廖 文

(湖南師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 長沙 410081)

目前，中國社會正經(jīng)歷著歷史發(fā)展重要而劇烈的社會變遷。經(jīng)濟體制改革使得社會物質(zhì)相對豐富，人們生活水平不斷提高。與此同時，不得不注意到社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型所帶來的社會沖突的激化、社會貧富差距不斷拉大等社會問題。改善民生仍是黨和政府的重要任務(wù)。十八屆三中全會提出了創(chuàng)新社會治理體制的新觀點，體制改革的最終目標(biāo)是“讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”。以保障和改善民生為重點，推進社會治理體制創(chuàng)新，促進社會公平正義，保護人們尤其是弱勢群體的社會利益及利益表達(dá)權(quán)利，維護社會安全穩(wěn)定，是社會體制改革的重要任務(wù)與目標(biāo)。

一、社會治理體制改革是社會體制改革的重要內(nèi)容

中國社會正從封閉的傳統(tǒng)農(nóng)耕社會向開放的現(xiàn)代工業(yè)社會轉(zhuǎn)型，國家所有制結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了重大變化，從一元所有制結(jié)構(gòu)向多元所有制結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，社會流動愈趨頻繁、社會流動范圍不斷擴大，新的社會元素不斷涌現(xiàn)，同時也不斷產(chǎn)生新的社會問題。尤其是社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，取代了高度集中的計劃經(jīng)濟體制，經(jīng)濟成分、組織形式、就業(yè)方式、利益關(guān)系和分配方式日益多樣化，以計劃經(jīng)濟體制和過去的權(quán)力構(gòu)架為基礎(chǔ)的社會整合功能被削弱，以單位制為主的傳統(tǒng)社會治理模式越來越不適應(yīng)社會結(jié)構(gòu)的變化，在新的社會形勢下社會治理體制改革迫在眉睫。

一是政府職能正面臨重大轉(zhuǎn)變。從宏觀上來講，政府職能就是進行社會治理，政府職能的轉(zhuǎn)變就是要政府從管理理念、職能結(jié)構(gòu)、工作重心、行為方式方法上進行重大轉(zhuǎn)變。歷史上任何時期面臨社會發(fā)生重大變化，為避免發(fā)生社會劇烈動蕩，維持社會穩(wěn)定發(fā)展，都需要政府主動適應(yīng)社會形勢進行社會治理模式的轉(zhuǎn)變。有學(xué)者從三元整合理論角度認(rèn)為社會系統(tǒng)具有三級穩(wěn)定性調(diào)節(jié)機制*李習(xí)彬：《社會系統(tǒng)運行理論與改革開放中的政府行為》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》1995年第1期。：第一級是子系統(tǒng)、個體依據(jù)規(guī)范的自律與他律；第二級是由維護規(guī)范的專門機構(gòu)(司法部門)對違規(guī)行為的校正，通常是以采取強制性懲罰性措施相威懾以遏制或減弱違規(guī)行為，以實際采取強制性措施懲罰已經(jīng)發(fā)生的違規(guī)行為，消除其后果，并藉以避免或減少類似違規(guī)行為再次發(fā)生；第三級是靠對整個系統(tǒng)實施集中控制的管理者的行政手段干預(yù)，通常是在違規(guī)相當(dāng)嚴(yán)重，僅靠第一、二級調(diào)節(jié)難以奏效的情況下，由集中控制管理機構(gòu)采取更強有力的非常規(guī)措施，以保持或恢復(fù)秩序。除以上常規(guī)社會系統(tǒng)調(diào)節(jié)機制外，學(xué)者金觀濤用稱為超穩(wěn)定機制的概念來解釋封建社會專制體制下的特殊穩(wěn)定機制，即權(quán)力系統(tǒng)更替機制和變法機制[注]金觀濤：《在歷史的表象背后》，四川人民出版社1984年版。。權(quán)力系統(tǒng)更替機制是指通過集中控制權(quán)力系統(tǒng)(封建王朝)的更替使失效或低效的管理職能重生以恢復(fù)穩(wěn)定的機制；變法機制則是指通過變法，增強規(guī)范的適應(yīng)性以維護穩(wěn)定的機制。金觀濤所說的變法機制，從現(xiàn)代社會的角度來看就是指社會體制改革。改革開放以來中國第一次社會體制改革，即是在上世紀(jì)70年代的經(jīng)濟體制改革，政府職能適應(yīng)了社會發(fā)生的巨大變化，政府政治統(tǒng)治職能讓位于經(jīng)濟建設(shè)職能，政府不再是事無巨細(xì)一攬子統(tǒng)管，而是強調(diào)宏觀調(diào)控、微觀放開，對經(jīng)濟社會事務(wù)的管理不再單純運用行政手段，而是綜合運用經(jīng)濟、法律和行政手段?！胺堑洹笔录约半S后發(fā)生的其他一系列社會事件引發(fā)了人們對以GDP為中心的發(fā)展觀的反思。隨后，黨的十六屆三中全會上明確提出了以人為本和科學(xué)發(fā)展觀，溫家寶在2004年的政府工作報告中指出：“各級政府要全面履行職能，在繼續(xù)搞好經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管的同時，更加注重履行社會管理和公共服務(wù)職能?！边@是第二次政府轉(zhuǎn)型開始的重要標(biāo)志。這兩次政府轉(zhuǎn)型都意味著“全能政府”正在變?yōu)椤坝邢拚保辉偃鎵艛嘟?jīng)濟社會資源，不再對一切經(jīng)濟社會事務(wù)大包大攬，而是有所為有所不為，也標(biāo)志著政府將不再獨自承擔(dān)社會治理的重任。隨著社會更進一步發(fā)生深刻變化，政府社會治理職能也將面臨著更重大的轉(zhuǎn)變。

