李漢偉

通過(guò)對(duì)煤炭企業(yè)常見(jiàn)的一些塌陷賠償管理工作中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析和研究，提出了解決問(wèn)題的對(duì)策，其目的是以期構(gòu)建新的塌陷賠償管理機(jī)制。

煤炭國(guó)有企業(yè)塌陷賠償糾紛不僅僅是一個(gè)單純的民事糾紛問(wèn)題，愈來(lái)愈成為了環(huán)境和社會(huì)穩(wěn)定等問(wèn)題，隨著煤炭國(guó)有企業(yè)（未特別聲明，以下簡(jiǎn)稱企業(yè)）對(duì)外投資、分立、合并及調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等行為的發(fā)生，帶來(lái)了塌陷區(qū)域嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境破壞和高污染問(wèn)題，同時(shí)企業(yè)塌陷賠償也逐漸成為了企業(yè)熱點(diǎn)問(wèn)題和社會(huì)發(fā)展問(wèn)題，建立企業(yè)塌陷賠償管理機(jī)制，合法、合理、公正公平處理好企業(yè)塌陷賠償糾紛顯得愈來(lái)愈迫切，筆者結(jié)合自己在企業(yè)多年的工作經(jīng)驗(yàn)，將企業(yè)常見(jiàn)的一些塌陷賠償管理工作中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并針對(duì)存在的問(wèn)題提出了解決的對(duì)策，以期構(gòu)建新的塌陷賠償管理機(jī)制。

一、塌陷賠償管理工作中存在的問(wèn)題及分析

當(dāng)下，企業(yè)深化改革，對(duì)外發(fā)展的社會(huì)環(huán)境越來(lái)越處在劣勢(shì)，企業(yè)塌陷賠償問(wèn)題處理的好壞，關(guān)系著地方、企業(yè)和個(gè)人之間的利益關(guān)系，是制約著企業(yè)經(jīng)濟(jì)等方面發(fā)展的管理瓶頸之一，處理不好，可能引發(fā)集體上訪問(wèn)題，影響地方社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展。作者綜合分析多年來(lái)企業(yè)塌陷賠償糾紛表現(xiàn)形式，其對(duì)外呈現(xiàn)的問(wèn)題和特點(diǎn)不外乎以下幾方面：

農(nóng)民建房及各類設(shè)施隨意性大，缺少統(tǒng)一規(guī)劃。首先，我國(guó)土地管理法及相關(guān)法律雖已公布實(shí)施多年，但因?qū)ν恋毓芾砩洗嬖诒O(jiān)管缺失，配套措施不全，特別是政府部門對(duì)農(nóng)村集體用地監(jiān)管的乏力，在礦區(qū)轄區(qū)內(nèi)，未經(jīng)企業(yè)授權(quán)許可下，村委對(duì)村民的隨意許諾，導(dǎo)致了農(nóng)民在承包的土地上建房、修建設(shè)施，隨意性較大，缺少有效制約性。其次，縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村在對(duì)土地管理和利用上也缺乏統(tǒng)一認(rèn)識(shí)和整體的規(guī)劃，加上與礦區(qū)轄區(qū)界限不明，在批準(zhǔn)建房和其它建設(shè)程序上，審查不細(xì)、不嚴(yán)，缺乏實(shí)地調(diào)查程序，存在把關(guān)不嚴(yán)現(xiàn)象。

農(nóng)民個(gè)人功利傾向較大，法律意識(shí)較淡薄。自以法治國(guó)以來(lái)，國(guó)家的法律制度建設(shè)逐步健全，宣傳力度也逐漸加大，人們的法律意識(shí)雖然有所提高，但在廣大農(nóng)村農(nóng)民不學(xué)法，、不懂法、不守法現(xiàn)象仍較普遍存在。比如在企業(yè)塌陷賠償中，農(nóng)民認(rèn)為隨意設(shè)置個(gè)建筑，找個(gè)理由，從企業(yè)上要點(diǎn)賠償是天經(jīng)地義，這種功利思想的存在，導(dǎo)演出了一房多陪、一事多求、無(wú)房、設(shè)事想賠的事情發(fā)生。出現(xiàn)了同一套房屋、同一件事項(xiàng)年年驗(yàn)收、年年賠償?shù)膼盒匝h(huán)現(xiàn)象。

從表面上看農(nóng)民的這種獲賠行為，貌似獲得賠償合理，但從法律角度上講，實(shí)際上是一種騙賠行為，屬不當(dāng)?shù)美?，?duì)其非法獲得的利益，依法應(yīng)予返還給企業(yè)。農(nóng)民的這種行為還可能觸犯刑律，構(gòu)成犯罪。也正因?yàn)檗r(nóng)民個(gè)人功利傾向的存在及法律意識(shí)較淡薄，演繹出了一件件不惜以身試法的獲賠劇目。

