◎江飛濤

發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，政府應(yīng)“有所為、有所不為”

◎江飛濤

發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是中央政府在國際金融危機(jī)發(fā)生后提出的戰(zhàn)略性抉擇，也是推進(jìn)我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重大舉措。近年來，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展得到了快速發(fā)展，同時也暴露出了一些突出的問題，政府行為的越位和缺位正是這些問題產(chǎn)生的根源。準(zhǔn)確把握政府在發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中的作用和行為邊界，進(jìn)而對當(dāng)前政策及政策思路中存在的問題進(jìn)行深入反思，具有重要現(xiàn)實意義。

一、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中面臨的突出問題

部分行業(yè)競爭扭曲與產(chǎn)能過剩問題嚴(yán)重。各級地方政府以異乎尋常的熱情和政策力度扶持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，光伏、風(fēng)電設(shè)備等一些行業(yè)出現(xiàn)較為嚴(yán)重的競爭扭曲與產(chǎn)能過剩問題。目前，我國有300多個城市在發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)，其中有100多個城市已經(jīng)建立了光伏產(chǎn)業(yè)基地，各地均為當(dāng)?shù)氐墓夥髽I(yè)提供包括廉價土地、稅收優(yōu)惠、優(yōu)惠電價甚至設(shè)備投資補(bǔ)貼在內(nèi)的各種優(yōu)惠政策，嚴(yán)重扭曲該行業(yè)企業(yè)的競爭行為與全行業(yè)的競爭態(tài)勢。當(dāng)前，有2000多家企業(yè)在從事光伏產(chǎn)業(yè)，有1000多家組件生產(chǎn)企業(yè)，光伏組件實際產(chǎn)能近40GW，實際產(chǎn)量21GW，產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，多數(shù)企業(yè)處于停工半停工狀態(tài)，尚德、賽維等龍頭企業(yè)深陷破產(chǎn)危機(jī)，全行業(yè)面臨嚴(yán)峻的形勢。風(fēng)電設(shè)備制造行業(yè)，一方面是許多地方提供各種優(yōu)惠政策重點扶持的行業(yè)；另一方面，風(fēng)力資源豐富地區(qū)采取“資源換產(chǎn)業(yè)”的地區(qū)政策，大企業(yè)不得不在當(dāng)?shù)亟◤S以獲取風(fēng)能資源和訂單。這些行為都扭曲了市場以及市場中企業(yè)的競爭行為，進(jìn)而導(dǎo)致行業(yè)面臨較為嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩，目前風(fēng)電設(shè)備制造業(yè)40%以上的產(chǎn)能處于閑置狀態(tài)。

核心技術(shù)缺乏。我國發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)大部分靠引進(jìn)技術(shù)，不掌握核心技術(shù)，這嚴(yán)重影響未來我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展及其在全球價值鏈上的提升。如，新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)中最核心的關(guān)鍵產(chǎn)品集成電路芯片，我國連續(xù)多年大量進(jìn)口，進(jìn)口額僅次于原油；又如新能源汽車，鋰正級、薄膜等核心材料主要從日本、美國進(jìn)口，電機(jī)控制系統(tǒng)的核心技術(shù)國內(nèi)企業(yè)亦不掌握，電控系統(tǒng)中占硬件成本大部分的芯片全部是進(jìn)口；又如風(fēng)電設(shè)備，我國企業(yè)在風(fēng)機(jī)整機(jī)的研發(fā)和設(shè)計上依然沒有掌握核心技術(shù)，國產(chǎn)化的設(shè)備中絕大部分技術(shù)依靠國外引進(jìn)，變流器、主軸軸承、控制系統(tǒng)等關(guān)鍵零部件還要依賴大量進(jìn)口，標(biāo)準(zhǔn)和檢測體系不健全；在高端裝備制造領(lǐng)域，深水海洋石油裝備，90%的高檔數(shù)控機(jī)床、95%的高檔數(shù)控系統(tǒng)，80%的集成電路芯片制造裝備、40%的大型石化裝備、70%的汽車制造關(guān)鍵設(shè)備及先進(jìn)集約化農(nóng)業(yè)裝備仍依靠進(jìn)口。

創(chuàng)新動力嚴(yán)重不足。當(dāng)前制約戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)長期健康發(fā)展的一個重要因素是多數(shù)企業(yè)創(chuàng)新動力不足，熱衷于擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，創(chuàng)新研發(fā)投入不足。科技部提供的數(shù)據(jù)顯示，2010年我國大中型工業(yè)企業(yè)有研發(fā)活動的只有28.31%，研發(fā)收入占主營業(yè)務(wù)收入的比例只有0.93%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家企業(yè)研發(fā)投入2.5%-4%的水平。盡管國家出臺了大量扶持政策鼓勵企業(yè)自主創(chuàng)新，并提供相應(yīng)的財稅政策支持，卻難以有效激活企業(yè)創(chuàng)新積極性。

