宋淑英 諸江

摘 要：森林碳匯在應(yīng)對全球氣候變化方面具有獨特的優(yōu)勢。我國《森林法》中原有的植樹造林制度、封山育林制度、退耕還林制度、森林分類經(jīng)營制度、森林采伐制度、森林生態(tài)效益補償制度、森林碳匯交易制度對擴大我國的森林面積，增加森林碳匯發(fā)揮了一定的作用，但其都不是以保護生態(tài)環(huán)境，增加森林碳匯，應(yīng)對氣候變化為出發(fā)點，故而使得我國當(dāng)前的《森林法》對通過森林增匯應(yīng)對氣候變化的相關(guān)法律制度還存在著諸多的不足及缺陷，應(yīng)通過《森林法》的修改，完善我國各項森林增匯法律制度，充分發(fā)揮《森林法》在保護環(huán)境，應(yīng)對氣候變化方面的重要作用。

關(guān)鍵詞：森林碳匯；森林增匯；森林法

一、森林碳匯的作用

面對引起全球氣候變化的兩大主因，國際社會正在采取兩大應(yīng)對策略：一是直接減排，即通過高新科學(xué)技術(shù)改變傳統(tǒng)的能源利用方式，提高能源的利用率，最終減少因能源利用不充分而產(chǎn)生的二氧化碳等溫室氣體的排放；二是間接減排，主要是利用森林的碳匯作用，達到固定二氧化碳等溫室氣體的目的，減少其在大氣中的含量。[1]隨著全球氣候變暖的不斷推進，各種工業(yè)直接減排措施的采用和實施，人們不斷的發(fā)現(xiàn)，與工業(yè)直接減排相比，潛力大、見效快、成本低、對經(jīng)濟增長影響小等是森林碳匯在應(yīng)對氣候變化方面的獨特優(yōu)勢。

二、《森林法》中森林增匯法律制度的不足及缺失

當(dāng)前我國正在實行的植樹造林制度、退耕還林制度、封山育林制度和森林分類經(jīng)營制度對擴大我國的森林面積，提高林木質(zhì)量起到了重要的作用。同時森林采伐制度、森林生態(tài)效益補償制度和森林碳匯交易制度的推行，對增強林農(nóng)的營林積極性，擴大森林面積也起到了重要的作用。擴大森林面積、提高林木質(zhì)量是增加森林碳匯的重要措施，即上述各項制度的實行對增加森林碳匯具有重要的作用?，F(xiàn)今林業(yè)在應(yīng)對氣候變化中的作用已經(jīng)得到了我國政府的高度重視，并且已經(jīng)明確把林業(yè)作為減緩氣候變化的重要措施之一。但是由于我國開展森林碳匯相對較晚，所以森林碳匯并未在現(xiàn)行法律中得到直接明確的規(guī)定。作為林業(yè)方面的基本法，《森林法》也缺乏對森林碳匯的直接明確的規(guī)定。雖然植樹造林制度、封山育林制度、森林分類經(jīng)營制度、森林采伐制度和森林生態(tài)效益補償制度在《森林法》中有明確的規(guī)定，但都不是以保護生態(tài)環(huán)境，增加森林碳匯，應(yīng)對氣候變化為根本的出發(fā)點和目的。

（一）植樹造林方面。我國《森林法》第十一條規(guī)定：“植樹造林、保護森林，是公民應(yīng)盡的義務(wù)。各級人民政府應(yīng)當(dāng)組織全民義務(wù)植樹，開展植樹造林活動”。全民義務(wù)植樹造林，對保持我國人工林面積世界第一的位置起到了不可磨滅的作用。但是《森林法》中規(guī)定的全民義務(wù)植樹不具有強制性，更多的只是一種原則性的規(guī)定。對不能完成義務(wù)植樹的公民沒有任何的強制性和責(zé)任追究，使得全民義務(wù)植樹造林在現(xiàn)實執(zhí)行中缺乏操作性和責(zé)任保障。這種由政府組織的義務(wù)植樹造林活動雖然對提高我國的森林面積起到了重要的作用，但卻并沒有起到充分發(fā)揮公民義務(wù)植樹造林積極性的預(yù)期目標(biāo)。同時不斷增加森林碳匯儲量，充分發(fā)揮森林碳匯應(yīng)對氣候變化的功能也不在其預(yù)設(shè)的目標(biāo)之列。因此在未來《森林法》的修改中應(yīng)將增加森林碳匯作為全民義務(wù)植樹造林的目的之一，規(guī)范義務(wù)植樹造林的操作細則，增加責(zé)任保障條款，最終實現(xiàn)全民義務(wù)植樹造林增加森林碳匯，應(yīng)對氣候變化的終級目標(biāo)。