塌陷賠償方面的政策、立法存在滯后，制度還不完善。目前，國(guó)家還沒(méi)有出臺(tái)一部詳細(xì)的塌陷賠償方面的政策和法規(guī)，導(dǎo)致地方政府、村委與企業(yè)在土地上存在所有權(quán)與使用權(quán)劃分不明，對(duì)塌陷區(qū)范圍的界定上的模糊、有爭(zhēng)議、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。在塌陷區(qū)范圍內(nèi)到底搞什么樣的建設(shè)，種植什么樣的作物等方面，難以形成統(tǒng)一的良好共識(shí)，又加上配套政策不健全，各項(xiàng)制度不完善，給地方政府、村委和企業(yè)之間留下了難以預(yù)測(cè)的隱患，給地方和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)增加了難度，對(duì)地企和諧相處穩(wěn)定因素增添了變數(shù)。

賠償內(nèi)容協(xié)商不全面。 現(xiàn)今企業(yè)在對(duì)農(nóng)民塌陷賠償問(wèn)題上，一般仍延續(xù)國(guó)家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、集體經(jīng)濟(jì)時(shí)期的傳統(tǒng)舊辦法，采取的不分情況仍是與所在村委協(xié)商理賠，有村委統(tǒng)一領(lǐng)取，統(tǒng)一發(fā)放。由于協(xié)商內(nèi)容不全面，導(dǎo)致涉及農(nóng)民利益的塌陷賠償范圍不清楚、賠償額和計(jì)算方式不知道等情況，出現(xiàn)了該賠的不賠，不該賠的倒賠的怪現(xiàn)象。惡化了企業(yè)與塌陷村民之間的矛盾，導(dǎo)致了工農(nóng)關(guān)系的緊張，經(jīng)常發(fā)生上訪或者群眾性上訪事件，有時(shí)還圍堵企業(yè)大門、截?cái)嗥髽I(yè)通路、毆打企業(yè)工作人員等現(xiàn)象。法律意識(shí)較強(qiáng)的村民選擇了訴訟的方式與企業(yè)進(jìn)行法庭博弈，嚴(yán)重的影響了企業(yè)的信譽(yù)和形象。

企業(yè)管理組織機(jī)構(gòu)和人員不健全，內(nèi)部管理制度不系統(tǒng)、程序不完善。首先，企業(yè)對(duì)塌陷賠償管理工作不夠重視，出現(xiàn)有組織機(jī)構(gòu)無(wú)專業(yè)人員，靠其他部門或組織代管?；虺霈F(xiàn)無(wú)組織機(jī)構(gòu)無(wú)專業(yè)人員，出現(xiàn)塌陷賠償問(wèn)題才成立臨時(shí)機(jī)構(gòu)和抽調(diào)人員，嚴(yán)重的影響了塌陷賠償問(wèn)題的解決。其次，企業(yè)內(nèi)部塌陷賠償管理制度不系統(tǒng)、程序不完善，出現(xiàn)塌陷賠償問(wèn)題無(wú)措施、賠償無(wú)流程、無(wú)依據(jù)，處理隨意性大等情況。

在簽訂塌陷賠償合同前未對(duì)塌陷區(qū)域進(jìn)行科學(xué)、權(quán)威的論證和鑒定。塌陷區(qū)域進(jìn)行科學(xué)、權(quán)威的論證和鑒定是簽訂塌陷賠償合同的重要依據(jù)，關(guān)系到工農(nóng)賠償糾紛客觀、公正的解決，因此，在簽訂塌陷賠償合同前應(yīng)先向省級(jí)以上論證和鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行論證和鑒定。但是，在塌陷賠償現(xiàn)實(shí)操作中，雙方協(xié)商自行組織論證和鑒定，由于沒(méi)有省級(jí)以上權(quán)威的中介機(jī)構(gòu)論證和鑒定，導(dǎo)致?lián)p害責(zé)任認(rèn)識(shí)不清、損害程度認(rèn)識(shí)不準(zhǔn)、工作角色錯(cuò)位和技術(shù)論證存有隨意性等現(xiàn)象。有的論證層次較低，缺乏權(quán)威性，有的出具的論證報(bào)告或鑒定報(bào)告缺乏客觀性，一致在具體的塌陷賠償合同履行中出現(xiàn)了爭(zhēng)議，增加了履行難度，為礦區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)了不安定因素，為塌陷賠償糾紛埋下了隱患。

