摘 要：社區(qū)建設(shè)與治理是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政后帶領(lǐng)人民進(jìn)行的第二次大規(guī)模的城市基層治理的探索與實(shí)踐活動(dòng)。堅(jiān)持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)、維護(hù)居民根本利益、提升社區(qū)建設(shè)制度化水平是我國(guó)社區(qū)建設(shè)的重要經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，就是要加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，發(fā)揮黨員模范帶頭作用；正確處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)與居民自治的關(guān)系；重構(gòu)社會(huì)資本，增強(qiáng)社區(qū)建設(shè)與治理的可持續(xù)性。

關(guān)鍵詞：社區(qū)建設(shè)與治理；治理能力；黨的建設(shè)

中圖分類號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）33-0029-02

從歷時(shí)性的角度來看，社區(qū)建設(shè)與治理是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政后帶領(lǐng)人民進(jìn)行的第二次大規(guī)模的城市基層治理的探索與實(shí)踐活動(dòng)。相對(duì)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下基層治理的集權(quán)式管理，社區(qū)建設(shè)與治理活動(dòng)以社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為背景展開，突出基層治理能力現(xiàn)代化，強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)、居民中心、法制保障的善治導(dǎo)向，鼓勵(lì)國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)的良性互動(dòng)、全面合作，使基層社會(huì)治理與建設(shè)走向民主化、法制化的發(fā)展軌道，從而對(duì)中國(guó)未來的民主政治發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

一、社區(qū)治理與建設(shè)是黨執(zhí)政后城市第二次大規(guī)模基層治理變遷

中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政后，國(guó)家對(duì)城市基層社會(huì)的治理經(jīng)歷了一個(gè)艱難曲折的探索過程。這個(gè)過程大致可以分為前后相續(xù)、各有差異的兩個(gè)階段，即傳統(tǒng)社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期由國(guó)家主導(dǎo)的“單位—街居制”和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的以居民自治為價(jià)值取向的社區(qū)制。

1.計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的“單位—居委會(huì)”制度是一種集權(quán)式的管理模式。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，以公有制為基礎(chǔ)，實(shí)行國(guó)家計(jì)劃調(diào)節(jié)資源配置和社會(huì)生產(chǎn)，這被認(rèn)為是快速改變我國(guó)貧窮落后現(xiàn)狀、建設(shè)先進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，提高社會(huì)資源配置效率、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、克服資本主義生產(chǎn)方式盲目性和破壞性、超越資本主義社會(huì)的主要途徑和手段。在這樣的指導(dǎo)思想下，國(guó)家將絕大多數(shù)城市人口納入到各類社會(huì)組織，這些組織均隸屬于國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位，成為國(guó)家科層制的組成部分，國(guó)家以計(jì)劃指令和行政命令的方式來組織和管理整個(gè)社會(huì)的生產(chǎn)、分配、交往和消費(fèi)的各個(gè)方面。單位是國(guó)家管理社會(huì)和人口的主要組織形式和基本單位，絕大多數(shù)城市人口的就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、社會(huì)交往等各項(xiàng)重要的生活內(nèi)容，都被納入到各個(gè)單位之中予以滿足和解決。而城市居委會(huì)管理對(duì)象是少量的單位體制外的社會(huì)人員，承擔(dān)的任務(wù)和管理事務(wù)相對(duì)簡(jiǎn)單，處于查漏補(bǔ)缺的替補(bǔ)角色。

從我們對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期國(guó)家對(duì)基層治理的簡(jiǎn)要論述中，可以看到：第一，在基層社會(huì)與國(guó)家關(guān)系上，單位和居委會(huì)完全依附于國(guó)家，成為國(guó)家的“一條腿”、“一只手”，缺乏相對(duì)獨(dú)立性。第二，在內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制上，“單位—居委會(huì)”模式服從國(guó)家的指令性計(jì)劃與命令，“命令—服從”和“決定—執(zhí)行”是其運(yùn)作的內(nèi)在機(jī)制。第三，公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是這種管理模式產(chǎn)生的時(shí)代背景，前者決定了國(guó)家在資源占有、使用上的絕對(duì)主導(dǎo)地位，后者決定了國(guó)家在資源配置和分配活動(dòng)中的支配地位。

