◎李萬忠

村干部壟斷村集體經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象和分析

◎李萬忠

村是最基層的治理單位，村治也是國家治理結(jié)構(gòu)中與廣大農(nóng)民距離最近、感受最直接的部分。村治的關(guān)節(jié)在村干部，村干部不是公務(wù)員，但在相對分散封閉的鄉(xiāng)村中，他們一方面是國家最基層的觸角，是上面千條線匯集到最后的那根針，另一方面他們是村民眼中距離最近的權(quán)威代表。

全國數(shù)百萬個(gè)村莊，情況千差萬別，不能一概而論，但就筆者從事鄉(xiāng)村工作20多年的經(jīng)驗(yàn)來看，村干部壟斷村集體經(jīng)濟(jì)并從中獲利的現(xiàn)象存在廣泛。同時(shí)這種現(xiàn)象也和村官腐敗、村級賄選、村民上訪等不良現(xiàn)象并行出現(xiàn)，相互纏繞，影響不容忽視，在很多地方已經(jīng)成為一種鄉(xiāng)村痼疾，損害多數(shù)村民的切身利益，影響了黨群、干群關(guān)系。為了改善村莊治理，尤其是改善村集體經(jīng)濟(jì)管理，國家推行了多項(xiàng)改革措施，比如：民主選舉村委會干部、實(shí)行村帳鄉(xiāng)管、成立民主理財(cái)小組、村務(wù)監(jiān)督委員會，但都難以遏制這一現(xiàn)象。因此，筆者基于自身工作經(jīng)驗(yàn)，嘗試著對其進(jìn)行初步的分析：

首先集體經(jīng)濟(jì)是村干部主要利源。村干部不是公務(wù)員，不能獲得公務(wù)員工資，只能作為不脫產(chǎn)干部獲得一定補(bǔ)助性收入，這種收入的多寡因地區(qū)而不同，在中西部普通農(nóng)村一般不超過千元每月。但同時(shí)村莊的土地、林木、塘壩等主要經(jīng)濟(jì)資源都?xì)w集體所有，由村干部代理和掌控，由國家提供各種經(jīng)濟(jì)資源比如征地拆遷的補(bǔ)償、各種涉農(nóng)補(bǔ)貼一般也由村干部經(jīng)手發(fā)放。村干部位卑但權(quán)重，薪酬低但掌握經(jīng)濟(jì)資源多。對他們來說，主要收入經(jīng)常并不是來自工資和補(bǔ)助的顯性收入，而是各種來自掌控集體經(jīng)濟(jì)的隱性收入，甚至是灰色黑色收入。能夠當(dāng)上村干部的人，一般都是鄉(xiāng)村里的能人，村干部職位對他們的吸引力通常并不是來自那一點(diǎn)微薄的補(bǔ)貼，更多的或者是出于服務(wù)鄉(xiāng)里的愿望，或者就是掌控村莊集體經(jīng)濟(jì)帶來的額外收益。事實(shí)上，主要的恐怕就是后者。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以監(jiān)管。村干部并非鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬工作人員，但大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作卻必須由他們承擔(dān)和配合。一般情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為了讓村干部配合工作，對村干部壟斷村集體經(jīng)濟(jì)“睜一只眼閉一只眼”，給與默認(rèn)。即便村民告狀，只要告得不兇，也會站在村干部一邊，盡力撫平化解。我駐村24年，駐過大村、小村，窮村、富村，我的經(jīng)驗(yàn)是只要不觸及村集體財(cái)務(wù)管理，村干部一般會支持工作，但一旦想規(guī)范村集體財(cái)務(wù)管理工作，就會生出種種麻煩，工作就會處處不順，村干部不配合了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部若再進(jìn)一步，村干部就開始“罷工”，什么事情都不做不支持了。如果駐村干部明白了村干部的意圖，就此打住，那雙方會重歸于好。不說一般的駐村干部，即使是鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)對村集體財(cái)務(wù)管理嚴(yán)一點(diǎn)，一樣會引起村干部的對抗。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)真要堅(jiān)持原則繼續(xù)做下去，就會面對村干部的集體對抗，需要他們執(zhí)行配合的工作就會陷于停頓。等到組織考察時(shí)，還會有大量的負(fù)面聲音。等到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會、人代會選舉時(shí)就有可能會面臨跳票。無論是駐村干部還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)，其核心利益都是要圓滿完成上級交辦的工作任務(wù)，以便獲得認(rèn)可、表揚(yáng)、提升等集體與個(gè)人利益，而如果為了規(guī)范村集體財(cái)務(wù)管理而與村干部對抗，于自身完全沒有利益甚至有可能遭遇眾多麻煩，而且會對各種需要完成的工作任務(wù)造成嚴(yán)重負(fù)面影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不會做此選擇。這也是為什么村務(wù)公開、村賬鄉(xiāng)管等種種制度設(shè)計(jì)，常常只能流于形式，而無法達(dá)到設(shè)計(jì)目的的一方面原因。至于村級財(cái)務(wù)管理制度，那更多是掛在墻壁上、放在辦公桌里的一紙空文，難以落實(shí)到操作層面上來。