缺少對(duì)塌陷賠償工作的監(jiān)管。塌陷賠償?shù)谋O(jiān)管工作往往容易被企業(yè)所忽視，如：對(duì)塌陷賠償合同履約情況的監(jiān)督管理、對(duì)論證報(bào)告或鑒定報(bào)告等一些具有法律效力的相關(guān)資料的歸檔保管、地企之間的協(xié)調(diào)配合及糾紛處理等。這些都是必須要開(kāi)展的具體工作。如處理不當(dāng)，易引起糾紛和群眾上訪，影響礦區(qū)社會(huì)和諧穩(wěn)定，損害國(guó)家、集體和個(gè)人的合法利益。因此，塌陷賠償?shù)谋O(jiān)管工作是塌陷賠償中的重要工作環(huán)節(jié)。

二、加強(qiáng)企業(yè)塌陷賠償管理工作的對(duì)策措施

充分重視、專門領(lǐng)導(dǎo)。企業(yè)要有專人、專門領(lǐng)導(dǎo)分管此項(xiàng)工作，首先從思想上要高度充分認(rèn)識(shí)到塌陷賠償管理工作的重要性，樹(shù)立起依法理賠為前導(dǎo)的依法管理思想。其次從行動(dòng)上要細(xì)無(wú)據(jù)悉地正確地處理好地方政府與企業(yè)、企業(yè)與村委或村民之間的關(guān)系，化解他們之間的矛盾和糾紛。再其次要充分發(fā)揮企業(yè)專門領(lǐng)導(dǎo)的引領(lǐng)作用，打造縱向領(lǐng)導(dǎo)、橫向協(xié)調(diào)的動(dòng)態(tài)塌陷賠償管理機(jī)制模式。

建立、健全塌陷賠償管理機(jī)構(gòu)、制度體系。企業(yè)要進(jìn)一步推進(jìn)塌陷賠償管理機(jī)構(gòu)專業(yè)化、專職化改革，建立健全塌陷賠償管理機(jī)構(gòu)和專職或兼職理賠管理員，形成專兼職結(jié)合，責(zé)權(quán)明晰的管理體系，使塌陷賠償問(wèn)題處在有人問(wèn)、有機(jī)構(gòu)管、有人負(fù)責(zé)的有序的監(jiān)控管理范圍內(nèi)，促進(jìn)地企和諧穩(wěn)定和發(fā)展。企業(yè)要加大對(duì)專職或兼職理賠管理員的培訓(xùn)力度，提高從業(yè)人員素質(zhì)，提升服務(wù)地企關(guān)系的發(fā)展水平和能力。在現(xiàn)有國(guó)家法規(guī)、政策基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，考慮區(qū)域生態(tài)發(fā)展現(xiàn)狀，依地企“雙贏、和諧”為原則，建立、健全塌陷賠償管理規(guī)章制度，制定企業(yè)與地方政、村委或村民之間協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制、規(guī)劃、監(jiān)管機(jī)制和后續(xù)服務(wù)工作機(jī)制，提升企業(yè)塌陷賠償管理運(yùn)行質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)塌陷賠償處理率、服務(wù)滿意率重大提升，同時(shí)防止集體上訪或越級(jí)群體事件的發(fā)生。達(dá)到地企和諧共建、共贏的“雙贏”目的，實(shí)現(xiàn)塌陷礦區(qū)精神文明建設(shè)、污染治理文明建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

