徐景波

摘要：食品安全治理能力建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、復(fù)雜的系統(tǒng)工程。加快推進(jìn)我國(guó)食品安全治理能力建設(shè)需要政府、企業(yè)和社會(huì)多項(xiàng)治理要素的協(xié)調(diào)配合，只有社會(huì)各界的共同參與治理，才能開創(chuàng)食品安全治理的新局面。

關(guān)鍵詞：食品安全；能力建設(shè)；提高途徑

中圖分類號(hào)：DF4文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2014）11-0224-02

食品安全既是重大的民生問(wèn)題，也是重大的社會(huì)問(wèn)題；既是重大的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也是重大的政治問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，能不能在食品安全上給老百姓一個(gè)滿意的交待，是對(duì)執(zhí)政能力的重大考驗(yàn)。黨的十八屆三中全會(huì)提出，完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。加快構(gòu)建“權(quán)責(zé)分明、體系健全、保障有力、高效運(yùn)轉(zhuǎn)”的食品安全治理體系，全面提升我國(guó)食品安全治理現(xiàn)代化水平，已成為各級(jí)黨委和政府必須認(rèn)真對(duì)待并著力解決的重大社會(huì)課題。

一、食品安全治理的基本內(nèi)涵

隨著科技的發(fā)展，我國(guó)食品安全違法犯罪呈現(xiàn)隱蔽性、多樣性，給食品安全監(jiān)管工作帶來(lái)了很大的壓力，僅僅依靠政府孤軍奮戰(zhàn)、單打獨(dú)斗必然會(huì)有監(jiān)管難點(diǎn)和監(jiān)管盲點(diǎn)。為破解食品安全難題，一些學(xué)者提出了食品安全“治理理論”。治理理論是新型的管理理論，已在政治和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域得到了較廣泛的應(yīng)用。用治理理論分析食品安全問(wèn)題，為研究食品安全問(wèn)題提供了一個(gè)全新的視角；同時(shí)，治理概念所具有的豐富內(nèi)涵也為食品安全問(wèn)題的解決提供了一種新的參照系。所謂食品安全治理，就是將治理理論引入到食品安全領(lǐng)域，通過(guò)政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織等多元主體共同參與管理，從而保證消費(fèi)者獲得期望的安全食品的過(guò)程。對(duì)這一概念可以理解為（1）政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織、消費(fèi)者等多元主體通過(guò)某種制度安排，對(duì)食品安全實(shí)施共同治理，從而保證消費(fèi)者獲得期望的安全食品。（2）在食品安全治理中，政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織、消費(fèi)者等都可能成為治理的利益關(guān)系參與者，食品安全治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要依托政府、食品企業(yè)、消費(fèi)者等多方主體的互動(dòng)與協(xié)調(diào)。（3）食品安全治理是“多向交叉”的，多元利益關(guān)系主體在這個(gè)開放的系統(tǒng)中相互依存、相互制約、相互影響。

二、食品安全治理的優(yōu)勢(shì)和不足

（一）食品安全治理確認(rèn)利益主體多元化

眾所周知，食品是人類賴以生存和發(fā)展的最基本的物質(zhì)條件。在食品安全治理關(guān)系中，涉及的利益主體眾多，如地方政府、企業(yè)、消費(fèi)者、行業(yè)協(xié)會(huì)、檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、認(rèn)證機(jī)構(gòu)、新聞媒體等。在多元利益主體中，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，但政府不能包攬一切，因?yàn)檎谋O(jiān)管力量是有限的，而且地方政府、企業(yè)、消費(fèi)者、行業(yè)協(xié)會(huì)、檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、認(rèn)證機(jī)構(gòu)、新聞媒體等均擁有一定的利益，承擔(dān)著一定的責(zé)任。在食品安全治理中，不同的利益主體存在不同利益追求，如地方政府是為了公共利益，而消費(fèi)者是為了私人利益，但這并不妨礙這些利益主體各定其位、各盡其能、各得其所。權(quán)利與義務(wù)、利益與風(fēng)險(xiǎn)是相互關(guān)聯(lián)、對(duì)立統(tǒng)一的，多元利益主體并存格局必然呈現(xiàn)多元治理格局和多元責(zé)任格局。企業(yè)負(fù)責(zé)、行業(yè)自律、政府監(jiān)管、部門協(xié)同、社會(huì)參與、媒體監(jiān)督，成為我國(guó)食品安全社會(huì)共治的基本格局。

（二）食品安全治理確定治理關(guān)系網(wǎng)絡(luò)化

當(dāng)今社會(huì)，食品安全領(lǐng)域是一個(gè)充滿風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域，風(fēng)險(xiǎn)無(wú)處不在、無(wú)時(shí)不有。食品安全治理關(guān)系已不再僅僅是政府與企業(yè)之間單項(xiàng)的、強(qiáng)制的、剛性的簡(jiǎn)單線性關(guān)系，而是企業(yè)、政府、社會(huì)之間復(fù)合的、合作的、包容的復(fù)雜網(wǎng)狀關(guān)系。在這個(gè)網(wǎng)狀關(guān)系中，利益相關(guān)者是平等、合作、協(xié)商、交流的參與主體，他們通過(guò)協(xié)商、溝通，建立了新型合作伙伴關(guān)，構(gòu)建了互動(dòng)、互助、互利、共治、共享、共贏的新型治理模式。比如，食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流制度的建立，就充分體現(xiàn)了食品安全治理關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)化。食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流就是食品安全監(jiān)管部門、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，組織食品企業(yè)、消費(fèi)者、行業(yè)協(xié)會(huì)、技術(shù)機(jī)構(gòu)、新聞媒體和其他利益相關(guān)方，根據(jù)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息和食品安全監(jiān)督管理信息進(jìn)行廣泛交流，并依法向社會(huì)公布有關(guān)情況，維護(hù)消費(fèi)者和食品企業(yè)的合法權(quán)益。