二是社會生活更加多元化。經(jīng)濟成分多元化、利益格局多元化、價值取向多元化、社會生活多元化、社會組織多元化、思想與政治理念多元化等充分證明了現(xiàn)代社會生活的多元化發(fā)展方向。經(jīng)濟成分多元化是引發(fā)社會多元化的根本原因。改革開放促進中國所有制結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，個體、私營等非公有制經(jīng)濟得到長足發(fā)展，單一的公有制經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N經(jīng)濟成分共同競爭、相互促進和補充的多元化格局，并直接導(dǎo)致了利益格局的多元化。隨著非公有制經(jīng)濟的發(fā)展壯大，分化出了民營科技企業(yè)的創(chuàng)業(yè)人員和技術(shù)人員、受聘于外資企業(yè)的管理技術(shù)人員、個體戶、私營企業(yè)主、中介組織的從業(yè)人員、自由職業(yè)者等新的社會階層，他們有著各自利益和不同需求，加之改革開放后經(jīng)濟社會的發(fā)展、外來文化的沖擊、大眾傳媒的膨脹，使原本相對單一的社會價值觀念逐漸走向多元化。經(jīng)濟成分、利益格局、價值取向的多元化，進一步使得我國社會生活和人們的思想觀念出現(xiàn)多樣、多變的特征?！叭珖槐P棋”的一元時代已不復(fù)存在，中國已經(jīng)進入一個多元化的時代。

三是人口流動加劇促進了單位制管理體制趨于失效。在計劃經(jīng)濟時代，以單位制和戶籍制為主體的社會治理體制，有效地控制了人口的流動。隨著改革開放和城市化進程的加速，戶籍管理制度和限制人口異地遷移的規(guī)定逐步松動，人口空間結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性被打破，大量的外來人口，尤其是農(nóng)村剩余勞動力紛紛涌入城市，其中一部分變成在城市定居的常住人口，另外大部分人口則屬于臨時性的暫住人口。同時，在國有企業(yè)改革之后出現(xiàn)了大量下崗職工，以及之后新的就業(yè)體制同樣產(chǎn)生了大量的人戶分離的城市居民。農(nóng)民工、下崗職工以及人戶分離的城市居民等等，共同構(gòu)成了所謂的“城市流動人口”。大量的城市流動人口既沒有固定的工作單位，也沒有永久性的居所，處于不確定性的流動狀態(tài)中，成為社會人的一部分。他們成為了體制外人口，既無單位管理，戶口所在地及居住地的政府也無法對其實施有效管理。市場化體制也使得單位將承擔(dān)的大量社會管理和社會服務(wù)職能剝離出來，重新交付給社會，個人和單位之間由依附與被依附關(guān)系變成一種雙向選擇的契約性關(guān)系，單位對于許多人來說變成了一個單純的工作場所。這些人群中有相當(dāng)一部分人處于“邊緣化”狀態(tài)，要么沒有工作單位，要么除了工作關(guān)系外與單位幾乎沒有什么聯(lián)系，很少參與公共事務(wù)和公共活動，政府也缺乏對其有效的行為約束與利益協(xié)調(diào)機制。與此同時，市場經(jīng)濟催生出大量非公有制企業(yè)，傳統(tǒng)的單位不再是人們就業(yè)的唯一出路和生活資料的唯一來源。在這種情況下，單位在社會成員利益滿足方面的重要性相對下降，其他資源提供者的地位相對上升，社會成員不再單純依賴于單位，依賴于政府，這就意味著傳統(tǒng)體制中的政府絕對主導(dǎo)地位的動搖，因此必然要對所承擔(dān)的社會治理功能進行調(diào)整。