制定系統(tǒng)的塌陷賠償運(yùn)行程序。俗話說(shuō)：程序的公正，決定著結(jié)果的公正。應(yīng)制定規(guī)范、公平、公正的賠償程序，是賠償過(guò)程更加透明、陽(yáng)光，并嚴(yán)格執(zhí)行程序。制定塌陷賠償專項(xiàng)計(jì)劃。首先，界定災(zāi)害區(qū)域；其次，與當(dāng)?shù)卣?、村委或村民協(xié)商制定理賠項(xiàng)目和相應(yīng)措施；再次，企業(yè)預(yù)算賠償資金，要分門別類理算，杜絕一攬子進(jìn)行。建立申請(qǐng)登記審查制。企業(yè)收到或所在政府、村委接到利益相關(guān)人提出的本人簽名的書面申請(qǐng)，應(yīng)在塌陷賠償管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行登記并有專職理賠管理員審查受理，主要審查請(qǐng)求人是否適格，請(qǐng)求事項(xiàng)是否合乎規(guī)定程序和標(biāo)準(zhǔn)。建立事實(shí)調(diào)查、勘驗(yàn)制度。在合理的期限內(nèi)，企業(yè)塌陷賠償管理機(jī)構(gòu)應(yīng)派理賠管理員和其他專業(yè)人員會(huì)同所在的政府、村委共同到申請(qǐng)人處實(shí)地勘驗(yàn)、走訪調(diào)查了解情況，并做好現(xiàn)場(chǎng)詳查筆錄，由理賠管理員、其他專業(yè)人員、政府或村委有關(guān)人員、申請(qǐng)人等簽字，形成初步調(diào)查、勘驗(yàn)材料。論證和鑒定制度。如初步調(diào)查、勘驗(yàn)屬理賠范圍，企業(yè)和申請(qǐng)人共同向省級(jí)以上論證和鑒定機(jī)構(gòu)申請(qǐng)論證和鑒定，由論證和鑒定機(jī)構(gòu)實(shí)地詳細(xì)論證和鑒定，出具論證報(bào)告或鑒定報(bào)告。建立協(xié)商會(huì)簽、送達(dá)制度。省級(jí)以上論證和鑒定機(jī)構(gòu)出具論證報(bào)告或鑒定報(bào)告后，企業(yè)塌陷賠償管理機(jī)構(gòu)應(yīng)組織專業(yè)人員會(huì)同所在政府或村委有關(guān)人員、申請(qǐng)人以論證報(bào)告或鑒定報(bào)告為依據(jù)，共同協(xié)商簽訂塌陷賠償合同，詳細(xì)規(guī)定合同內(nèi)容，做到平等協(xié)商，公平合理，誠(chéng)實(shí)守信履行合同，防止糾紛發(fā)生，達(dá)到地企和諧相處、共同發(fā)展。設(shè)立復(fù)議制度。村委或申請(qǐng)人在履行陷賠償合同有異議，應(yīng)向企業(yè)塌陷賠償管理機(jī)構(gòu)提出書面異議，有企業(yè)專業(yè)領(lǐng)導(dǎo)組織相關(guān)部門和人員進(jìn)行復(fù)審，對(duì)復(fù)審結(jié)果報(bào)有關(guān)政府、村委或申請(qǐng)人。

實(shí)行巡回檢查制、回訪制。為了做到有的放矢，對(duì)自己和他人負(fù)責(zé)的態(tài)度，達(dá)到地企和諧的目的，煤炭企業(yè)對(duì)重大塌陷理賠事項(xiàng)可實(shí)行巡回檢查制和賠償回訪制。組織有經(jīng)驗(yàn)的理賠管理員及法律等相關(guān)人員，成立巡回檢查組，對(duì)重大塌陷賠償事項(xiàng)定期或不定期進(jìn)行巡回檢查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)解決。組織有關(guān)人員可成立回訪組，對(duì)有關(guān)政府、村委或村民進(jìn)行回訪，落實(shí)賠償款是否符實(shí)及今后工作的改進(jìn)意見(jiàn)。

建立理賠專有賬戶，做到?？顚Ｓ?。企業(yè)要細(xì)化和加強(qiáng)賠償費(fèi)的發(fā)放工作，在財(cái)務(wù)部門要建立理賠專有賬戶，做到?？顚Ｓ?、專人發(fā)放和管理，定期向有關(guān)單位或領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)賠償費(fèi)的發(fā)放情況，定期召開(kāi)專門會(huì)議，制定預(yù)案和改進(jìn)措施，防范無(wú)計(jì)劃、無(wú)專有賬戶、無(wú)專款專用、無(wú)專人發(fā)放和管理等現(xiàn)象的發(fā)生。

嚴(yán)格塌陷理賠材料歸檔制。塌陷賠償合同等材料，是履約、處理糾紛的依據(jù)，要妥善保管，分門別類整理歸檔編號(hào)登記；嚴(yán)格塌陷理賠材料借閱制度，不經(jīng)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同意不得任意借閱，嚴(yán)格保守煤炭企業(yè)的商業(yè)秘密。

塌陷賠償糾紛的及時(shí)處理。首先，塌陷賠償管理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)糾紛要及時(shí)向企業(yè)法律部門報(bào)告處理，企業(yè)法律部門要區(qū)別情況，及時(shí)采用協(xié)商，仲裁或訴訟等方式，積極維護(hù)企業(yè)的合法權(quán)益，最大限度地減少企業(yè)的經(jīng)濟(jì)損失。再次，加大糾紛案件責(zé)任追究力度。對(duì)塌陷賠償糾紛案件要按照規(guī)定及時(shí)匯報(bào)處理，及時(shí)分析案件發(fā)生的主客觀原因、案件處理過(guò)程的得失，認(rèn)真吸取教訓(xùn)、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，減少企業(yè)塌陷賠償案件糾紛的發(fā)生。對(duì)因違反法律法規(guī)和企業(yè)規(guī)章制度，給企業(yè)造成重大經(jīng)濟(jì)損失的，根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定追究相關(guān)責(zé)任，提高塌陷賠償管理機(jī)構(gòu)和理賠管理人員的責(zé)任意識(shí)和法律意識(shí)，同時(shí)提升理賠管理人員服務(wù)地企的塌陷賠償管理意識(shí)和能力。