二、中國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的政府缺位與越位

我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策制定和實施中的政府缺位與政府越位，正是導(dǎo)致以上突出問題并進(jìn)而阻礙新興產(chǎn)業(yè)長期健康發(fā)展的重要原因。政府缺位是導(dǎo)致企業(yè)創(chuàng)新動力缺乏、創(chuàng)新效率不高與核心技術(shù)缺乏的重要原因；而政府越位則導(dǎo)致部分戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重的競爭扭曲與產(chǎn)能過剩問題，加劇戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的技術(shù)風(fēng)險與市場風(fēng)險，政府越位還帶來設(shè)租、尋租等問題。

政府缺位主要表現(xiàn)在，政府為新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展構(gòu)建良好的制度環(huán)境及市場環(huán)境方面進(jìn)展相對緩慢。一是要素市場嚴(yán)重扭曲的問題并未明顯改善。要素市場扭曲會嚴(yán)重降低和抑制企業(yè)通過創(chuàng)新活動來獲得企業(yè)利潤的動力。政府控制土地、資本、勞動力等關(guān)鍵要素的定價權(quán)，使得企業(yè)可以通過尋租獲取超額利潤，大量尋租機(jī)會的存在會明顯降低企業(yè)進(jìn)行創(chuàng)新活動的動力。二是知識產(chǎn)權(quán)制度和執(zhí)行機(jī)制中的根本缺陷依然存在。企業(yè)進(jìn)行創(chuàng)新活動無法得到正常收益回報，從而降低了企業(yè)創(chuàng)新的動力。三是金融體制改革滯后，資本市場發(fā)育不足，多元化、多層次的投融資機(jī)制尚未形成，不能適應(yīng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。四是部分領(lǐng)域體制改革滯后，例如“三網(wǎng)融合”相關(guān)管理體制、電網(wǎng)行政性壟斷改革與智能電網(wǎng)建設(shè)、排污權(quán)交易體制、新能源產(chǎn)品定價機(jī)制等方面的改革滯后，都是制約相關(guān)行業(yè)發(fā)展的重要因素。五是由于政府管制和缺乏相應(yīng)的市場制度，創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化中介組織缺乏且行為不規(guī)范，知識產(chǎn)權(quán)等無形資產(chǎn)管理程序復(fù)雜、評估作價困難、周期漫長，缺乏股權(quán)激勵手段，不利于調(diào)動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)積極性。六是科研體制改革不完善，科技研究與市場、經(jīng)濟(jì)脫節(jié)問題突出，科研成果轉(zhuǎn)化率低，科研效率也亟需提高。

政府越位方面則主要體現(xiàn)在三個方面：一是政府代替市場選擇重點發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、技術(shù)創(chuàng)新路線甚至工藝與產(chǎn)品進(jìn)行重點支持。例如：《節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2012-2020年）》將電動汽車與插電式混合動力汽車作為中國新能源汽車發(fā)展的主要技術(shù)路線，《太陽能光伏產(chǎn)業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》則詳細(xì)規(guī)劃了企業(yè)規(guī)模、市場結(jié)構(gòu)、技術(shù)經(jīng)濟(jì)等方面的一系列目標(biāo)，并列出了重點發(fā)展的領(lǐng)域、技術(shù)和產(chǎn)品。政府作為面臨嚴(yán)重信息約束的政策制定者，實際上無法選擇應(yīng)該發(fā)展或者不應(yīng)該發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、應(yīng)該開發(fā)或者不應(yīng)該開發(fā)的技術(shù)，這些只能由市場與競爭過程來決定，否則會放大新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技術(shù)風(fēng)險與市場風(fēng)險。例如，日本政府主導(dǎo)的第五代（人工智能）計算機(jī)計劃，不但沒有實現(xiàn)趕超反而延緩了整個日本計算機(jī)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。此外，日本政府主導(dǎo)的在模擬高清晰度電視的研發(fā)等項目上也都遭遇了同樣的失敗。從目前來看，中國力推電動汽車的做法代價大，收效甚微，被扶持企業(yè)在電動汽車項目上嚴(yán)重缺乏自生能力，且一旦其他技術(shù)路線成為主導(dǎo)技術(shù)，前期的巨大投入將付之東流。

