孫希江

[摘要]政黨、國家和社會是現(xiàn)代民主政治的主要構成要素。作為社會結構的一部分，政黨對于民主政治系統(tǒng)的運作起著至關重要的作用。盡管中國和西方國家一樣存在著多個政黨并內含著政黨相互監(jiān)督的意蘊，但由于中西方政黨體制、監(jiān)督結構等方面的不同，決定了兩者的政黨政治呈現(xiàn)不同的發(fā)展態(tài)勢。結構功能主義理論是理解該問題的一個重要視角。

[關鍵詞]中國；西方；結構功能主義；黨際監(jiān)督

中圖分類號：D26文獻標識碼：A文章編號：1008410X（2014）05001405

作為政治權力運行的控制機制，政黨監(jiān)督正在隨著公共權力運作的逐步完善而成為現(xiàn)代民主政治的重要支撐。寬泛意義上的政黨監(jiān)督既包括政黨內部對自身運作和黨內成員的監(jiān)督，也包含外部力量對政黨行為特別是對執(zhí)政黨行為的監(jiān)督，而后者更具有決定性的意義。本文即從結構功能主義的視角探討參政黨或在野黨對執(zhí)政黨的監(jiān)督。

一、共識：黨際監(jiān)督的合理存在和正向價值

從邏輯上講，要探討黨際監(jiān)督問題，首先要解決的問題就是：執(zhí)政黨需要被監(jiān)督嗎？只有解決了執(zhí)政黨是否需要被監(jiān)督的問題，才能順著這個邏輯思路繼續(xù)探討執(zhí)政黨被監(jiān)督的可能性和現(xiàn)實操作性問題。

黨的十八大報告提出，我們黨要在全面加強自身建設的基礎上，著力增強自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力，確保黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的堅強領導核心。同時，黨的十八大報告還提出，黨要“加強黨內監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行”[1]（P27），這體現(xiàn)出我們黨對黨內監(jiān)督和黨外監(jiān)督的鮮明態(tài)度。推進黨際監(jiān)督，對于我們這個歷經革命、建設和改革不同歷史時期的大黨而言，永遠是一個不能停止思索的命題。

對于黨外監(jiān)督，黨的歷屆中央領導集體都是高度清醒的。基于對黨和政權建設中可能出現(xiàn)問題的判斷，毛澤東在充分肯定中國共產黨的先進性的同時，也意識到腐敗等產生的根源并未完全根絕，必須對權力進行監(jiān)督。1945年，毛澤東在回答黃炎培提出的問題時就提出了“讓人民起來監(jiān)督政府”、“人人起來負責”的民主新路，體現(xiàn)出對監(jiān)督本質的充分體認。他還鼓勵全黨通過對中國歷史上各個王朝人亡政息和歷代農民起義無不失敗案例的分析，提高全黨對保持人民政權純潔性的認識，樹立“兩個務必”的堅強信念，避免“進京趕考”的失敗。新中國成立后，他更是強調要加強對黨的各級組織和政府及其工作人員的監(jiān)督，甚至提高到了“防修反修”的高度。毛澤東這一時期的黨際監(jiān)督思想可概括為：在民主黨派存廢問題上，提出無論從過去還是從將來來說，都應該保留民主黨派這支重要的監(jiān)督力量；堅持共產黨和民主黨派“長期共存，互相監(jiān)督”的指導方針；要實現(xiàn)真正的互相監(jiān)督，不但共產黨要監(jiān)督民主黨派，民主黨派更要監(jiān)督共產黨。鄧小平在1957年也闡發(fā)了共產黨要接受監(jiān)督的思想，提出在中國只有共產黨有資格犯大錯誤，如果不接受監(jiān)督就要脫離群眾。改革開放以后，鄧小平提出，“我們要堅持共產黨的領導，當然也要有監(jiān)督，有制約”[2]（P256），并逐漸形成了依靠制度和法律加強黨際監(jiān)督的思路，保障個人民主權利、讓人民有表達意見的機會和平臺是搞好黨際監(jiān)督的基本前提；共產黨與民主黨派要“長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”，發(fā)揮民主黨派從不同角度、不同側面看問題、出主意的優(yōu)勢；要堅持并完善共產黨領導下的多黨合作制度，提高黨際監(jiān)督的制度化水平，為國家的建設以及社會發(fā)展凝聚廣泛力量。新的歷史條件下，江澤民也提出中國共產黨作為執(zhí)政黨要自覺傾聽人民群眾和民主黨派的意見，自覺接受人民群眾和民主黨派的監(jiān)督，重申堅持“長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”方針的重要性，并特別強調“主要是民主黨派監(jiān)督共產黨”[3]（P349）。十六大以來，胡錦濤繼承了我們黨關于加強對執(zhí)政黨監(jiān)督的一系列理論、制度和做法，不但明確提出民主黨派對我們黨的監(jiān)督是我國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分，而且要求提高民主黨派參政議政的制度化、規(guī)范化、程序化水平?？梢哉f，作為參政黨的民主黨派加強對中國共產黨的監(jiān)督是中國共產黨一貫的政治自覺，更是公共利益超越黨派利益的生動體現(xiàn)。