只有到了村支書、村主任阻礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)真的到了扯破臉皮的程度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)才會安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委、財(cái)政所、經(jīng)管站等部門對該村的集體財(cái)務(wù)進(jìn)行徹底清查，只要認(rèn)真查處，問題當(dāng)然多多，從而達(dá)到撤換該村村支書或者村主任的目的。通常的情況下是讓對方主動寫出辭職報(bào)告，體面下臺。但這種情況發(fā)生很少，筆者24年間也只看到3次。村干部是聰明人，一般不會弄到這種地步。即便這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府領(lǐng)導(dǎo)也必須要迅速地找出實(shí)力相當(dāng)?shù)娜藖懋?dāng)村支書、村主任，以便抵消被撤職或者被辭職的村干部對工作的阻礙作用。因?yàn)槟墚?dāng)村支書、村主任的都有一批鐵桿支持者，反對的力量不可小覷。這樣，查賬實(shí)際是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府對村干部的一種制約手段，而非對村民負(fù)責(zé)的常規(guī)管理。

三是普通村民、村民代表難以監(jiān)督。民主監(jiān)督是《村民委員會組織法》規(guī)定村民所擁有的權(quán)利。這種方式改變了原來那種單一的自上而下的監(jiān)督模式，把監(jiān)督權(quán)交給村民，由村民（也是選民）監(jiān)督自己選出來的村干部，從而實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督。但這種制度安排卻難以落地生根。雖然不少普通村民、村民代表對村級村務(wù)不滿，但因?yàn)榉蔷种腥?，對村級?cái)務(wù)具體的收支不知情，也無真憑實(shí)據(jù)，只能私下口頭說說而已，真正上訪告狀，那是拿不出過硬證據(jù)的。其實(shí)村民、村民代表就是知情也不敢在會上說，不敢當(dāng)著村干部的面說，怕打擊報(bào)復(fù)。哪個(gè)村民敢說，村干部會聯(lián)合起來整治他，有的村干部本人不出面，他的支持者會借別的事由來報(bào)復(fù)；有的村干部則直接赤膊上陣。如某村民講了村里財(cái)務(wù)不清的事情后，村主任借酒發(fā)瘋，與村民打架。所以一般只有極少數(shù)村民敢于出頭說這個(gè)事，但缺乏其他村民的呼應(yīng)，也就難成氣候。2014年9月的某地電視問政節(jié)目中，還有這樣的案例：一位村民因?yàn)榉从炒寮w財(cái)務(wù)管理混亂，而被村組干部報(bào)復(fù)，家里的電線、水管數(shù)次被切斷。一個(gè)村的人口有幾百至幾千人之多，普通民眾即使告贏了村干部，輪到自己名下的集體財(cái)產(chǎn)也不會太多，預(yù)期利益小而遭受報(bào)復(fù)的風(fēng)險(xiǎn)大。而這幾百至幾千人的集體財(cái)產(chǎn)由幾個(gè)村干部手中里管理與處置，數(shù)額就非常大了。所以，村干部會抱團(tuán)維護(hù)小集團(tuán)的私利，而普通村民卻難以團(tuán)結(jié)起來維護(hù)公共權(quán)益。

