陳海林

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢 430073)

一、問(wèn)題的提出

開(kāi)發(fā)區(qū)曾經(jīng)是地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的“利器”，通過(guò)利用本地特色資源、設(shè)立各種優(yōu)惠政策，吸引投資商前來(lái)投資，從而在短時(shí)間內(nèi)快速提升本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和經(jīng)濟(jì)總量。地方政府爭(zhēng)相設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)，開(kāi)發(fā)區(qū)的數(shù)量和規(guī)模在近年來(lái)獲得了極大的提高。2003年我國(guó)各類開(kāi)發(fā)區(qū)已達(dá)到6 887個(gè)，經(jīng)過(guò)國(guó)家多部委聯(lián)合整改，2006年底，我國(guó)各類開(kāi)發(fā)區(qū)數(shù)量減少了77.16%，剩余1 568個(gè)。截至2013年年底，我國(guó)各類開(kāi)發(fā)區(qū)數(shù)量又回升到2 000多家。僅湖北省全省各類開(kāi)發(fā)區(qū)認(rèn)定保留名單就有140多家，省級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)89個(gè)［1］。據(jù)湖北省統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)顯示，2007年湖北省各類開(kāi)發(fā)區(qū)總面積為976.9平方公里，截至2012年底，湖北省開(kāi)發(fā)區(qū)總面積已達(dá)到4 213.4平方公里，5年間的增長(zhǎng)幅度為413%。

張占錄、李永梁在研究中發(fā)現(xiàn)開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與其土地面積擴(kuò)張并無(wú)絕對(duì)聯(lián)系，更重要的是技術(shù)創(chuàng)新和制度變革［2］。開(kāi)發(fā)區(qū)的面積逐年上升，但是開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率卻呈現(xiàn)出下滑趨勢(shì)［3］。面對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)擴(kuò)張問(wèn)題，張笑寒提出開(kāi)發(fā)區(qū)招商引資應(yīng)該以單位面積的資本投入產(chǎn)出效益為標(biāo)準(zhǔn)，提高開(kāi)發(fā)區(qū)土地供應(yīng)的市場(chǎng)化程度［4］。王興平指出開(kāi)發(fā)區(qū)要開(kāi)發(fā)閑地、利用綠地、拓展空中空間等方式來(lái)提高開(kāi)發(fā)區(qū)空間集約利用水平［5］。此外，學(xué)者們還紛紛建立開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用集約程度的評(píng)價(jià)模型，利用GIS、G/S等信息技術(shù)來(lái)促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)土地的集約利用，以達(dá)到控制開(kāi)發(fā)區(qū)土地面積，實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)區(qū)可持續(xù)發(fā)展的目的［6］。更有學(xué)者提出:中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入尾聲，應(yīng)該逐漸淡化開(kāi)發(fā)區(qū)概念，將開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的功能分散至整個(gè)城市中［7］。

由此可見(jiàn)，現(xiàn)有的研究成果主要集中于加強(qiáng)開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用，控制開(kāi)發(fā)區(qū)的面積。但是，在開(kāi)發(fā)區(qū)擴(kuò)張難以避免的情況下，更重要的是實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)區(qū)的有序擴(kuò)張。筆者認(rèn)為:開(kāi)發(fā)區(qū)的有序擴(kuò)張需要實(shí)現(xiàn)各利益相關(guān)主體之間的博弈均衡。然而，擴(kuò)張進(jìn)程中開(kāi)發(fā)區(qū)治理存在哪些問(wèn)題?這些問(wèn)題中存在哪些利益博弈關(guān)系?如何才能有效地協(xié)調(diào)這些利益博弈關(guān)系，進(jìn)而促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)有序擴(kuò)張?本文將探究開(kāi)發(fā)區(qū)擴(kuò)張進(jìn)程中的治理困境，并借助博弈論分析方法對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)擴(kuò)張進(jìn)程中的治理困境形成原因進(jìn)行分析，以探索實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)區(qū)有序擴(kuò)張、協(xié)調(diào)發(fā)展的路徑。