二是政府選擇特定新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼和扶持。這種政策傾向?qū)嶋H上由政府代替市場來挑選創(chuàng)新的主體和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主體，而實際上政府是很難知道哪些行業(yè)的哪些企業(yè)具有更強(qiáng)的創(chuàng)新能力以及具有更高的效率。企業(yè)的創(chuàng)新能力、創(chuàng)新動力和生產(chǎn)經(jīng)營效率處于不斷的變化中，政府更不可能實時、動態(tài)、準(zhǔn)確了解這些市場信息。當(dāng)前政策中挑選出來重點扶持的企業(yè)多為大型在位企業(yè)尤其是大型國有企業(yè)，這些企業(yè)多數(shù)創(chuàng)新動力不足且創(chuàng)新效率不高。而在新興產(chǎn)業(yè)中，許多突破性的技術(shù)創(chuàng)新往往是由中小企業(yè)來實現(xiàn)的。此外，政府補(bǔ)貼的領(lǐng)域應(yīng)主要集中于基礎(chǔ)研究和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)技術(shù)研究方面，不宜將補(bǔ)貼的領(lǐng)域放得過寬，否則會帶來較為嚴(yán)重的尋租行為。

三是地方政府為新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能投資提供大量優(yōu)惠政策，甚至直接參與企業(yè)組建、投資等各個環(huán)節(jié)。這在很大程度上是替代、扭曲市場的資源配置功能。在中國，產(chǎn)業(yè)政策支持意味更容易獲得地方政府廉價土地的支持、稅收優(yōu)惠甚至財政補(bǔ)貼，以及更容易獲得地方政府在融資上的幫助。一旦技術(shù)壁壘被打破，在地方政府投資優(yōu)惠政策的作用下，大量新的進(jìn)入者會涌入這個新興行業(yè)，對于這個行業(yè)的產(chǎn)能投資會隨之激增。地方政府的大量優(yōu)惠政策一方面給投資企業(yè)帶來了大量補(bǔ)貼性收益，另一方面使得企業(yè)能以較少的投資撬動大的投資項目，并將投資風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給銀行和社會。在這種體制下，當(dāng)某個新興行業(yè)的市場出現(xiàn)市場需求的擴(kuò)張時，整個行業(yè)和行業(yè)中的多數(shù)企業(yè)都會對需求的擴(kuò)張做出過度反應(yīng)，導(dǎo)致行業(yè)產(chǎn)能遠(yuǎn)大于市場需求的擴(kuò)張。當(dāng)前，太陽能光伏產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)的嚴(yán)重產(chǎn)能過剩現(xiàn)象以及全行業(yè)所面臨的危機(jī)，正是體制扭曲下地方政府以超乎尋常的熱情推動太陽能光伏產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能投資的結(jié)果。我們從江西賽維、無錫尚德等許多企業(yè)建立和發(fā)展過程中，不難發(fā)現(xiàn)地方政府的深度參與。

這還不是問題的全部，對于產(chǎn)能投資環(huán)節(jié)大量的投資補(bǔ)貼和投資優(yōu)惠政策會誘發(fā)企業(yè)的尋租行為，使得企業(yè)經(jīng)營者將更多的精力和更多的資本放在追逐地方政府的低價土地等尋租行為上，而不是把更多的投入放在研究開發(fā)和技術(shù)工藝的改造升級上，這也使得新興行業(yè)中的企業(yè)在國際競爭中更依賴以政府補(bǔ)貼和低污染排放標(biāo)準(zhǔn)所帶來的所謂低成本競爭力。

三、政策與建議

市場機(jī)制的真正價值在于激勵市場主體尤其是企業(yè)家去發(fā)現(xiàn)新的市場機(jī)會、去不斷創(chuàng)新，并為他們發(fā)現(xiàn)市場機(jī)會、收集和利用創(chuàng)新所需的市場信息與知識方面提供了目前為止最為有效的制度安排。作為激勵和實現(xiàn)創(chuàng)新、乃至發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)制度，市場機(jī)制的作用是政府無法替代的。新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展往往會帶來商業(yè)模式、組織模式、創(chuàng)新模式的巨大改變，而原有的某些制度安排常常會阻礙這種改變，從而會阻礙新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這時需要政府根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的基本準(zhǔn)則調(diào)整相應(yīng)制度安排，擴(kuò)展市場的作用范圍，順應(yīng)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求。對于發(fā)展中國家而言，由于市場體制存在諸多不完善的地方，嚴(yán)重影響創(chuàng)新與新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。此時，完善包括知識產(chǎn)權(quán)制度、金融體制等在內(nèi)的市場制度，打造有利于創(chuàng)新和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度環(huán)境和市場環(huán)境，對于發(fā)展中國家發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)、實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級而言具有更為重要的意義。