（二）封山育林方面。封山育林是利用森林的天然更新能

力，使森林自然恢復(fù)的一種育林方法。主要措施為在自然條件適宜的山區(qū)，實行定期封山，禁止人為的墾荒、牧砍等破壞活動。[2]作為一種投資少、見效快的育林方式，封山育林和植樹造林一樣對于提高我國的森林覆蓋率、擴大森林面積和增加森林碳匯具有重要的作用。然而《森林法》只是在其第八條第一款中將封山育林作為一項保護森林資源的有效措施予以規(guī)定，缺乏對封山育林的對象、方式和時間的具體規(guī)定。由于封山育林制度的法律地位不高，封山育林的對象必須具備特定的條件，且《森林法》沒有規(guī)定劃定封山育林區(qū)的統(tǒng)一標(biāo)準，所以在現(xiàn)實中基本上由當(dāng)?shù)厝嗣裾畬Ψ馍接謪^(qū)進行隨意劃定。

（三）森林分類經(jīng)營方面。森林分類經(jīng)營對提高林分質(zhì)量，提升林木儲碳能力具有重要作用。按照傳統(tǒng)的林業(yè)經(jīng)營模式，目前我國的森林總類共分為防護林、用材林、經(jīng)濟林、薪炭林和特種用途林五種。隨著國際社會對森林碳匯問題的不斷關(guān)注，碳匯造林活動的不斷發(fā)展，“碳匯林”這一新興林種開始應(yīng)運而生。然而這一新興林種卻無法歸入我國《森林法》原有的五種分類當(dāng)中，使之缺乏明確的法律地位而得不到有效的法律保障。

（四）森林采伐方面。《森林法》第二十九條規(guī)定：“國家根據(jù)用材林的消耗量低于生長量的原則，嚴格控制森林年采伐量”。用材林的消耗量低于生長量是國家控制森林年采伐量的唯一原則。雖然現(xiàn)行《森林法》對限制林木采伐及伐后更新做出了明確的規(guī)定，但是不難看出，限于時代的原因，《森林法》中規(guī)定的森林采伐制度更多的是側(cè)重于林木的取得而非促進林木更好的生長，甚至可以說完全沒有考森林慮碳匯的增加減少問題，這樣的規(guī)定不利于森林碳匯的增加和生態(tài)環(huán)境的保護。

（五）森林生態(tài)效益補償方面。從當(dāng)前我國《森林法》對森林生態(tài)效益補償制度的相關(guān)規(guī)定來看，其對森林碳匯補償方面的規(guī)定還存在以下幾個方面的不足和缺陷：

首先，補償范圍過窄。根據(jù)現(xiàn)行《森林法》的規(guī)定，目前除了重點公益林，其他分布面積很廣的公益林全部不在森林生態(tài)效益補償?shù)姆秶畠?nèi)。這極大地打擊了那些私有林被劃歸公益林卻沒有得到相應(yīng)生態(tài)效益補償?shù)牧洲r(nóng)的生產(chǎn)積極性。其次，補償資金來源途徑單一。再次，補償方式單一且標(biāo)準偏低。

三、《森林法》修改中完善森林增匯法律制度的建議

（一）植樹造林制度。鑒于我國《森林法》中規(guī)定的全民義務(wù)植樹造林制度存在著缺乏強制性、可操作性和責(zé)任保障等問題。筆者認為在《森林法》的修改中，可對植樹造林制度作如下修改和完善：第一，明確將增加森林面積，提高森林質(zhì)量，增加森林碳匯，保護生態(tài)環(huán)境作為植樹造林的目標(biāo)，鼓勵全民積極參與義務(wù)植樹造林。第二，增加義務(wù)植樹造林強制性條款和責(zé)任保障條款。由地方各級人民政府對植樹造林活動進行組織、管理，并且應(yīng)按期組織公民進行義務(wù)植樹活動。設(shè)立義務(wù)植樹金，由地方各級人民政府按期向不能完成義務(wù)植樹的公民收繳，義務(wù)植樹金收繳后應(yīng)及時出具相關(guān)發(fā)票證明。義務(wù)植樹金只能用于植樹造林，可作為其他有能力植樹的人及其他公益組織植樹造林的經(jīng)費。針對不積極參與義務(wù)植樹活動又不按期繳納義務(wù)植樹金的公民，可以采取相應(yīng)的強制執(zhí)行措施。第三，針對有些地區(qū)植樹造林成活率不高的情況，可以增加規(guī)定公民植樹造林的專家或林業(yè)相關(guān)部門的指導(dǎo)條款。由專家或林業(yè)相關(guān)部門對公民植樹造林的樹種選擇及幼苗種植時的方式方法及注意事項等進行指導(dǎo)說明，以提高植樹造林的成活率。同時地方各級人民政府及林業(yè)主管部門應(yīng)積極履行信息公開義務(wù)，通過各種方式及時公開植樹造林的相關(guān)信息，便于公民查詢，接受公眾監(jiān)督。第四，建立國有企業(yè)事業(yè)單位、機關(guān)、團體和個人碳匯信用檔案，實行植樹造林目標(biāo)責(zé)任制和政績考評制度。將國有企業(yè)事業(yè)單位、機關(guān)、團體和個人所種樹木的成活率和樹木成活后的碳匯聚集量記錄在碳匯信用檔案中。國有企業(yè)事業(yè)單位、機關(guān)、團體的碳信用額可以折抵其相應(yīng)的碳排放量，同時將國有企業(yè)事業(yè)單位、機關(guān)、團體和個人的碳信用額作為領(lǐng)導(dǎo)干部和相關(guān)責(zé)任人政績考核的評價指標(biāo)。這樣不僅可以有效的遏制植樹造林中“只種不養(yǎng)”情形的發(fā)生，同時也能提高國有企業(yè)事業(yè)單位、機關(guān)、團體和個人植樹造林的積極性。