二、開(kāi)發(fā)區(qū)擴(kuò)張進(jìn)程中的治理困境

(一)治權(quán)矛盾突出

我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)普遍實(shí)行“主權(quán)不變、治權(quán)獨(dú)立、事權(quán)下放”的管理體制［8］，并入開(kāi)發(fā)區(qū)的新區(qū)域雖然所屬行政區(qū)劃不變，但是其治理權(quán)卻由開(kāi)發(fā)區(qū)單獨(dú)行使，原屬行政區(qū)劃政府喪失了對(duì)該區(qū)域的完整治權(quán)，尤其是對(duì)財(cái)政稅收的支配權(quán)，這勢(shì)必遭致原屬行政區(qū)劃政府的反對(duì)。如:武漢經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)在合并漢南區(qū)時(shí)，曾經(jīng)遭到了漢南區(qū)政府的極力反對(duì)，經(jīng)過(guò)武漢市政府多次協(xié)調(diào)，漢南區(qū)最終才以“整體托管”的形式并入武漢經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)(1)。此外，隨著經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)擴(kuò)張進(jìn)程的推進(jìn)，很多大型開(kāi)發(fā)區(qū)都出現(xiàn)了“一區(qū)跨多區(qū)”的現(xiàn)象，雖然開(kāi)發(fā)區(qū)獨(dú)立行使發(fā)展經(jīng)濟(jì)的權(quán)力，但是開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供卻由不同行政區(qū)政府分別提供，這給開(kāi)發(fā)區(qū)的統(tǒng)一規(guī)劃和公共服務(wù)供給帶來(lái)了困難。

(二)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度趨同

開(kāi)發(fā)區(qū)無(wú)序擴(kuò)張弱化了開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域特色，使得開(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度趨同。一方面，在開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)部，只是多數(shù)企業(yè)的簡(jiǎn)單集中，并沒(méi)有產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)集約化的效應(yīng)，尤其很多市、縣級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)可選擇入住的企業(yè)較少，政府在選擇入駐企業(yè)的問(wèn)題上自主性很低，開(kāi)發(fā)區(qū)空間范圍的不斷擴(kuò)大，使開(kāi)發(fā)區(qū)面臨更大的“招商引資”壓力，這也給開(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)增加了難度。另一方面，開(kāi)發(fā)區(qū)的密集分布使得開(kāi)發(fā)區(qū)之間難以形成明顯的產(chǎn)業(yè)特色，部分開(kāi)發(fā)區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度雷同，這不僅加大了開(kāi)發(fā)區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)，而且開(kāi)發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)輻射和經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)效應(yīng)也大大減小了。以湖北省X市的開(kāi)發(fā)區(qū)為例，通過(guò)對(duì)X市4個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行對(duì)比，繪制表1，從表中可以看出，這4個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)之間的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)高度趨同。

表1 湖北X市4個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)對(duì)比表

(三)負(fù)外部性治理困難

開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展負(fù)外部性是指，開(kāi)發(fā)區(qū)在發(fā)展過(guò)程中雖然實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)總量的增加，但是企業(yè)集聚和人口增加帶來(lái)的環(huán)境污染、交通擁堵、社會(huì)治安等問(wèn)題使當(dāng)?shù)孛癖姵袚?dān)了更多的社會(huì)成本，造成了當(dāng)?shù)孛癖娚鐣?huì)福利的降低。一方面。開(kāi)發(fā)區(qū)人口規(guī)模的大量增加對(duì)公共產(chǎn)品供給產(chǎn)生“擁擠效應(yīng)”，造成公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給不足或無(wú)效;另一方面是因?yàn)殚_(kāi)發(fā)區(qū)企業(yè)的生產(chǎn)違反國(guó)家的污染排放標(biāo)準(zhǔn)，以外部不經(jīng)濟(jì)換取內(nèi)部經(jīng)濟(jì)，將企業(yè)生產(chǎn)成本外化為社會(huì)成本，給當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境、生活環(huán)境帶來(lái)不利影響。企業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)的環(huán)境污染而引發(fā)的居民上訪、抗議乃至群體性事件也依舊時(shí)有發(fā)生，如:某地的環(huán)境污染、重大火災(zāi)事故等，給當(dāng)?shù)孛癖姷纳顜?lái)極大的影響。