四是社會問題和社會事務(wù)日益增多。中國作為后發(fā)展國家，在不到一百年的時間內(nèi)要完成工業(yè)化和城市化的雙重轉(zhuǎn)型，導(dǎo)致現(xiàn)代化過程中普遍出現(xiàn)的一些社會矛盾和問題集中出現(xiàn)。人口流動的加劇造成了社會的不穩(wěn)定因素增多，犯罪率呈急劇增長態(tài)勢，并有職業(yè)化、集團化、有組織化和市場化運作等態(tài)勢[注]何增科：《論改革完善我國社會管理體制的必要性和意義——中國社會管理體制改革與社會工作發(fā)展研究之一》，《毛澤東鄧小平理論研究》2007年第8期。。隨著改革的不斷推進，我國的利益格局發(fā)生了變化，出現(xiàn)了利益重新分配中的不公平現(xiàn)象，尤其是收入分配領(lǐng)域，貧富收入差距、城鄉(xiāng)收入差距、地區(qū)收入差距以及行業(yè)收入差距進一步擴大，已經(jīng)成為引發(fā)社會不滿情緒的主要原因之一。在經(jīng)濟發(fā)展的同時，就業(yè)問題更加突出，大批下崗職工需要再就業(yè)、軍轉(zhuǎn)干部需要安置，再加上每年上千萬農(nóng)村剩余勞動力需要轉(zhuǎn)移和幾百萬高校畢業(yè)生面臨找工作，給社會造成了巨大的就業(yè)壓力，成為影響社會穩(wěn)定的潛在因素。此外，由于種種原因，目前我國弱勢群體的境況堪憂，大量工人尤其是農(nóng)民工的合法權(quán)益得不到保障，生存艱難。同時，社會大轉(zhuǎn)型又導(dǎo)致新的社會公共事務(wù)大量產(chǎn)生，如行業(yè)管理、社會組織管理、社區(qū)管理、物業(yè)管理、互聯(lián)網(wǎng)管理等，同時引發(fā)了眾多新的社會問題，如信訪問題、“三無”農(nóng)民、房屋拆遷、土地征用、城市地攤、物業(yè)糾紛以及網(wǎng)絡(luò)沉迷等，處理這些新的社會公共事務(wù)和解決這些新的社會問題，都需要有新的解決辦法*何增科：《論改革完善我國社會管理體制的必要性和意義——中國社會管理體制改革與社會工作發(fā)展研究之一》，《毛澤東鄧小平理論研究》2007年第8期。。

誠然，改革開放以來我國社會治理制度進行了一系列的改革探索，取得了顯著成效，在改革政府與社會關(guān)系方面邁出了較大步伐。但毋庸諱言，社會治理制度改革的總體進度還明顯滯后于經(jīng)濟體制改革，其治理機制和治理方式還不能完全適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展和社會全面進步的要求，一些深層次、根本性的問題和矛盾依然沒有解決，而一些新的矛盾和問題又不斷涌現(xiàn)?？梢哉f，在當(dāng)前和今后的一段較長時期內(nèi)，我國在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中所面臨的問題將會更加復(fù)雜、更為突出，改革計劃經(jīng)濟體制下形成的社會治理模式，創(chuàng)新適合社會主義和諧社會需要的新模式，其任務(wù)顯得十分緊迫。社會治理體制改革是中國社會體制改革的重要組成部分。只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，改革創(chuàng)新社會治理體制，整合和凝聚社會各方力量，形成社會治理合力，才能實現(xiàn)社會轉(zhuǎn)型時期社會整合和社會有效控制的目標(biāo)。