現(xiàn)代意義上的政黨起源于西方，經歷了幾百年的運轉，已經形成了許多成熟的理論、制度和體制機制，在黨際監(jiān)督方面已形成一套固定的規(guī)則、程序和方法。第一，在西方人看來，“既然政黨代表的是一部分人的利益，那么，許多階級、階層、集團的利益由許多個政黨來代表，也是在情理之中的事情”[4]（P162）。因此，不同的政治理念或不同的政策主張就不能全系于一黨，由此，反對黨理論在西方逐漸生根發(fā)芽，反對黨存在的合法性和必要性也漸次為人們所接受，多黨競爭格局最終形成。第二，西方國家的執(zhí)政黨并不固定，往往要經過定期或不定期的競選才能取得臨時性的執(zhí)政地位，所以黨派競爭本身就是最大的監(jiān)督和制約。執(zhí)政黨為了以后還能夠上臺執(zhí)政，一般主觀上會謹慎使用權力，避免從根本上失去民意基礎。第三，西方國家進行黨際監(jiān)督一般是通過議會這個平臺。其一，影響政府決策。在野黨雖然未能掌握政府，但可以通過在議會的立法權、議案審議權對政府進行牽制，從而實現(xiàn)自身的黨派利益。當執(zhí)政黨政府提出議案時，議會中的在野黨可以通過另提新議案或者要求修改的方式逼迫執(zhí)政黨的議案吸納在野黨的意見，執(zhí)政黨出于對政黨政治的尊重和對民主精神的維護一般不會跟反對黨形成明顯對峙。其二，不信任動議案或彈劾程序的采用。具體采用何種方法因議會制或總統(tǒng)制國家等不同情況而定。在英國，反對黨會在執(zhí)政黨政府出現(xiàn)較大的問題時，對政府提出不信任議案而動搖執(zhí)政黨的執(zhí)政地位。一旦執(zhí)政黨政府辭職下臺，“影子內閣”獲得授命上臺組閣。在美國，在野黨會在總統(tǒng)遭遇不利情況時啟動對總統(tǒng)的彈劾程序，對執(zhí)政黨政府產生明顯的制約作用。

二、歧異：結構性差異的理論分析

政黨體制實際是政黨結構的另一種表達，體現(xiàn)了政黨在不同政治生態(tài)中的地位。政黨結構不同，功能自然不盡相同。盡管中西方都推行政黨政治，但結構性差異決定了二者的明顯不同。