2.社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下社區(qū)建設(shè)與治理是提升基層現(xiàn)代治理能力的有效途徑。從20世紀(jì)90年代以來，社區(qū)建設(shè)與治理已經(jīng)成為我國(guó)城鄉(xiāng)基層治理的一個(gè)新生事物和亮點(diǎn)，在諸多方面取得了十分重要成就，特別是在推進(jìn)治理的綜合效益、培育現(xiàn)代社區(qū)居民、探索基層黨組織建設(shè)等方面取得了重要成就和進(jìn)展，受到社會(huì)廣泛關(guān)注。

從基層治理的收益成本來看，一方面，城市基層管理組織行政化會(huì)帶來過大的治理成本與代價(jià)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)建設(shè)，可以起到避免社會(huì)組織官僚化、節(jié)約社會(huì)治理經(jīng)費(fèi)等重大作用，這是一個(gè)行之有效的辦法和途徑；另一方面，社區(qū)治理模式以居民自治為導(dǎo)向，要辦什么、不辦什么、先辦什么、后辦什么均由居民自己決定，這為社區(qū)居民發(fā)揮自身的創(chuàng)造性、主動(dòng)性和積極性創(chuàng)造了空間，這符合群眾的根本利益和我國(guó)基層社會(huì)治理的實(shí)際需要。

從培養(yǎng)居民公共精神來看，社區(qū)建設(shè)與治理過程中，通過組織居民參與各項(xiàng)公共活動(dòng)，不僅鍛煉了社區(qū)居民的參與意識(shí)、參與技能、交流與合作技術(shù)，還培養(yǎng)了居民提出議題、討論問題的參與協(xié)商和妥協(xié)意識(shí)。更重要的是，通過各種正式政治活動(dòng)，比如社區(qū)居委會(huì)選舉、投票，社區(qū)居民大會(huì)，社區(qū)居民代表議事會(huì)，社區(qū)論壇等，鍛煉了居民民主政治意識(shí)、參與意識(shí)和參與能力，從而起到培育現(xiàn)代居民的重要作用。

從增強(qiáng)社區(qū)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)能力來看，不同地區(qū)在探索新形勢(shì)下社區(qū)黨建新格局的工作取得了豐碩的成果，這為進(jìn)一步鞏固黨組織在社會(huì)基層的群眾基礎(chǔ)、夯實(shí)黨執(zhí)政的政治基礎(chǔ)、更好地實(shí)現(xiàn)黨在基層工作的全覆蓋提供了工作思路和途徑。比如，武漢市百步亭社區(qū)在實(shí)踐中探索出了社區(qū)“大黨委制”，吸納社區(qū)管委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司和政府派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人進(jìn)黨委任兼職委員，實(shí)行各方共商社區(qū)事務(wù)的例會(huì)制度，從而實(shí)現(xiàn)了多元治理主體的良性互動(dòng)關(guān)系，黨組織對(duì)群眾“有求必應(yīng)”，群眾對(duì)黨組織“一呼百應(yīng)”[1]。

二、推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)與治理的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

1.堅(jiān)持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)是社區(qū)建設(shè)與治理健康發(fā)展的基本原則。作為執(zhí)政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨起著總攬全局，協(xié)調(diào)各方的作用，通過在各個(gè)階層、各個(gè)界別、各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)群體中實(shí)行廣泛民主協(xié)商，確保社會(huì)政治參與行為在制度化、有序化的軌道上進(jìn)行，推動(dòng)民主政治的健康發(fā)展。從黨在城市基層治理中的作用來看，黨在如下幾個(gè)方面對(duì)基層治理起到了重要作用：第一，法律與制度供給。比如，2000年，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)了《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見〉的通知》；2010年，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)工作的意見》等等。正是有了這些制度保障，才使社區(qū)建設(shè)與治理有了制度依據(jù)，保證了社區(qū)建設(shè)的健康順利進(jìn)行。第二，團(tuán)結(jié)與示范作用。通過黨員的先鋒帶頭作用，發(fā)揮社區(qū)黨員在社區(qū)建設(shè)與治理過程中的骨干作用，基層黨組織在團(tuán)結(jié)和帶領(lǐng)社區(qū)群眾進(jìn)行社區(qū)各項(xiàng)生活、交往與政治活動(dòng)時(shí)，有了可靠的組織保障和人才支撐。第三，保證了社區(qū)建設(shè)的社會(huì)主義方向，社區(qū)黨組織通過學(xué)習(xí)、貫徹、宣傳、執(zhí)行黨的各項(xiàng)方針和政策，使黨的思想主張和方針政策順利落實(shí)到基層，保證政治社會(huì)化的順利實(shí)現(xiàn)。