(四)征地拆遷矛盾突出

目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的擴(kuò)張必然伴隨著大量的“土地征收”和“房屋拆遷”現(xiàn)象的發(fā)生。土地是開(kāi)發(fā)區(qū)最重要的資源之一，同時(shí)也是農(nóng)民最重要的資源。由于在土地征收補(bǔ)貼和拆遷補(bǔ)貼數(shù)額上的差異，以及在征地、拆遷過(guò)程中不合理，甚至不合法拆遷手段的運(yùn)用，使得經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)在發(fā)展過(guò)程中因征地、拆遷而引發(fā)的上訪、抗議事件不斷，“征地拆遷”已經(jīng)成為現(xiàn)階段我國(guó)引發(fā)社會(huì)矛盾最多的源頭之一。根據(jù)某訪談材料整理，某市約80%的上訪案件都是由于“征地拆遷”引發(fā)的，而征地拆遷又大多發(fā)生在各類開(kāi)發(fā)區(qū)中。如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)在發(fā)展過(guò)程中又不至于損害公眾利益，維持社會(huì)穩(wěn)定，這是開(kāi)發(fā)區(qū)治理中必須面對(duì)的難題。

三、開(kāi)發(fā)區(qū)無(wú)序擴(kuò)張中利益主體間博弈關(guān)系分析

區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，地方政府與企業(yè)、區(qū)內(nèi)民眾一樣都有自身的獨(dú)立利益，其行為也和市場(chǎng)主體一樣以“成本－收益”為行動(dòng)準(zhǔn)則［9］。開(kāi)發(fā)區(qū)、企業(yè)、民眾等利益相關(guān)主體之間也存在著廣泛的博弈關(guān)系。

(一)以“治權(quán)”為核心的開(kāi)發(fā)區(qū)與原屬行政區(qū)之間的博弈

隨著開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展，土地將成為制約開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的重要因素。開(kāi)發(fā)區(qū)作為地區(qū)重要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，對(duì)于整個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量的增加都有重要的影響，因此，為實(shí)現(xiàn)地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增加，開(kāi)發(fā)區(qū)的上級(jí)政府(即市政府和省政府)都會(huì)積極支持開(kāi)發(fā)區(qū)的擴(kuò)容，二者在利益目標(biāo)上具有一致性(見(jiàn)圖1)。然而在目前我國(guó)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行的管理體制下，開(kāi)發(fā)區(qū)擴(kuò)容必然其他行政區(qū)權(quán)力的縮減，這必然會(huì)引起原屬行政區(qū)政府的反對(duì)。

圖1 開(kāi)發(fā)區(qū)與所屬區(qū)政府博弈矩陣圖

(0，0)表示在策略集{同意，不擴(kuò)張}下，原屬行政區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)可獲取的收益，C2為原屬行政區(qū)同意開(kāi)發(fā)區(qū)擴(kuò)張時(shí)，受到的利益損失，C1為開(kāi)發(fā)區(qū)擴(kuò)張可獲得的收益;C3則表示原屬行政區(qū)反對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)擴(kuò)張的利益支出，包括政治支持、群眾動(dòng)員等，C4則表示開(kāi)發(fā)區(qū)為了應(yīng)對(duì)原屬行政區(qū)的反對(duì)態(tài)度而支出的成本(C1－C4＞0)。由上述博弈矩陣可以看出，開(kāi)發(fā)區(qū)的最優(yōu)策略是擴(kuò)張，所以(同意，擴(kuò)張)是本博弈的均衡解，然而，這意味著在博弈均衡的實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，原屬行政區(qū)利益始終會(huì)受到損失。博弈失衡使得二者在擴(kuò)張過(guò)程中圍繞著“治理權(quán)力和公共資源”的矛盾不斷發(fā)生。