（二）封山育林制度。鑒于封山育林在擴大森林面積，增加森林碳匯儲量等方面的重要作用，為了保障森林碳匯的持續(xù)增加，在《森林法》的修改中應(yīng)首先提高封山育林制度的法律地位，將封山育林制度確立為我國的森林保護基本制度。其次，明確劃定封山育林區(qū)的標(biāo)準，提高封山育林制度的可操作性。將封山育林的對象、方式及時間，封山育林區(qū)內(nèi)的禁止性和限制性活動做統(tǒng)一明確的規(guī)定。最后，實行目標(biāo)責(zé)任制和政績考評制度。定期對地方各級人民政府及相關(guān)責(zé)任人進行政績考評，考評標(biāo)準為封山育林的具體執(zhí)行情況，封山育林后的森林覆蓋率提高指數(shù)和森林碳匯增加量。提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部對封山育林制度的重視，最大限度的發(fā)揮封山育林增加森林碳匯的作用。

（三）退耕還林制度。 退耕還林是指有計劃、有步驟的停止對容易造成水土流失的坡耕地進行耕種，按照因地制宜、適地適樹的原則進行植樹造林，從而達到恢復(fù)森林植被，擴大森林面積，保護生態(tài)環(huán)境的目的，包括坡耕地退耕還林和宜林荒山荒地造林兩種工程。退耕還林和植樹造林、封山育林一樣，對擴大我國的森林面積，提高森林覆蓋率，增加森林碳匯儲量發(fā)揮著重要的作用。雖然2002年頒布的《退耕還林條例》使得退耕還林工程走上了法制化的管理范疇，但當(dāng)前我國的《森林法》并沒有規(guī)定退耕還林的相關(guān)內(nèi)容。所以在《森林法》的修改中應(yīng)明確規(guī)定退耕還林制度，將退耕還林制度同植樹造林制度、封山育林制度一起納入我國森林保護基本制度的行列。同時明確規(guī)定退耕還林過程中坡耕地退耕還林和宜林荒山荒地造林等相關(guān)具體內(nèi)容。實行和封山育林制度一樣的以碳匯量為考核指標(biāo)的目標(biāo)責(zé)任制和政績考評制度。將退耕還林后增加的森林碳匯儲量錄入農(nóng)戶的個人碳匯信用檔案，作為對林農(nóng)進行生態(tài)效益補償?shù)难a償依據(jù)，以此調(diào)動林農(nóng)參與退耕還林工程的積極性，充分發(fā)揮退耕還林工程擴大森林面積，增加森林碳匯的作用。

（四）森林分類經(jīng)營制度。隨著國際社會和我國森林碳匯項目的不斷深入開展，迫切要求我國的《森林法》改變其對森林的分類，將“碳匯林”納入其保護和管理的范疇，給予“碳匯林”應(yīng)有的重視。所以為了適應(yīng)林業(yè)發(fā)展的現(xiàn)代化要求及更好的加強對森林的經(jīng)營管理，在《森林法》的修改中，應(yīng)該明確規(guī)定國家實行森林分類經(jīng)營制度。改變傳統(tǒng)的森林分類方式，將森林分為公益林和商品林兩種類型，把碳匯林納入公益林的范疇進行經(jīng)營管理，促進我國碳匯造林工程的不斷發(fā)展。建立森林分類經(jīng)營規(guī)劃制度，由各級林業(yè)主管部門根據(jù)森林的類型、分布和社會發(fā)展的需要編制森林經(jīng)營規(guī)劃，明確公益林和商品林的經(jīng)營目標(biāo)和方向，形成國家、省、縣三級森林經(jīng)營規(guī)劃體系。將碳匯量的增加作為編制森林經(jīng)營規(guī)劃及規(guī)劃實施的參考因素和檢測標(biāo)準。