做好對(duì)當(dāng)?shù)厝罕娦麄鞴ぷ鳎龠M(jìn)地企和諧穩(wěn)定發(fā)展。企業(yè)要和當(dāng)?shù)卣?、村委一道協(xié)調(diào)配合做好當(dāng)?shù)厝罕娝枷胄麄鞴ぷ?，提高他們的法律意識(shí)，加大當(dāng)?shù)厝罕娰r償事項(xiàng)的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，滿足他們的合理訴求。同時(shí)企業(yè)要依法、依程序、合理公平賠償，做到賠償過(guò)程和處理結(jié)果雙公開(kāi)。盡力聽(tīng)取他們的合理意見(jiàn)，努力改進(jìn)企業(yè)的工作方法和作風(fēng)，營(yíng)造協(xié)調(diào)發(fā)展的新氛圍，共同培育地企和諧穩(wěn)定新局面。

推進(jìn)生態(tài)文明工程建設(shè)，實(shí)現(xiàn)地企共建、共贏雙發(fā)展。企業(yè)生產(chǎn)與土地塌陷是一個(gè)不可調(diào)和的矛盾體，企業(yè)要加大科技投入和找準(zhǔn)創(chuàng)新點(diǎn)，結(jié)合實(shí)際合理改變生產(chǎn)開(kāi)采方法和工藝流程，統(tǒng)籌兼顧，合理布局，加強(qiáng)與地方政府、村委和村民的溝通協(xié)商，推進(jìn)雙向治理，用科技創(chuàng)新提高企業(yè)節(jié)能減排，用土地塌陷費(fèi)用反哺進(jìn)行生態(tài)文明工程建設(shè)，努力減少礦區(qū)污染和次生災(zāi)害的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)地企共建、共贏雙發(fā)展。

打造煤炭資源開(kāi)采與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的均衡發(fā)展模式。企業(yè)要正確處理資源開(kāi)采與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，既要企業(yè)安全生產(chǎn)，又要礦區(qū)環(huán)境優(yōu)美天空深藍(lán)；既要煤炭企業(yè)可持續(xù)發(fā)展，又要礦區(qū)社會(huì)穩(wěn)定；因此，只有打造煤炭企業(yè)資源開(kāi)采與生態(tài)環(huán)境保護(hù)并重、均衡發(fā)展模式，才能促進(jìn)生態(tài)文明礦區(qū)建設(shè)持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)礦區(qū)綠色經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)的目的。

塌陷賠償管理不僅是一個(gè)企業(yè)管理問(wèn)題，還愈來(lái)愈發(fā)展成了環(huán)境、社會(huì)等管理問(wèn)題。因此，企業(yè)在處理塌陷賠償問(wèn)題時(shí)，一定要結(jié)合實(shí)際，多調(diào)查、多研究、多考慮，制定切實(shí)可行的應(yīng)對(duì)措施和程序，做到理賠措施得當(dāng)、公平合理。同時(shí)一方面放手發(fā)動(dòng)群眾做好宣傳工作，明確賠償目的和生態(tài)文明共建的要求。另一方面接受村民和周圍群眾的監(jiān)督，細(xì)化和加強(qiáng)賠償費(fèi)的發(fā)放工作。既達(dá)到滿足村委或村民的要求，又達(dá)到促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的“雙贏”目的。既達(dá)到積極預(yù)防因塌陷賠償出現(xiàn)的不和諧因素，又能排除群體上訪或越級(jí)纏訪的發(fā)生達(dá)到“地企和諧”目的。又同時(shí)加大糾紛處理力度，以期達(dá)到地企共榮、生態(tài)平衡、環(huán)境優(yōu)美的理想狀態(tài)，最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明共建下的新的塌陷賠償管理機(jī)制。

（作者單位：山東良莊礦業(yè)有限公司）

作者簡(jiǎn)介：，男，山東鄆城人，山東良莊礦業(yè)有限公司企業(yè)法律顧問(wèn)，主要研究方向?yàn)榉珊徒?jīng)濟(jì)管理。E-mail：1973982605@qq.com