(二)以“招商引資”為核心的開(kāi)發(fā)區(qū)之間的博弈

招商引資的數(shù)量和質(zhì)量直接決定著經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)能力，很多地方政府都將招商引資作為績(jī)效考核的主要指標(biāo)之一，這加劇了開(kāi)發(fā)區(qū)之間的博弈，這也促使各地開(kāi)發(fā)區(qū)出臺(tái)各種稅收優(yōu)惠政策、土地優(yōu)惠政策，以在博弈中占據(jù)主動(dòng)地位(見(jiàn)圖2)。各地方政府和開(kāi)發(fā)區(qū)以土地的征用、低價(jià)出讓為特征的項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)實(shí)質(zhì)上是一種過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)。這種過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)使得眾多開(kāi)發(fā)區(qū)只注重招商引資的數(shù)量，不重視招商引資的質(zhì)量，難以實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)集約化發(fā)展。

圖2 開(kāi)發(fā)區(qū)之間的博弈矩陣圖

由博弈矩陣可以看出，當(dāng)博弈雙方都采取{合作，合作}策略集時(shí)，能實(shí)現(xiàn)雙方利益總和的最大化，{合作，合作}是開(kāi)發(fā)區(qū)“招商引資”博弈中的“占優(yōu)戰(zhàn)略均衡”。這也是國(guó)家一直倡導(dǎo)開(kāi)發(fā)區(qū)之間采取合作策略，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)格局，實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)區(qū)集約化發(fā)展的重要原因。然而，從開(kāi)發(fā)區(qū)個(gè)體出發(fā)，無(wú)論另一方采取何種策略，開(kāi)發(fā)區(qū)各自的最優(yōu)策略都是“競(jìng)爭(zhēng)”，即通過(guò)各種優(yōu)惠政策，吸引投資方進(jìn)駐，這在短期內(nèi)就內(nèi)實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)總量的增加，這對(duì)單個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)的績(jī)效考核有重要意義。開(kāi)發(fā)區(qū)“招商引資”的博弈失衡使得開(kāi)發(fā)區(qū)之間難以實(shí)現(xiàn)有效合作，這也是開(kāi)發(fā)區(qū)之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，難以實(shí)現(xiàn)集約化發(fā)展的重要原因。

(三)以“產(chǎn)業(yè)升級(jí)”為核心的開(kāi)發(fā)區(qū)與企業(yè)之間的博弈

近年來(lái)，各開(kāi)發(fā)區(qū)都加強(qiáng)了對(duì)區(qū)內(nèi)企業(yè)環(huán)境污染、安全生產(chǎn)的整治，對(duì)排污超標(biāo)的企業(yè)進(jìn)行處罰，對(duì)于污染特別嚴(yán)重的“夕陽(yáng)企業(yè)”逐步取締，這有利于減少開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的負(fù)外部性。但是，這也意味著開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的企業(yè)也必須為此支付一定的成本，部分企業(yè)甚至不得不停產(chǎn)(見(jiàn)圖3)。

圖3 政府與排污企業(yè)博弈樹(shù)

如圖所示，S1表示企業(yè)嚴(yán)格遵守國(guó)家的政策法規(guī)，控制污染排放時(shí)可獲得的收益，S2表示環(huán)境不被污染時(shí)給政府和社會(huì)帶來(lái)的利益，－S2表示環(huán)境被污染時(shí)帶來(lái)的損失;C1表示企業(yè)治理污染，凈化生產(chǎn)過(guò)程所需的成本，—C2表示企業(yè)停產(chǎn)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)總量的損失，C3表示企業(yè)為規(guī)避處罰和整改而進(jìn)行的尋租成本，C4表示對(duì)排污企業(yè)進(jìn)行的處罰，C5表示企業(yè)在整改或停產(chǎn)以前對(duì)環(huán)境造成的影響。當(dāng)C1＜C3時(shí)，即凈化成本小于為規(guī)避處罰而進(jìn)行的尋租成本時(shí)，該博弈的均衡結(jié)果為企業(yè)主動(dòng)進(jìn)行技術(shù)改進(jìn)，節(jié)能減排;當(dāng)C1＞C3時(shí)，企業(yè)通過(guò)小于凈化成本的尋租成本規(guī)避處罰成本，從而將治理污染的生產(chǎn)成本轉(zhuǎn)移為社會(huì)成本，這導(dǎo)致博弈均衡難以實(shí)現(xiàn)。博弈均衡的實(shí)現(xiàn)受到企業(yè)治污成本、尋租成本、政府監(jiān)管力度以及價(jià)值取向等多種因素影響，產(chǎn)業(yè)升級(jí)也需要企業(yè)和政府付出一定的成本，當(dāng)某些污染嚴(yán)重、治污成本高的夕陽(yáng)產(chǎn)業(yè)為了延續(xù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)，而不得不載污生產(chǎn)，使得社會(huì)承擔(dān)更多成本，從而加大了開(kāi)發(fā)區(qū)擴(kuò)張中的負(fù)外部效應(yīng)。