2.城市社區(qū)建設(shè)與治理要維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民的各項(xiàng)根本利益。始終把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好社區(qū)居民的根本利益作為社區(qū)建設(shè)各項(xiàng)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，及時(shí)滿足社區(qū)居民對(duì)各類社會(huì)服務(wù)質(zhì)和量的要求。只有這樣，社區(qū)建設(shè)與治理才能真正贏得人民群眾的支持和歡迎，才能有不竭的動(dòng)力和持續(xù)的熱情，社區(qū)建設(shè)與治理才有可靠的基礎(chǔ)和保障。具體來說，第一，加強(qiáng)和拓展社區(qū)服務(wù)，要重點(diǎn)抓好社區(qū)服務(wù)中心和社區(qū)居委會(huì)社區(qū)服務(wù)站的建設(shè)與管理，完善社區(qū)服務(wù)的種類，提高社區(qū)服務(wù)的質(zhì)量。第二，發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生事業(yè)，即社區(qū)要有相應(yīng)的醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)和服務(wù)能力，同時(shí)要發(fā)揮普及健康衛(wèi)生知識(shí)、維護(hù)居民身心健康的積極作用。第三，繁榮社區(qū)文化，通過積極發(fā)展社區(qū)文化事業(yè)，不斷完善公益性群眾文化設(shè)施，組織社區(qū)居民參與各類文化活動(dòng)，為居民提供更多的精神文化享受，做到以文化人、以文育人。第四，美化社區(qū)環(huán)境，不僅要大力推進(jìn)社區(qū)環(huán)境建設(shè)，創(chuàng)建一個(gè)環(huán)境優(yōu)美、基礎(chǔ)設(shè)施完善、處處鳥語(yǔ)花香的美好社區(qū)，還要提高社區(qū)居民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，讓居民成為社區(qū)環(huán)境的建設(shè)者、維護(hù)者和享有者。第五，加強(qiáng)社區(qū)治安，建立社會(huì)治安綜合治理網(wǎng)絡(luò)，健全社會(huì)治安防范體系。

3.提高城市社區(qū)建設(shè)與治理的制度化水平。不斷提高制度化水平是推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的重要手段，可以使各個(gè)主體增加對(duì)自身行為后果的可預(yù)見性，引導(dǎo)其行為選擇，從而達(dá)到協(xié)調(diào)各方利益，提高管理水平的目的。當(dāng)前，有些社區(qū)面臨著公共活動(dòng)缺乏、黨組織凝聚力不夠、居民參與不積極、社區(qū)公共服務(wù)不到位等各種問題，導(dǎo)致這些問題的原因有很多，其中一個(gè)重要方面是居民自治的制度化水平低。以法制為保障的社區(qū)制度體系建設(shè)，有利于規(guī)范多元參與行為、保護(hù)各方合法權(quán)益，有利于解決各種矛盾糾紛、降低交易成本，有利于增加社會(huì)行為的可預(yù)見性、促成社區(qū)內(nèi)部各要素協(xié)調(diào)合作，從根本上講，有利于社區(qū)長(zhǎng)治久安、規(guī)范治理、有序生活。實(shí)踐證明，完善社區(qū)參與制度、健全社區(qū)參與平臺(tái)，是解決社區(qū)各種困境和難題的重要途徑。