四是制度嵌入與組織設(shè)置失靈。為了實(shí)現(xiàn)村民對村集體經(jīng)濟(jì)的民主管理、民主監(jiān)督，黨和政府先后設(shè)計(jì)了村級財(cái)務(wù)公開，村賬鄉(xiāng)管等制度，增設(shè)了民主理財(cái)小組、村級財(cái)務(wù)監(jiān)督委員會等組織。但這些制度與組織的作用卻被村干部運(yùn)用“上有政策，下有對策”的方法抵消。財(cái)務(wù)公開，大多籠統(tǒng)而缺少細(xì)節(jié)。比如招待餐，只公開金額，時(shí)間、地點(diǎn)、事由卻不公布，有時(shí)還會混淆開支項(xiàng)目，把一些吃喝玩樂的開支混入其他項(xiàng)目。這樣，村民霧里看花，不知所以；村賬鄉(xiāng)管，多數(shù)村干部開支后，一年半載才把發(fā)票交到鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站做賬，一樣也是以混淆為目的。村賬鄉(xiāng)管門檻相當(dāng)?shù)?，村級開支中大部分是白紙發(fā)票，但一樣入賬。一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管員對村干部提供的單據(jù)，只看有沒有村級理財(cái)小組的公章，而不會追問這些資金開支是否合法。有些村干部洋洋自得地說：村賬鄉(xiāng)管并不影響我們用錢。村賬鄉(xiāng)管在某種程度甚至異化成為村干部亂用公款的“遮羞布”，當(dāng)有村民或者村民代表質(zhì)疑村集體開支存在問題時(shí)，村干部一句話就撇脫了自己的責(zé)任：發(fā)票都交到經(jīng)管站去了，他們都審查合格了，你們可以去查呀。村賬鄉(xiāng)管成了用鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信譽(yù)來為村干部亂開支擔(dān)保；民主理財(cái)小組，其成員常由村干部選任，鄉(xiāng)村俚語即：兒子監(jiān)督老子。再者，進(jìn)入民主理財(cái)小組一般也就意味著進(jìn)入了分肥圈子，能夠或多或少地享受由村里提供的補(bǔ)貼和好處，本身也是得益者，監(jiān)督也就難免浮光掠影，敷衍馬虎了。再次鄉(xiāng)村是熟人社會，關(guān)系網(wǎng)錯(cuò)綜復(fù)雜，揭開面子，撕破臉皮也非易事。最后，如果有人真的認(rèn)真監(jiān)督，村干部一般也有能力把他隔離出民主理財(cái)小組的范圍。2013年開始設(shè)立的村級財(cái)務(wù)監(jiān)督委員會，其工作目標(biāo)是：整合村務(wù)公開監(jiān)督小組、民主理財(cái)小組、黨風(fēng)監(jiān)督員等監(jiān)督力量，作為村務(wù)監(jiān)督委員會的一部分，行使村務(wù)監(jiān)督職能的，但就目前而言，這些制度和組織設(shè)置尚未真正落地，發(fā)揮作用。

五是村干部的利益共同體化。前后任的村干部都不會說出村財(cái)務(wù)的奧妙。即使一些被選下來，心中有怨氣的村干部，一般也不會把財(cái)務(wù)亂象作為攻擊對方的藉口，原因很簡單，自己也有份，出了問題，也脫不了干系。再者自己也許還有重新任職的機(jī)會。如果把窗戶紙捅穿了，下次自己上任也沒法干了。于是，對村級財(cái)務(wù)三緘其口，成了離任村干部的必須遵守的潛規(guī)則。作者24年間，接觸的離任干部數(shù)以百計(jì)，只有一個(gè)不甘心下臺的離任村支書，因?yàn)樵购薮逯魅渭捌渲С终咴诖妩h支部換屆選舉中沒選他，心中的怨氣實(shí)在難以壓制，把村級財(cái)務(wù)上的一些秘密在村民中宣揚(yáng)，以此攻擊在任村主任，還因此與在任村主任發(fā)生過沖突。但最后，還是在其他干部的勸說下閉口不說了。

初次競選村干部的，雖然有些會把攻擊現(xiàn)任村干部的一些不合理財(cái)務(wù)做法作為拉票的手段，但一旦當(dāng)選，則迅速與原有的村干部合流。一個(gè)村民說：“老A選舉之前，到我們組家家戶戶來說，‘只要你們選我當(dāng)村主任，我上來就要清村支書的帳’，我們都投了他的票，期望他上任后會有不同的做法，誰知才一個(gè)月，兩個(gè)人（村主任與村支書）喝酒吃飯?jiān)谝黄鹆耍瓦B到集市趕集，村主任有臺摩托車，都帶著村支書一起去?！标P(guān)系好到這種程度，之前的承諾自然落空了。

六是村官在集體經(jīng)濟(jì)中多吃多占的歷史陋習(xí)。村官利用手中職權(quán)占集體便宜早已是一種村民習(xí)以為常的現(xiàn)象。在人民公社時(shí)期，生產(chǎn)隊(duì)的干部把隊(duì)上的集體財(cái)產(chǎn)當(dāng)作自己的奶酪的現(xiàn)象也所在多有。在老年村民的記憶中，生產(chǎn)隊(duì)干部給自己定的工分補(bǔ)助特別多。一個(gè)女社員，一年到頭不請假，拼死拼活也不過2000工分左右，少的也就1600工分。一個(gè)女生產(chǎn)隊(duì)干部，則可以高達(dá)5000多分，這是什么緣故呢？生產(chǎn)隊(duì)干部開會要記工分，會計(jì)記賬也要補(bǔ)助工分，到年末了，每個(gè)生產(chǎn)隊(duì)干部還要補(bǔ)助1000～2000多分。男生產(chǎn)隊(duì)干部一年的工分可達(dá)6000～7000多分，是男社員的2～3倍。榨茶油的時(shí)候，生產(chǎn)隊(duì)干部喊上幾個(gè)關(guān)系好的社員去榨油，用公家的油炸油巴子吃，不僅自己吃，還要分很多帶回去給家人吃，這是明面上的，私下里還有一些生產(chǎn)隊(duì)干部，私分、合伙偷盜隊(duì)上的糧食。社員知道這些情況，但通常也只能無奈接受?！澳膫€(gè)敢說，干部合起來整他，連口糧都扣住不發(fā)?！薄耙恍╆?duì)干部子女多，勞力少，也不比我們勤快，家里卻過得好得很。我們一年到頭，撅起屁股做個(gè)不停，還要超支、欠隊(duì)上的債”。歷來如此的事情總是更容易被人接受，即使不公也容易被默認(rèn)。不管是人民公社時(shí)代的村干部的多吃多占，還是現(xiàn)在村干部對集體經(jīng)濟(jì)的壟斷，村民一般都會默認(rèn)，認(rèn)為你當(dāng)村干部，這口肥肉是你吃的。所以，村民雖有怨言，村里秩序卻大多還保持穩(wěn)定。