(四)以“土地”為核心的政府與居民間的博弈關(guān)系

在“征地拆遷”過(guò)程中，政府府的利益目標(biāo)是在最短的時(shí)間內(nèi)按照規(guī)定的價(jià)格實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)區(qū)的“三通一平”。而土地和房屋作為農(nóng)民最重要的生存資源，當(dāng)?shù)鼐用窕谧陨砝婵紤]，總是希望能夠獲得更多的補(bǔ)償。雖然在實(shí)際拆遷工作中，政府通過(guò)委托開(kāi)發(fā)商來(lái)完成拆遷工作，但是政府是拆遷征地政策制定者、監(jiān)管者，也是拆遷工作的委托者，因此，開(kāi)發(fā)商與居民之間的博弈實(shí)質(zhì)上也是政府與居民之間的博弈(見(jiàn)圖4)。政府可用的策略空間為S1={強(qiáng)制執(zhí)行，協(xié)商談判}，居民可用的策略空間為S2={支持，拖延，堅(jiān)決反對(duì)}。

圖4 政府與居民間的博弈矩陣圖

(S1，S2)表示在策略集(強(qiáng)制執(zhí)行，支持)下，政府與居民可獲得的收益，C1表示強(qiáng)制執(zhí)行策略會(huì)給政府形象帶來(lái)的損失，C3則表示居民為拖延行為付出的成本，C2表示拖延征地時(shí)間給政府帶來(lái)的損失以及維穩(wěn)成本，C4居民通過(guò)拖延行為可與政府談判得來(lái)的收益，－C5則指政府為協(xié)商談付出的代價(jià)，(－W，－U)則表示在居民堅(jiān)決反對(duì)的情況下，政府還強(qiáng)制執(zhí)行可能帶來(lái)的后果，這也就是“暴力拆遷”等行為可能帶來(lái)的不可預(yù)料的后果。通過(guò)分析可得，堅(jiān)決反對(duì)是居民的嚴(yán)格最劣策略，應(yīng)最先擯棄。當(dāng)維穩(wěn)成本大于由于居民拖延而帶來(lái)的成本時(shí)，即C1＞C2+C4時(shí)，該博弈的均衡解為(協(xié)商談判，拖延)。但是部分開(kāi)發(fā)區(qū)為了加快開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)進(jìn)程，確保投資企業(yè)順利進(jìn)駐，在協(xié)商不成的情況下采取強(qiáng)制手段，甚至是暴力手段，這導(dǎo)致了政府于居民之間的博弈失衡，從而產(chǎn)生了了諸多因“征地拆遷”而引發(fā)的各種問(wèn)題。

四、開(kāi)發(fā)區(qū)有序擴(kuò)張的政策建議

每一步制度變遷的實(shí)現(xiàn)都包含著激勵(lì)結(jié)構(gòu)的改變［10］，因此實(shí)現(xiàn)各利益相關(guān)主體之間的博弈均衡是實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)區(qū)有序擴(kuò)張的重要保證?；诖?，對(duì)于開(kāi)發(fā)區(qū)的有序擴(kuò)張?zhí)岢鲆韵陆ㄗh:

(一)規(guī)范開(kāi)發(fā)區(qū)空間擴(kuò)張，推進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制變革