三、以創(chuàng)新社區(qū)基層的黨組織建設(shè)引領(lǐng)社區(qū)建設(shè)與治理新格局

1.加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，發(fā)揮黨員模范帶頭作用，為社區(qū)建設(shè)提供組織保障和人才支撐。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自身利益，對(duì)貫徹執(zhí)政黨施政綱領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理和諧有序都具有重要意義。加強(qiáng)黨組織建設(shè)，要求我們?cè)谏鐓^(qū)實(shí)踐中做好兩方面的工作。首先，實(shí)現(xiàn)黨組織和黨的工作全社會(huì)覆蓋，做到哪里有群眾、哪里就有黨的工作，哪里有黨員、哪里就有黨組織，哪里有黨組織、哪里就有健全的組織生活和黨組織作用的充分發(fā)揮。其次，要發(fā)揮黨組織在建設(shè)和諧社會(huì)中的核心作用。要把服務(wù)群眾、凝聚人心、優(yōu)化管理、維護(hù)穩(wěn)定貫穿街道社區(qū)黨組織活動(dòng)始終，發(fā)揮黨組織在建設(shè)文明和諧社區(qū)中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

2.要正確處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)與居民自治的關(guān)系。從政府在社區(qū)建設(shè)中的作用來看，可以將政府在社區(qū)建設(shè)與治理過程中的作用分為三個(gè)方面：培育社區(qū)，強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)，鼓勵(lì)社區(qū)參與。具體來說，政府在社區(qū)建設(shè)過程中的作用主要體現(xiàn)為增強(qiáng)社區(qū)公共服務(wù)、加強(qiáng)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、組織社區(qū)公共文化活動(dòng)、培育和引導(dǎo)社區(qū)志愿者組織和保證社區(qū)建設(shè)的制度供給。對(duì)基層黨組織來說，社區(qū)基層黨組織要轉(zhuǎn)變觀念，拋棄“黨老大”的想法，真正以“一切為了居民、為了居民的一切、為了一切居民”的服務(wù)精神，在服務(wù)居民中增強(qiáng)黨組織的凝聚力、向心力和戰(zhàn)斗力，使基層黨組織真正成為居民信得過、離不開、想得起的主心骨。

3.重構(gòu)社會(huì)資本，增強(qiáng)社區(qū)建設(shè)與治理的可持續(xù)性。社會(huì)資本一般指一定社會(huì)交往網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)，這種關(guān)系和網(wǎng)絡(luò)能夠?yàn)樘幱谄渲械膮⑴c者帶來收益、提高合作效率。英國(guó)學(xué)者帕特南在他的《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來》一書中認(rèn)為：“社會(huì)資本是指社會(huì)組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過促進(jìn)合作行為來提高社會(huì)的效率?！盵2]國(guó)內(nèi)研究者一般借用社會(huì)資本理論來分析我國(guó)城市化運(yùn)動(dòng)背景下，社區(qū)建設(shè)中熟人社會(huì)解體與陌生人社會(huì)里合作的困境[3]。在我國(guó)全面深化改革的時(shí)代背景下，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌轉(zhuǎn)型，特別是新型城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速推進(jìn)，原有的以血緣、地緣為主要紐帶的熟人社會(huì)迅速瓦解，讓位于半熟人社會(huì)，甚至是陌生人社會(huì)，這樣的背景下，原有的社會(huì)交往網(wǎng)絡(luò)不復(fù)存在，而新的交流合作的機(jī)制還沒有完全建立起來，這種合作機(jī)制和紐帶的缺失使得城市社區(qū)居民遇到了交流困境、參與困境、合作困境。解決這些困境，就是要培育和引導(dǎo)社區(qū)居民的現(xiàn)代交流技能、合作意識(shí)與能力、討論問題的能力、妥協(xié)與協(xié)商的意識(shí)，從而培養(yǎng)具有現(xiàn)代公共精神的居民。還要鼓勵(lì)社區(qū)民間的各種正式組織以及非正式組織，特別是各種社區(qū)志愿者組織，可以通過采取人員培訓(xùn)、信息提供、購(gòu)買服務(wù)、資金補(bǔ)助等方式推進(jìn)組織參與平臺(tái)建設(shè)和組織網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)建設(shè)。

參考文獻(xiàn)：

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[3]張艷國(guó)，劉小鈞.我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的困境與出路[J].新華文摘，2014（1）：25-29.

（責(zé)任編輯：姚 麗）