發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，政府應(yīng)當(dāng)“有所不為，有所為”。“有所不為”指的是政府在越位的領(lǐng)域，應(yīng)約束自己的行為，避免直接干預(yù)和替代市場；“有所為”指的是，政府應(yīng)當(dāng)在目前缺位的領(lǐng)域積極作為。具體而言，“有所不為”指的是：一是政府不宜主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)以及產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展的方向，不宜代替市場選擇重點發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、技術(shù)創(chuàng)新路線甚至工藝與產(chǎn)品；二是不宜破壞公平競爭的市場規(guī)則，偏向性地選擇特定的企業(yè)進(jìn)行扶持，政府補(bǔ)貼的領(lǐng)域也不宜放得過寬，應(yīng)集中在基礎(chǔ)科學(xué)研究和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)技術(shù)研發(fā)領(lǐng)域；三是不宜扭曲土地、資本等要素價格，為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)的產(chǎn)能投資提供投資補(bǔ)貼。

對于現(xiàn)階段中國而言，在“有所為”方面，為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展構(gòu)建良好的制度環(huán)境和市場環(huán)境，是中國政府當(dāng)前最為緊迫的任務(wù)。第一，需要全面加快和推進(jìn)要素市場的市場化改革和進(jìn)程，減少市場扭曲與尋租所造成的中國企業(yè)自主創(chuàng)新動力不足的問題。第二，放松政府管制，大幅減少政府對于微觀市場的干預(yù)，為新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造一個開放、公開、公平的競爭環(huán)境。開放、競爭的市場環(huán)境是激勵技術(shù)創(chuàng)新的最為有效的機(jī)制。第三，健全和完善知識產(chǎn)權(quán)制度及其實施機(jī)制，加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新的激勵機(jī)制。第四，健全和完善金融體制，知識產(chǎn)權(quán)交易評估體制，制定和實施促進(jìn)中介機(jī)構(gòu)健康發(fā)展的相應(yīng)政策與制度，提高市場自我協(xié)調(diào)和組織能力，以充分發(fā)揮市場作用動態(tài)性資源配置效率，完善資本市場支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。第五，進(jìn)一步推動科研體制改革，加強(qiáng)國家創(chuàng)新體系建設(shè)，促進(jìn)產(chǎn)、學(xué)、研之間的協(xié)作，強(qiáng)化科技資源的開放共享。第六，積極推進(jìn)壟斷行業(yè)的行政管理體制改革，尤其是推動電力行業(yè)的管理體制改革，為清潔能源的發(fā)展掃清制度性障礙；推動電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)的管理體制改革，為“三網(wǎng)融合”掃清制度性障礙，等等。第七，推進(jìn)環(huán)保體制改革以及建立和完善排污權(quán)交易制度，為節(jié)能環(huán)保行業(yè)的發(fā)展提供必要的制度條件。

技術(shù)創(chuàng)新尤其是基礎(chǔ)研究的重大突破是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)和核心。因而，在構(gòu)建良好市場環(huán)境與制度環(huán)境的基礎(chǔ)上，政府還應(yīng)當(dāng)在財政上加大對于基礎(chǔ)研究和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)技術(shù)研究開發(fā)的投入力度。并將這種資金投入的分配與使用、對于產(chǎn)出成果的審核與評價置于公開、透明的程序與體系下，并以此為基礎(chǔ)提高科技投入的產(chǎn)出效率。具體而言，政府應(yīng)從以下幾個方面支持和鼓勵技術(shù)創(chuàng)新：第一，將政府對技術(shù)創(chuàng)新的支持定位于產(chǎn)業(yè)研究和開發(fā)階段，建立撥款與稅收減免相結(jié)合的支持政策體系，并進(jìn)一步加大投入。第二，加大財政投入，加強(qiáng)國家科技公共服務(wù)平臺建設(shè)，鼓勵和支持國家重點實驗室的開放運行，支持各大高校、科研機(jī)構(gòu)、大型企業(yè)的研發(fā)部門為增進(jìn)科技創(chuàng)新活動和推廣科技成果而建立開放型的知識管理和技術(shù)服務(wù)平臺，建立和完善公共科研數(shù)據(jù)的管理和共享機(jī)制，推進(jìn)科研數(shù)據(jù)的共享。第三，拓展現(xiàn)有的稅收優(yōu)惠政策，對于所有行業(yè)的企業(yè)對高新技術(shù)的自主開發(fā)及自主開發(fā)技術(shù)在生產(chǎn)中的應(yīng)用，均給予適當(dāng)?shù)亩愂諟p免。第四，允許企業(yè)特別是有較好發(fā)展前景的中小企業(yè)，按其銷售收入一定比例提取科技開發(fā)基金，以彌補(bǔ)科技開發(fā)可能造成的損失，并規(guī)定科技開發(fā)基金必須在規(guī)定時間內(nèi)用于研究開發(fā)、技術(shù)更新和技術(shù)培訓(xùn)等方面。

（江飛濤，中國社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員。本文為國家社科基金重大招標(biāo)項目“重點產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和振興規(guī)劃研究”（批準(zhǔn)號10zd&026）階段性成果之一/責(zé)編 張棟）