七是懲罰機(jī)制難以落實(shí)。村官再腐敗，大不了是下一屆不當(dāng)這個(gè)村干部了。這里有兩種情況：一是村官出了經(jīng)濟(jì)問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的處理，無非是對其撤職了事，極少追究其法律責(zé)任；二是村官的競爭對手或者村民對腐敗的村官，最大要求也就是讓他下臺。比如為不讓腐敗的村官繼續(xù)擔(dān)任職務(wù)，采用上訪告狀等手段將其拉下馬。而沒有誰想要追究其法律責(zé)任，更沒有誰想通過這樣的活動來規(guī)范村集體經(jīng)濟(jì)管理。這種反腐通常只是更替村官或者競爭村官職位的一種手段。2008年，某村村主任的部分支持者來鎮(zhèn)政府上訪，告村支書貪污挪用公款，要求鎮(zhèn)黨委撤銷村支書的職務(wù)，不然就要集體到赴省進(jìn)京上訪，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)施加壓力。鎮(zhèn)黨委鑒于事實(shí)俱在，也迫于村民上訪的壓力，撤銷村支書職務(wù)，任命一個(gè)鎮(zhèn)干部兼任一段時(shí)間的村支書。半年后，村主任順利接任村支書職務(wù)，一場風(fēng)波得以平息。侵吞、揮霍村集體經(jīng)濟(jì)的收益那么大，風(fēng)險(xiǎn)那么小，一些村官把村集體經(jīng)濟(jì)當(dāng)成自己獨(dú)霸的奶酪也就不足為奇了。

八是鄉(xiāng)村社會有倚強(qiáng)凌弱和以勢壓人的傳統(tǒng)規(guī)則。在相對封閉和分散的鄉(xiāng)村里，在人情社會溫情脈脈的表象之后，經(jīng)常是恃強(qiáng)凌弱，以勢壓人的場景，只是被壓和被欺者常常默認(rèn)這種強(qiáng)者多占的規(guī)則，默默忍受。一則行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)所能提供的保護(hù)和救濟(jì)常常遙遠(yuǎn)而難以企及，即使它們公正廉明，鄉(xiāng)村里也經(jīng)常缺少尋求這種幫助的知識，但身邊的強(qiáng)橫者卻近在眼前，走不掉躲不開，如果不是忍無可忍，那就還需再忍。二則，在當(dāng)下的鄉(xiāng)村里，非常缺少能夠常態(tài)化溝通博弈的社會組織資源，一般來說只有一些小而堅(jiān)的小共同體，最常見就是由村干部組成的小團(tuán)體，其他較多的還有宗族或者干脆就是黑社會，大多數(shù)情況，他們又是互相勾連結(jié)合的。而真正能夠組織常態(tài)化的集體行動、談判和博弈的組織機(jī)制幾乎是不存在的。

村干部的共同體化，一起以集體經(jīng)濟(jì)為自己的奶酪，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以監(jiān)管，村民難以監(jiān)督，鄉(xiāng)村社會也難以自己發(fā)育出對抗和制衡的機(jī)制，由國家和政府設(shè)計(jì)推動旨在改善村治的嵌入制度與組織設(shè)置又常常不能真實(shí)發(fā)揮作用，懲罰機(jī)制也常常難以落實(shí)，再加上一些惡質(zhì)的傳統(tǒng)和潛規(guī)則，使得村集體經(jīng)濟(jì)很容易淪為主要由村干部壟斷、支配的蛋糕。這一現(xiàn)象是鄉(xiāng)村發(fā)展的絆腳石，是鄉(xiāng)村公平正義的一大阻礙，不可不關(guān)注，不可不重視。

（李萬忠，湖南省郴州市北湖區(qū)史志辦主任/責(zé)編 張棟）