（一）政黨體制不同

在政黨體制的認識問題上，有兩對關系必須引起我們的高度重視。首先，客觀和主觀的關系。世界上存在的各種各樣的政黨體制，是不同國家人們主觀意志的產物嗎？答案明顯是否定的。一個國家的政黨體制，是一個國家的歷史、文化、政治生態(tài)等要素復雜融合的產物，是一個國家各種政治力量相互博弈的結果，是在政治發(fā)展過程中逐漸累積而成的，并不以人們的主觀設想為轉移。政黨體制一旦形成，往往因為其同一個國家國情的契合性而難以移易。其次，必然和偶然的關系。一個國家最后能形成什么樣的政黨體制以及這種政黨體制能維持多久，盡管可能有偶然性的因素，但其形成是該國政治歷史文化和現(xiàn)實政治的結果，這就決定其產生具有歷史必然性。概而言之，政黨體制的形成是客觀的、必然的，但政黨體制如何運作和發(fā)展則需要人們的積極參與，具有主觀性特征。

西方國家對于一黨制常采取簡單否定的態(tài)度，將一黨制定性為非競爭性的政黨體制，認為一黨制缺乏競爭、遏制民主、滋生腐敗。這是西方國家拋開中國的歷史文化和具體國情誤讀我國政治結構和政黨體制的結果。中國的政黨體制是“執(zhí)政黨+參政黨”模式，中國共產黨的執(zhí)政地位固定，參政黨的地位和職責也十分明確，執(zhí)政黨和參政黨為了共同的政治目標即為實現(xiàn)人民的根本利益而奮斗，二者之間沒有西方那種勾心斗角的權力角逐。這種政黨體制的優(yōu)勢在于既保證了政治體制的穩(wěn)固和人們有序的政治參與，同時為新社會階層的利益表達提供了暢通渠道。簡單地將我們的政黨體制定性為“非競爭性”顯然有失公允。實際上，我們的政黨體制也有“競爭性”，黨要長期鞏固自己的執(zhí)政地位就必須最大限度發(fā)揮自身的政黨功能，在利益表達、利益綜合等方面體現(xiàn)出自身的優(yōu)勢，在復雜多變的民意、瞬息萬變的潮流中競爭，否則就要被人民、被時代拋棄，這是一種深層次的自我競爭。盡管民主黨派對我們黨的監(jiān)督屬于非權力監(jiān)督的范疇，但民主黨派的精英特色、參政智慧還是會在某種程度上形成與我們黨的競爭，促使我們黨不斷實現(xiàn)治國理政和自身建設的科學化。西方國家的政黨體制體現(xiàn)為“政黨+政黨+……”模式，沒有固定的執(zhí)政黨，能夠上臺執(zhí)政的或者是單個政黨或者是政黨聯(lián)盟。按照西方主流觀點，這種政黨體制的優(yōu)勢在于：民眾授權頻次高，具有明顯的合法性和較好的民意基礎；通過政黨輪替推進民主，避免了一黨長期執(zhí)政可能形成的執(zhí)政惰性和專制集權；某種程度上符合民眾的求新求變心理。然而，西方的政黨體制并非鐵板一塊，兩黨制較多黨制更為穩(wěn)固有效，極化多黨制則導致政局不穩(wěn)和效率低下；西方國家的執(zhí)政黨同利益集團等有著千絲萬縷的聯(lián)系，往往要滿足他們的訴求而在某種程度上忽略民意；民眾對政黨政治的失望情緒與日俱增，西方國家的政黨政治同我們一樣也面臨著嚴峻挑戰(zhàn)，只是表現(xiàn)形式有所不同。亨廷頓曾經根據不同政黨在政治實踐中的實際地位和作用，將各國的政黨制度劃分為“對稱性政黨制度”和“非對稱性政黨制度”兩類。他認為，前者指在一個政治系統(tǒng)內部，不同政黨的地位和作用比較平等和均衡，不同政黨勢均力敵并可輪流執(zhí)政；后者指不同政黨的地位和力量在政治系統(tǒng)內部存在差異性，沒有輪流執(zhí)政的政治生態(tài)，而是各安其分、互相配合、協(xié)調發(fā)展，呈現(xiàn)出非對稱性的發(fā)展態(tài)勢。由此可見，政黨結構不同，政黨體制的功能自然不同。