土地資源的有限性與區(qū)域間利益博弈要求政府必須要規(guī)范開(kāi)發(fā)區(qū)空間擴(kuò)張。第一，健全開(kāi)發(fā)區(qū)擴(kuò)張的法律法規(guī)，規(guī)范各級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的擴(kuò)容審批程序。健全國(guó)家層面的宏觀管理制度和地方層面的微觀管理制度，對(duì)于開(kāi)發(fā)區(qū)區(qū)域變動(dòng)的條件、形式、程序都有嚴(yán)格規(guī)定，避免出現(xiàn)開(kāi)發(fā)區(qū)區(qū)域無(wú)限擴(kuò)大，成為區(qū)域唯一經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，出現(xiàn)地方發(fā)展的空間失衡。第二，合理區(qū)分開(kāi)發(fā)區(qū)類別，建立動(dòng)態(tài)的開(kāi)發(fā)區(qū)擴(kuò)容資質(zhì)審查機(jī)制。健全開(kāi)發(fā)區(qū)評(píng)估的經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)、人口標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)以及技術(shù)創(chuàng)新標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)定期的考核評(píng)估對(duì)有擴(kuò)張資質(zhì)的開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行有選擇性的支持，對(duì)于某些污染嚴(yán)重、技術(shù)落后等無(wú)長(zhǎng)遠(yuǎn)生命力的小工業(yè)園區(qū)或者開(kāi)發(fā)區(qū)，應(yīng)該嚴(yán)格限制其土地?cái)U(kuò)張。

此外，還應(yīng)該積極推進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制變革，對(duì)于實(shí)力強(qiáng)大，發(fā)展勢(shì)頭良好的開(kāi)發(fā)區(qū)，可以借鑒上海浦東新區(qū)和天津?yàn)I海新區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，探索“政區(qū)合一”模式，推進(jìn)“新型開(kāi)發(fā)區(qū)綜合配套試驗(yàn)改革”，實(shí)現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)區(qū)”與“行政區(qū)”的融合，賦予開(kāi)發(fā)區(qū)更多的自主權(quán)，將開(kāi)發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)為一種新的“行政區(qū)劃”。

(二)健全開(kāi)發(fā)區(qū)的激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)之間的合作

降低開(kāi)發(fā)區(qū)合作風(fēng)險(xiǎn)，增加開(kāi)發(fā)區(qū)之間合作的預(yù)期收益是促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)集約化發(fā)展的保障。首先，應(yīng)該調(diào)整開(kāi)發(fā)區(qū)的績(jī)效考核機(jī)制，改變傳統(tǒng)的以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為核心的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，建立起包含優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)保生產(chǎn)在內(nèi)的考核指標(biāo)，綜合考察開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展成就。其次，要加強(qiáng)開(kāi)發(fā)區(qū)之間的合作機(jī)制建設(shè)，建立開(kāi)發(fā)區(qū)之間的信息共享機(jī)制，避免因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱而帶來(lái)的非理性競(jìng)爭(zhēng)，減小開(kāi)發(fā)區(qū)參與合作的風(fēng)險(xiǎn)和損失;創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)互助機(jī)制，借助其他區(qū)域人才、信息、資金等優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)間的企業(yè)合作，增加開(kāi)發(fā)區(qū)之間合作預(yù)期收益;完善利益補(bǔ)償機(jī)制，中央政府通過(guò)補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)以及項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)撥款等方式鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)區(qū)之間展開(kāi)合作，開(kāi)發(fā)區(qū)之間也可以通過(guò)簽訂協(xié)議、合約等方式，來(lái)為對(duì)方的合作提供利益補(bǔ)償，為開(kāi)發(fā)區(qū)參與合作提供動(dòng)力機(jī)制;建立政策共容機(jī)制，加強(qiáng)開(kāi)發(fā)區(qū)間的政策變遷交流與合作，尤其是經(jīng)濟(jì)政策，通過(guò)吸取經(jīng)驗(yàn)、征集建議、相互磋商等途徑優(yōu)化各自政策措施，促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)之間的政策融合，降低開(kāi)發(fā)區(qū)之間的合作成本。

(三)轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)生態(tài)型開(kāi)發(fā)區(qū)