二、社會治理體制改革是改善民生的重要手段

歷史經(jīng)驗證明，社會轉(zhuǎn)型時期社會沖突和矛盾激化符合一般社會發(fā)展規(guī)律。若經(jīng)濟增長并不帶來社會進步，社會弱勢群體將成為社會發(fā)展中的最大受害者和犧牲品，這不符合科學(xué)發(fā)展觀和社會和諧的基本要義。要推進以改善民生為重點的社會建設(shè)，其中之意就是要推進社會治理體制改革，提高社會治理能力，正確處理和化解社會沖突，解決社會問題，促進社會公平正義，使社會弱勢群體能共享社會發(fā)展的成果。

一是改善民生需要轉(zhuǎn)變政府治理方式。政府職能無限膨脹必然導(dǎo)致政府公共服務(wù)職能的“越位”和“錯位”。一方面，在公共服務(wù)上政府包攬了企業(yè)和市場能夠處理的事，雖然政企改革開展多年，但地方政府仍然習(xí)慣于用行政手段介入市場、介入企業(yè)決策，公私角色混淆，與企業(yè)、市場分工不清；另一方面，長期以來受“官本位”的思維定勢和以“經(jīng)濟建設(shè)為中心”的路線驅(qū)動，政府把政治統(tǒng)治職能和經(jīng)濟發(fā)展職能作為最主要的職能凸現(xiàn)出來，卻把社會管理職能放在次要位置。隨著社會主要矛盾的變化，在社會分化為公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的過程中，政府治理方式需要轉(zhuǎn)變?yōu)閷ι鐣I(lǐng)域的管理職能和提供公共產(chǎn)品與服務(wù)。傳統(tǒng)公共服務(wù)供給對象的排斥性導(dǎo)致了政府公共服務(wù)的不公正。中國社會結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)碎片化和積聚化兩種相反卻并行不悖的發(fā)展趨勢，并形成了多元化的利益群體。其中由社會主流輿論和知識精英階層構(gòu)成的強勢群體占據(jù)著絕對的社會資源和話語權(quán)，甚至影響著政府公共服務(wù)供給的公正性和平等性。而被排斥在邊緣的、處于不利地位的弱勢群體，他們的利益要求只能通過體制外的渠道微弱地表達(dá)。近期“城鄉(xiāng)統(tǒng)一”的戶籍制度改革即將實施，將是改善民生的重大利好信息。然而戶籍制度改革并不必然帶來對農(nóng)村人口的公正待遇，仍需要通過轉(zhuǎn)變政府社會治理方式，逐步將依附于戶籍中的各種特權(quán)利益剝離，保障社會弱勢群體在教育、就業(yè)、身份、公共財政、公共服務(wù)等方面獲得公正的待遇與利益。