（二）監(jiān)督結構不同

1.監(jiān)督氛圍不同。監(jiān)督氛圍的營造是監(jiān)督和被監(jiān)督主體在政治系統(tǒng)中力量博弈和實力對比的生動體現(xiàn)，是系統(tǒng)中不同要素差異性排列的必然結果。在西方政治生態(tài)中，反對黨和在野黨的存在已經成為人們的價值共識，其與生俱來的職責就是對執(zhí)政黨政府進行強有力的監(jiān)督和制約。“應該客觀地看到，正是這套體制，使西方國家中出現(xiàn)的腐敗現(xiàn)象都只是導致執(zhí)政黨的垮臺，而不足以導致整個政治制度的崩潰。”[4]（P164）因此，黨際監(jiān)督是西方競爭性政黨政治的題中應有之義，無論是執(zhí)政黨還是在野黨對此都習以為常。同歐洲相比，中國人口眾多、民族差異較大、幅員廣大，唯有依靠精誠團結才能生存和發(fā)展；中國傳統(tǒng)政治文化中集體主義、國家主義的因子綿延不絕，影響了中國人對于政治、政黨的思維模式；近代以來中華民族的奮斗史證明了一個先進的組織集中領導革命斗爭的重要性；民初中國競爭性政黨政治的實踐和國民黨在大陸的專制獨裁證明一黨獨攬政權和多黨競爭在中國行不通。因之，我們的政治氛圍中往往缺乏真正有效扎實的監(jiān)督，一些黨組織和黨員干部在思想上忽視民主黨派存在的合理性，無視民主黨派的批評監(jiān)督，對民主黨派的監(jiān)督定性不清、行動不明；民主黨派的一些組織和成員對黨際監(jiān)督存在懷疑、抵觸或畏懼的心理，監(jiān)督意識淡薄，監(jiān)督比較被動，實際作用和社會影響沒有充分發(fā)揮出來。

2.監(jiān)督動力不同。西方國家在野黨或反對黨的監(jiān)督動力可以分為宏觀、中觀、微觀三個層次。宏觀層次，即運用合法的規(guī)則和程序監(jiān)督執(zhí)政黨政府，抓住執(zhí)政黨政府出現(xiàn)的失誤力求取而代之，實現(xiàn)身份的徹底變更。中觀層次，即利用議會等平臺修正或影響政府決策，將本黨派的政策主張融入其中。微觀層次，即宣傳本黨的政策主張，至少要發(fā)出政黨自身的聲音。民主黨派對我黨的監(jiān)督雖然同西方國家不同，但政黨監(jiān)督的實質是毋庸置疑的。民主黨派對我黨的監(jiān)督動力在于：在堅持四項基本原則和以憲法為根本活動準則的前提下，對黨和國家方方面面的工作進行監(jiān)督，保證人民利益的充分實現(xiàn)；監(jiān)督是民主黨派存在價值的重要體現(xiàn)，監(jiān)督缺位或監(jiān)督不足必然引起人們的廣泛質疑；多黨合作制度是民主黨派獨立監(jiān)督的制度保障，該制度的不斷完善會為黨際監(jiān)督提供不竭的動力。監(jiān)督動力機制的不同決定了中西方黨際監(jiān)督效能的不同，這是我們必須予以研究的。