（五）森林采伐制度。碳匯林同用材林、薪碳林不同，碳匯林的培育目標(biāo)不是為了提供木材，而是為了增加森林碳匯減緩氣候變化。我國現(xiàn)行《森林法》規(guī)定的森林采伐制度不利于碳匯林的經(jīng)營管理，在一定程度上會影響到森林碳匯量的增加，必須在《森林法》的修改中完善森林采伐制度。

鑒于《森林法》中規(guī)定的森林采伐制度缺乏對碳匯林采伐更新的明確規(guī)定，建議在《森林法》的修改中明確規(guī)定碳匯林的采伐更新管理制度。明確碳匯林采伐的目的是為了提高林木質(zhì)量，增加碳匯儲量。對碳匯林只能進行撫育和更新性質(zhì)的采伐，即根據(jù)林木生長發(fā)育的自然規(guī)律，通過適度砍伐調(diào)整林分密度，提高林木質(zhì)量，最大限度的促進林木碳匯儲量的增加。進行采伐前必須編制采伐和撫育計劃表，對碳匯量的變化做評估預(yù)測，明確只有在碳匯量的增加量大于林木固碳流失量的前提下才可對碳匯林進行采伐。

（六）森林生態(tài)效益補償制度。眾所周知，森林碳匯是一種公共物品，超強的外部性是其內(nèi)在的缺陷。必須通過生態(tài)效益補償制度來彌補其外部性的缺陷，給予森林碳匯貢獻者應(yīng)有的利益補償。建議在我國《森林法》在修改中，設(shè)立專章規(guī)定森林生態(tài)效益補償制度，建立基于森林碳匯的生態(tài)效益補償制度。將公益林確立為森林生態(tài)效益補償?shù)目腕w，公益林的所有者和經(jīng)營者確立為生態(tài)效益補償?shù)膶ο蟆Ｉ稚鷳B(tài)效益補償?shù)馁Y金來源包括國家財政補償資金、市場碳匯交易資金、社會及個人捐贈基金等。明確提高基于森林碳匯的生態(tài)效益補償標(biāo)準，同時改革單一的森林生態(tài)效益補償方式，根據(jù)各地區(qū)林農(nóng)森林維持、增加森林碳匯成本的不同，實行分類補償制度。

（七）森林碳匯交易制度。碳匯交易制度是在《京都議定書》中創(chuàng)立的。森林碳匯交易是將碳排放空間作為一種稀缺資源，利用區(qū)域間碳排放和碳吸收量的差異，形成合理的交易價格，由森林碳匯的購買者向森林碳匯的供給者提供有效支付，從而實現(xiàn)森林的生態(tài)效益價值補償。面對應(yīng)對氣候變化的嚴峻形勢，碳匯交易開始在我國受到高度重視，但是由于我國的碳匯交易起步較晚，所以基本上仍處于起步試驗階段，森林碳匯交易制度尚未在《森林法》中提及。

由于國內(nèi)碳匯交易市場及體系的不完善，使得我國的碳匯交易市場嚴重依賴于國外市場。我國作為碳匯市場交易額的第一大國，在國際市場上卻對碳匯交易的價格完全沒有話語權(quán)。要想在國際碳匯交易市場上掌握主動權(quán)和應(yīng)有的話語權(quán)，必須通過國內(nèi)立法確認和完善森林碳匯交易法律制度。所以筆者建議，在《森林法》的修改中明確規(guī)定森林碳匯交易制度，建立森林碳匯交易管理體制，明確森林碳匯交易的管理機關(guān)及森林碳匯交易的基本程序、規(guī)則等。

作為全球最大的二氧化碳排放國，我國在未來必將面臨國際社會巨大的減排壓力，采取間接減排措施，增加森林碳匯儲量是保持社會持續(xù)發(fā)展的必然選擇。通過《森林法》的修改，完善我國的森林增匯法律制度，對增加我國的森林碳匯儲量，應(yīng)對全球氣候變化具有重要的意義。

參考文獻：

[1] 楊玉坡.全球氣候變化與森林碳匯作用[J].四川林業(yè)科技，2010，（2）：15.

[2] 李娟.封山育林初探[J].內(nèi)蒙古林業(yè)調(diào)查設(shè)計，2010，（5）：83—84.