二是改善民生需要激發(fā)社會組織活力。中國傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)中，國家政府、公民社會和市場三大部門，國家政府占有特別突出的優(yōu)勢，公民社會發(fā)育程度很低。這種政府主導(dǎo)型的社會結(jié)構(gòu)加上傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制導(dǎo)致了我國目前依然存在“單位化”的社會保障體系、政府高度集權(quán)的城市管理制度和“統(tǒng)包統(tǒng)配”的就業(yè)制度。“單位化”的社會保障體系使社區(qū)和第三部門的社會保障和服務(wù)功能缺失；政府高度集權(quán)的城市管理制度使城市基層組織——街道和居委會的職能只是“以政治為中心”的政府職能的延伸，而不是發(fā)展經(jīng)濟和社會服務(wù)，社區(qū)建設(shè)和第三部門的發(fā)展缺乏基本的動力和適宜的制度環(huán)境；而“統(tǒng)包統(tǒng)配”的就業(yè)制度使絕大部分城市勞動力按照國家的統(tǒng)一計劃流向第二產(chǎn)業(yè)，社會服務(wù)從業(yè)人員比重極低，社區(qū)服務(wù)業(yè)和民間部門的勞動力資源短缺。這些因素導(dǎo)致了社區(qū)就業(yè)和第三部門就業(yè)長期以來在我國沒有得到發(fā)展。而隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，人們的社會需求越來越多樣化，而政府官僚機構(gòu)已經(jīng)無力承擔(dān)所有的社會公共服務(wù)功能[注]錢再見：《失業(yè)弱勢群體及其社會支持研究》，南京師范大學(xué)出版社2006年版。。在這樣的背景下，中國社會組織在政府的質(zhì)疑中得到了一定的發(fā)展。社會組織流動性好、快捷而靈活的比較優(yōu)勢逐步顯現(xiàn)。通過運用相對的靈活性與能動性迅速采取行動，社會組織已經(jīng)能夠規(guī)劃行動方案，獲取新的優(yōu)勢，動員公眾意見。社會組織在社會生活中承接了部分轉(zhuǎn)型時期政府剝離出來的社會管理事務(wù)，特別是對弱勢群體的社會支持功能，起到了重要的社會治理作用。更進一步激發(fā)社會組織活力，倡導(dǎo)志愿精神，為弱勢群體提供更好的社會服務(wù)與社會保障，提供有力的精神支持和情感支持，將是改善民生的重要一環(huán)。

三是改善民生就是要化解社會矛盾。隨著市場經(jīng)濟體制的確立和改革的進一步深化，社會時代中心從圍繞意識形態(tài)問題的階級斗爭、禁欲主義轉(zhuǎn)向普遍現(xiàn)實感，以人為本的基本理念逐漸擴散，社會成員個性意識、財產(chǎn)意識和維權(quán)意識被喚醒，人們更加關(guān)注自身的經(jīng)濟利益，注重現(xiàn)實生活的質(zhì)量問題。社會成員的行為取向逐漸擯棄以往禁欲主義以及烏托邦式的理想主義，轉(zhuǎn)向利益取向的務(wù)實主義，民生需求取代了政治訴求的中心地位[注]吳忠民：《中國改革進程中的重大社會矛盾問題》，中共中央黨校出版社2011年版。。在改革進程中，基礎(chǔ)民生問題的改善明顯滯后于經(jīng)濟發(fā)展，社會矛盾絕大多數(shù)源自于民生問題。有研究指出，公眾認(rèn)為最為突出的社會問題是物價、看病、收入差距、失業(yè)、住房、腐敗、養(yǎng)老保障等問題，當(dāng)前主要的社會群體利益沖突聚焦于貧富矛盾和干群沖突[注]李培林：《當(dāng)代中國民生》，社會科學(xué)文獻出版社2010年版。。改善民生即是要保障全體社會成員尤其是弱勢群體共享社會發(fā)展成果的公正性，這也是社會主義發(fā)展的基本宗旨。當(dāng)前社會進步的成果由強勢群體來享受或優(yōu)先享受，而社會改革的絕大部分成本卻由弱勢群體來承擔(dān)，利益共享問題正是當(dāng)前社會矛盾的根本所在。為此，需要確立平等與公平的發(fā)展理念，并將這種理念落實到具體的制度安排中去[注]黃玉：《社會矛盾化解研究》，黑龍江人民出版社2011年版。。化解社會矛盾，就是要妥善處理各方面的利益關(guān)系，特別要在公共政策上為弱勢群體提供制度性保障，以維護他們的基本生活狀態(tài)和基本權(quán)利。只有做到了這一點，才能使絕大多數(shù)社會成員受益，實現(xiàn)真正意義上的發(fā)展。