3.監(jiān)督機制不同。西方國家黨際監(jiān)督的運行機制是建立在合法反對的原則基礎上，并有相應的組織表達即反對黨的存在，認為這是對專制主義的有效抑制。為獲取國家權力，多黨制下的政黨必然采取多種方式監(jiān)督和制約其他政黨，在監(jiān)督范圍、監(jiān)督形式、監(jiān)督強度的探索方面都不遺余力，監(jiān)督成效比較顯著。我國政治協(xié)商下的民主監(jiān)督制度，監(jiān)督機制尚有提高的空間：監(jiān)督機制剛性不強，原則性的東西太多而無法有效落實，主觀隨意性較大；監(jiān)督機制建設參差不齊，中央層面民主黨派的監(jiān)督作用發(fā)揮較好，地方和基層監(jiān)督效能不盡如人意等。實質上，黨際監(jiān)督存在“虛”和“弱”的問題，同監(jiān)督權威有密切關系，而權威性是黨際監(jiān)督成功與否的重要保證。西方在野黨或反對黨監(jiān)督的權威性是其競爭特質的核心要素。當然，多數(shù)黨或執(zhí)政黨往往也有相應的政治資源進行反制，抵銷在野黨的部分監(jiān)督權威。我國是中國共產黨長期執(zhí)政，黨的執(zhí)政地位和領導地位是憲法賦予的，在黨的法定地位不容動搖的前提下，其他政黨的監(jiān)督是受憲法和法律保護的。因此，民主黨派也要有相應的權力和權威對執(zhí)政黨進行監(jiān)督，這樣才能同其監(jiān)督職能相匹配。民主黨派監(jiān)督權威的培育牽涉政黨的權力配置結構，實際運作和理想狀況差距較大，但會隨著民主政治發(fā)展的日益成熟而不斷改善。

三、鑒戒：政黨政治的共通性

正如西方國家的兩黨制或多黨制并不適合中國國情一樣，西方國家的黨際監(jiān)督模式也不是放之四海而皆準的真理。但是，通過對西方國家政黨監(jiān)督、制衡機制以及一些法律、規(guī)范的研究分析，得出一些帶有普遍性的理念和經驗，對于我們加強對權力的監(jiān)督和制約大有裨益。

（一）警惕權力，用權力監(jiān)督權力

任何權力都是需要被監(jiān)督和制約的，在這一點上沒有政黨性質、社會制度、具體國情的區(qū)別，中國共產黨也不例外。民主黨派接受中國共產黨的領導是在歷史發(fā)展進程中生成的，但黨的領導地位不是一勞永逸、一成不變的，必須始終保持黨的先進性和純潔性，以良好的執(zhí)政業(yè)績、穩(wěn)固的民意基礎鞏固黨對民主黨派的領導。當前，民主黨派對我黨的監(jiān)督存在一些問題，廣泛體現(xiàn)在監(jiān)督氛圍、監(jiān)督機制、監(jiān)督范圍、監(jiān)督內容、監(jiān)督方式等各個方面。出現(xiàn)這些問題的一個重要原因就是民主黨派缺乏有效監(jiān)督的權力。“對民主黨派自身來說，民主黨派民主監(jiān)督政治權利屬性的確立，有助于民主黨派正確認識民主監(jiān)督的天然正當性，認識到其存在不是基于它的外部影響，也非取決于執(zhí)政黨的認可，而是基于它自身的權利性質?！盵5]而民主黨派的權利性質必然要以一定的權力作為保障，這樣才能理直氣壯、盡心盡職地放手監(jiān)督。沒有權力的監(jiān)督，如同沒有監(jiān)督的權力，都會破壞政治生態(tài)的平衡。因此，要認真研究民主黨派對我黨的監(jiān)督問題，逐步增強民主黨派的監(jiān)督權力，實現(xiàn)黨際監(jiān)督的實質化、實體化。

（二）強化權利，完善保障機制

民主黨派對中國共產黨的監(jiān)督是我國政治監(jiān)督體系中不可或缺的組成部分，提高民主黨派監(jiān)督的規(guī)范化、制度化、經?；绞俏覀凕h不懈努力的政治目標。為此，要逐步強化民主黨派的政治權利，為黨際監(jiān)督開展提供充分保障。