開(kāi)發(fā)區(qū)負(fù)外部性治理需要強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能和監(jiān)管職能。理順開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)與市政府、區(qū)政府間的關(guān)系，管委會(huì)作為開(kāi)發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)，主要承擔(dān)開(kāi)發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、招商引資、項(xiàng)目審批以及產(chǎn)業(yè)調(diào)整等工作，同時(shí)，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)應(yīng)該充分發(fā)揮規(guī)劃協(xié)調(diào)作用，促使各區(qū)政府更好地提供公共服務(wù)。區(qū)政府應(yīng)該將職能重心轉(zhuǎn)移至公共服務(wù)，通過(guò)運(yùn)用市場(chǎng)化工具和社會(huì)化手段，提高公共服務(wù)供給效率，優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)投資和發(fā)展環(huán)境。同時(shí)，開(kāi)發(fā)區(qū)應(yīng)對(duì)區(qū)內(nèi)企業(yè)的技術(shù)升級(jí)、環(huán)保生產(chǎn)實(shí)行正向激勵(lì)和引導(dǎo)，建立環(huán)保補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)技術(shù)改進(jìn)補(bǔ)貼、凈化生產(chǎn)稅收優(yōu)惠以及繼續(xù)完善負(fù)外部性的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)等措施來(lái)增加企業(yè)實(shí)施凈化生產(chǎn)可獲取的收益;加強(qiáng)對(duì)區(qū)內(nèi)環(huán)境成本過(guò)大的企業(yè)加強(qiáng)管制，減少因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱而使得污染超標(biāo)企業(yè)避開(kāi)處罰，對(duì)于環(huán)境污染特別嚴(yán)重，改進(jìn)成本又很高的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，開(kāi)發(fā)區(qū)應(yīng)該主動(dòng)舍棄，采取停產(chǎn)、搬遷等措施減少環(huán)境污染，促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的生態(tài)性。

(四)加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，規(guī)范征地拆遷行為

政府作為公共利益的代理人，應(yīng)該將實(shí)現(xiàn)公共利益最大化為行動(dòng)目標(biāo)。為減少農(nóng)民在征地拆遷中的利益損失，實(shí)現(xiàn)博弈均衡，應(yīng)該構(gòu)建由政府、開(kāi)發(fā)商企業(yè)和居民共同參與的協(xié)商溝通渠道，通過(guò)協(xié)商和談判來(lái)確定征地拆遷的時(shí)間、范圍以及賠償?shù)葐?wèn)題，形成制度化的討價(jià)還價(jià)機(jī)制;制定科學(xué)的土地征收和房屋拆遷補(bǔ)償制度，補(bǔ)償制度應(yīng)該充分考慮當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)水平、居民收入、職業(yè)構(gòu)成等多種因素，建立特別貧困人群的保護(hù)機(jī)制，為補(bǔ)償款難以購(gòu)買新住房的貧困人口建立扶助機(jī)制，減少社會(huì)不穩(wěn)定因素的產(chǎn)生和集聚;探索土地增值收益分配機(jī)制，讓發(fā)展成果惠及更多民眾;加強(qiáng)對(duì)“征地拆遷”程序和方式合法性的監(jiān)管，加大違法成本，避免出現(xiàn)“暴力拆遷”。此外，政府應(yīng)該著力解決農(nóng)民失地后的就業(yè)問(wèn)題，幫助失地農(nóng)民轉(zhuǎn)換“生計(jì)模式”，通過(guò)對(duì)失地農(nóng)民提供技能培訓(xùn)，增強(qiáng)失地農(nóng)民再就業(yè)能力;借助外生機(jī)制和社會(huì)力量，如:社區(qū)社會(huì)組織、企業(yè)等，為農(nóng)民就業(yè)提供幫助，促進(jìn)失地農(nóng)民的就業(yè)。

注釋:

(1)根據(jù)對(duì)湖北省民政廳的某次訪談材料整理，漢南區(qū)政府曾經(jīng)強(qiáng)烈反對(duì)并入武漢經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，后經(jīng)武漢市政府多次協(xié)調(diào)，最終才以“整體托管”的方式并入武漢經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)。

［1］中商情報(bào)網(wǎng).2013年中國(guó)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)情況總結(jié)［EB/OL］.(2013－12－17)［2014－06－10］.http://www.askci.com/news/201312/17/13505809.shtml.

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