤區(qū)，諸如權(quán)大于法、法律沒有權(quán)威，法治沒有發(fā)揮制約權(quán)力的作用，成為統(tǒng)治者管理國家和社會的工具;整個(gè)社會缺少嚴(yán)格依法辦事的精神;公民的權(quán)利范圍不斷縮小;追求實(shí)質(zhì)正義的思路和方法占據(jù)了主導(dǎo)地位等。由于這些理念誤區(qū)長期沒有得到矯正，導(dǎo)致在過去的社會管理中常遭遇“一管就死，一放就亂”的惡性循環(huán)。探討社會管理在存在的法治理念誤區(qū)可以幫助我們看清當(dāng)前社會管理存在的問題，避免社會管理創(chuàng)新走上歧途，助推社會管理創(chuàng)新走上正確法治化的坦途。

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亞里士多德先生《政治學(xué)》里提出了一個(gè)關(guān)于法治的著名論斷：“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律?！眮喞锸慷嗟?政治學(xué).北京：商務(wù)印書館.1965年版.第199頁.

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