四是改善民生需要保障公共安全。公共安全既是民生問題的基本要義之一，也是解決民生問題的重要環(huán)境保障。隨著社會環(huán)境和自然環(huán)境的變化，公共安全問題的誘因日益多樣化。自然災(zāi)害、生產(chǎn)安全事故、群體性事件、犯罪等傳統(tǒng)安全因素引發(fā)的公共安全問題仍然存在并有加劇趨勢，同時，食品藥品安全、環(huán)境資源安全、經(jīng)濟安全、交通安全以及民族分裂主義等非傳統(tǒng)因素引發(fā)的公共安全問題不斷涌現(xiàn)。公共安全問題危害的廣度和深度不斷擴大，比如毒奶粉事件的受害嬰幼兒人數(shù)就高達(dá)29.4萬人[注]劉圣漢：《應(yīng)急管理學(xué)》，中國礦業(yè)大學(xué)出版社2009年版。，毒大米涉及到數(shù)個省份和地區(qū)。相對落后的農(nóng)村地區(qū)成為假冒偽劣食品的主要市場，是校車安全問題的高發(fā)區(qū)，農(nóng)村公共安全防治相當(dāng)薄弱。公共安全狀況和老百姓日常生活、工作、學(xué)習(xí)緊密相連，沒有安全的生活環(huán)境，民生就失去了基石。尤其對于弱勢群體來說更是如此，弱勢群體由于抵御公共安全危害的能力較弱，容易成為公共安全危害的高發(fā)地帶，成為公共安全危害的最大受害者。面對錯綜復(fù)雜的公共安全形勢，需要牢固樹立“民生至上、民安為本”理念，整個社會提高駕馭公共安全局勢的能力、處置突發(fā)事件的能力、為經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)的能力，強化公共安全建設(shè)。

三、推進以改善民生為價值取向的社會治理體制改革

十八屆三中全會報告指出，創(chuàng)新社會治體制改革要著眼于最廣大人民的根本利益。從民生的角度出發(fā)，社會治理體制改革更是需要從創(chuàng)新社會治理方式、激發(fā)社會組織活力、創(chuàng)新化解社會矛盾體制、健全公共安全體系等方面入手保障弱勢群體的生存權(quán)利和根本利益。

一是創(chuàng)新政府社會治理方式。社會治理方式的轉(zhuǎn)變目標(biāo)在于實現(xiàn)政府治理、社會自我調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動。從改善民生的價值而言，就是保證這種良性互動處于一種公平公正的制度框架環(huán)境之下，其中政府的職能轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ瞎卜?wù)的公平公正。因此，制度是社會運行的基本框架。從民生角度出發(fā)，可以從以下方面進行社會治理體制改革。規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付制度，加大對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的支持力度，逐步取消農(nóng)業(yè)稅和其他一切不合理收費，補貼生產(chǎn)者；重點投入對農(nóng)村人口的基本公共產(chǎn)品和服務(wù)，如公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療、基礎(chǔ)教育、計劃生育、農(nóng)業(yè)技能、基礎(chǔ)設(shè)施等。廢除戶籍制度，確保農(nóng)民擁有與城市人口平等的發(fā)展機會和享受同等的公共服務(wù)水平，提供法律和傳媒工具保護農(nóng)民工的基本權(quán)益；完善社會保障與社會福利制度，保障弱勢群體在政治上享有與強勢群體同等的權(quán)益訴求的機會，保證在經(jīng)濟上有平等參與競爭的機會，針對失業(yè)、殘障、老弱等喪失生活權(quán)利者要給予救助、醫(yī)保、住房等方面的基本保障；提供發(fā)展性的社會政策和服務(wù)制度，如通過有效的再就業(yè)政策使失業(yè)下崗人員重返恰當(dāng)?shù)墓ぷ鲘徫?，通過扶貧政策幫助貧困的居民緩解、擺脫貧困，使弱勢群體真正擺脫社會排斥的困境，回歸社會主流。