1.理念保障。提高民主黨派監(jiān)督效能的前提是全社會特別是執(zhí)政黨成員對民主黨派監(jiān)督權威和地位的認可。為此，要推進黨際監(jiān)督問題的再思考再討論，在思想的碰撞、觀念的交鋒中達成廣泛共識，從根本上明確參政黨對共產黨監(jiān)督的性質、內容及價值意義，廓清思想偏差和認識誤區(qū)；要努力加大政黨監(jiān)督理論研究工作力度，真正搞清楚制約黨際監(jiān)督發(fā)展的障礙，提出進一步改進的科學思路，提高民主黨派的監(jiān)督能力；要重視新聞媒體在黨際監(jiān)督理念宣傳工作中的作用，既充分發(fā)揮輿論監(jiān)督對權力的監(jiān)督制約作用，又最大限度地激發(fā)媒體的傳播引導功能；要挖掘中國傳統(tǒng)文化中的自律傳統(tǒng)，為黨際監(jiān)督的科學發(fā)展營造良好的文化氛圍。

2.法制保障。法治精神的養(yǎng)成是人類社會文明發(fā)展的產物，推進參政黨監(jiān)督的法制化建設是增強黨際監(jiān)督實效的保障。盡管多黨合作的政黨制度在我國已成功運作六十多年，但缺乏法制保障的問題始終存在，這影響了民主監(jiān)督功能的充分發(fā)揮。因此，共產黨和民主黨派成員要牢固樹立遵守憲法和法律法規(guī)的意識，在憲法和法律的范圍內行使權力、享受權利。國家立法機關要根據現(xiàn)實情況以及國際經驗，在綜合調研的基礎上盡快出臺《監(jiān)督法》或《多黨合作法》，通過立法形式將參政黨民主監(jiān)督的權力和權利予以固定，為黨際監(jiān)督提供法制依據；民主黨派作為監(jiān)督主體，也要加強監(jiān)督守則等的制定和完善，規(guī)范自身的監(jiān)督工作。

3.組織保障。要積極探索參政黨民主監(jiān)督的形式，通過組織化的途徑不斷拓展參政黨監(jiān)督渠道，增強黨際監(jiān)督的實效。其一，在中央、地方、基層政協(xié)組織中設立專門的監(jiān)督機構。政協(xié)組織是參政黨發(fā)揮職能的主要平臺，是參政黨實施對執(zhí)政黨監(jiān)督的重要渠道。監(jiān)督機構的主要職責應該包括：對黨的各級組織以及黨政領導人進行監(jiān)督，在通過各種渠道廣泛搜集民意的基礎上，將情況及建議轉交相關人民代表大會處理；參與各級政府重大決策調研、出臺、實施的全過程，在提供智力支持的同時加強監(jiān)督；開展專題調查或專項民主督查；對政府部門進行民主評議并及時反饋給政府；落實政協(xié)提案的辦理情況；處理民主黨派組織內部的相關問題。其二，實際參與政府以及其他監(jiān)督機構的工作。參政黨參與政府工作現(xiàn)在已經有了一定成績，但力度較小，方式也不夠多元，要進一步探索研究。可以考慮發(fā)揮民主黨派在監(jiān)察工作中的作用，利用民主黨派的優(yōu)勢提高黨和政府監(jiān)察工作的科學化水平。其三，探索人大和政協(xié)的互動機制。人民代表大會是我國的權力機關，人民政協(xié)是愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，都是社會主義民主的體現(xiàn)形式。構建人大和政協(xié)共同發(fā)揮民主職能的互動機制是值得我們深入研究的重大課題。當然，在做好組織保障工作的同時，同樣不能忽略一些配套保障，比如經費保障、人才保障等。只有將黨際監(jiān)督同立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督有機結合起來，我國的監(jiān)督工作才能不斷開創(chuàng)新局面。

參考文獻

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