二是激發(fā)社會組織活力。在當(dāng)前社會組織發(fā)展還不夠壯大的前提下，培育社會組織是十分重要的環(huán)節(jié)，政策上的優(yōu)惠是一種重要方式。由于各種類型的合作社是一種互助性質(zhì)的，不以盈利為目的的組織，因而各國政府往往采用各種優(yōu)惠政策特別是優(yōu)惠的稅收政策予以支持，通過減稅、低稅或免稅的政策來促進合作社的發(fā)展[注]李明：《弱勢群體利益維護研究》，中南大學(xué)出版社2008年版。。美國、加拿大、日本等國家都此類優(yōu)惠政策。同時社會組織也需要財政上的資助。很多西方國家的政府給予農(nóng)民合作社財政上的資助內(nèi)容是很廣泛的，如政府的增款、補貼、貸款、擔(dān)保、投資、訂貨合同、轉(zhuǎn)讓土地及建筑物等，實際上都是對農(nóng)民合作社的支持。如德國、意大利等國家有此類措施，使合作社在市場競爭中處于有利地位，避免了遭受壟斷企業(yè)排擠的厄運，對合作社的發(fā)展起到了重要的作用*李明：《弱勢群體利益維護研究》，中南大學(xué)出版社2008年版。。在中國缺乏自發(fā)地、制度化地組織起來的文化傳統(tǒng)，加之客觀環(huán)境政策的制約，社會組織發(fā)展緩慢。因此，在中國要在肯定社會組織在社會治理中的重要作用，消除對社會組織的質(zhì)疑的條件下，加快社會組織立法進程，采取政府積極支持、引導(dǎo)和幫助的方式，促進社會組織發(fā)展。同時，要放寬社會組織活動領(lǐng)域限制，使社會組織活躍在社會生活的各個領(lǐng)域，包括弱勢群體經(jīng)濟合作組織、利益表達(dá)組織等，從而激發(fā)社會組織的活力促進改善民生。

三是創(chuàng)新化解社會矛盾體制。對于典型低收入群體來說，其社會矛盾的根源也在于收入分配不公，改善民生最根本的途徑也就在于促進分配公正，提高弱勢群體的收入。要做到這一點，以下方法可以采納，例如，可以運用稅收調(diào)節(jié)手段來調(diào)節(jié)高低收入的差距。通過一定的所得稅起征點和起征點上的累進征收率，對不同程度的高收入者征收稅賦。累進所得稅的起征點和累進稅率要合理，累進所得稅的起征點和累進點隨著高收入與低收入的差距的變化而變動，體現(xiàn)公平原則，達(dá)到能夠最廣泛調(diào)動人民生產(chǎn)積極性的目的?？梢远乙矐?yīng)當(dāng)建立全面系統(tǒng)的社會保障體系。全國工資總額占GDP之比重不增反降，表明國民財富在初次分配中處于一種失衡狀態(tài)。作為實現(xiàn)國家最主要的再分配手段，社會保障國家財政中的所占比重仍嚴(yán)重偏低。因此，迫切需要加快建立和完善我國社會保障體系。社會保障既保障了社會弱勢群體的基本生存權(quán)，也體現(xiàn)了對貧富差距的調(diào)劑。這種調(diào)劑將盡可能使全社會成員有平等的發(fā)展機會以保證社會合理流動和良性運行。此外，還應(yīng)大力引導(dǎo)和塑造社會中人人平等、相互關(guān)心的精神和氛圍。既要運用行政的、經(jīng)濟的、法律的手段，實行第二次分配，更要通過形成一種新的公平理想，通過福利協(xié)會、慈善機構(gòu)、愛心工程等形式，喚起人們友愛互助的精神，達(dá)到第三次收入分配的均衡?？傊瑸榱藢崿F(xiàn)社會和諧，就必須實現(xiàn)社會公平，保證平等發(fā)展，就要不斷努力提供相關(guān)的制度體系、保障體系和思想道德體系[注]黃玉：《社會矛盾化解研究》，黑龍江人民出版社2011年版。。

四是健全公共安全體系。社會進入到發(fā)展型社會的新階段，發(fā)展性壓力集中體現(xiàn)出來；社會正處于一個社會矛盾凸顯、社會問題高發(fā)、社會風(fēng)險增多的階段。同時，社會公共安全也面臨著諸如恐怖主義、民族分離主義以及其他不法分子活動的挑戰(zhàn)和問題，城鄉(xiāng)社會的公共安全凸顯出隱蔽性、突發(fā)性和脆弱性。需要從加強社會治安防控體系建設(shè)，嚴(yán)厲打擊各類刑事犯罪；改進和加強社會管理服務(wù)工作；規(guī)范和加強公安隊伍建設(shè)；完善火災(zāi)防災(zāi)體系、交通安全體系、食品藥品安全體系、公共衛(wèi)生安全體系；加強公共安全應(yīng)急管理機制建設(shè)。牢固樹立“民生至上、民安為本”理念，堅持預(yù)防為主、調(diào)解優(yōu)先原則，立足基層，全力維護社會安全穩(wěn)定。