（三）食品安全治理追求共同利益最大化

食品安全治理是在承認(rèn)不同利益主體各自利益的前提下努力追求共同利益或者社會(huì)利益的最大公約數(shù)。盡管各利益相關(guān)者擁有不同的利益，但食品安全是這些利益相關(guān)者實(shí)現(xiàn)各自利益的共同基礎(chǔ)。離開食品安全，所有利益相關(guān)者的利益都將蕩然無(wú)存。所以，必須建立最緊密的命運(yùn)共同體，共同傾心呵護(hù)食品安全，以確保不同利益主體之間的共同利益能夠得以實(shí)現(xiàn)。

此外，我國(guó)食品安全現(xiàn)狀的特征顯示，食品安全治理還存在不足之處，利益相關(guān)主體沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。對(duì)于政府而言，與市場(chǎng)失靈一樣，政府治理也會(huì)失靈；對(duì)于市場(chǎng)主體（主要是企業(yè)）而言，其治理行為的動(dòng)力機(jī)制不足，企業(yè)責(zé)任規(guī)制缺位；對(duì)于社會(huì)主體而言，缺乏良好的自治和有效的監(jiān)督。

三、提高我國(guó)食品安全治理能力的途徑

（一）著力提高政府食品安全監(jiān)管能力

食品安全治理體系應(yīng)該包含政府、企業(yè)和社會(huì)三重主體力量。政府食品安全監(jiān)管能力的提升，是推進(jìn)食品安全治理能力建設(shè)的重要手段。一是地方政府應(yīng)盡快落實(shí)食品安全監(jiān)管體制改革。2013年國(guó)家食品藥品監(jiān)管總局的組建，結(jié)束了食品安全分段監(jiān)管格局，標(biāo)志著我國(guó)食品安全治理進(jìn)入新時(shí)代。各級(jí)地方政府應(yīng)按照國(guó)務(wù)院的部署，抓緊進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，以盡快適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要。要以食品安全監(jiān)管體制改革為契機(jī)，明確省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）四級(jí)食品安全監(jiān)管部門的職能定位，落實(shí)屬地監(jiān)管責(zé)任，做到事權(quán)分離、權(quán)責(zé)明確，減少監(jiān)管環(huán)節(jié)，保證上下協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，防范系統(tǒng)性食品安全風(fēng)險(xiǎn)。二是政府應(yīng)積極推進(jìn)食品安全監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新。機(jī)制事關(guān)食品安全治理的動(dòng)力。多年來(lái)，我國(guó)政府高度重視機(jī)制建設(shè)，并將其擺在非常重要的位置，通過(guò)建立激勵(lì)與約束、褒獎(jiǎng)與懲戒、動(dòng)力與壓力、自律與他律相結(jié)合的食品安全治理機(jī)制，努力使食品安全治理資源和治理力量整合起來(lái)，使食品安全治理責(zé)任和治理措施落實(shí)下去，進(jìn)一步增強(qiáng)食品安全治理工作的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。例如，地方政府負(fù)總責(zé)必須要有相應(yīng)的人、財(cái)、物、技術(shù)等能力要素支持，還要有相應(yīng)的問(wèn)責(zé)機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制、績(jī)效考核機(jī)制保障。三是政府要加大對(duì)惡性食品安全事故的處罰力度。治亂需用重典。要堅(jiān)持嚴(yán)字當(dāng)頭，針對(duì)重點(diǎn)品種、重點(diǎn)場(chǎng)所和薄弱環(huán)節(jié)，加大治理力度，保持嚴(yán)厲打擊食品安全違法犯罪高壓態(tài)勢(shì)；應(yīng)通過(guò)高額處罰、行業(yè)禁入、追究刑事責(zé)任等手段達(dá)到足以震懾危害食品安全行為的目的。

（二）著力強(qiáng)化企業(yè)自我規(guī)制能力

隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，從農(nóng)田到餐桌的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)日趨復(fù)雜，只有食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)才能對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)了如指掌，才能采取有效的措施應(yīng)對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)的食品安全意識(shí)、安全措施以及管理水平直接影響乃至決定著企業(yè)的食品安全狀況。如果食品企業(yè)不誠(chéng)信、不守法、沒(méi)有社會(huì)責(zé)任感，即使有龐大的監(jiān)管隊(duì)伍，也不能從根本上解決食品安全問(wèn)題。因此，提高食品安全治理能力，必須將治本措施落在企業(yè)。企業(yè)必須用制度來(lái)約束，應(yīng)該建立一系列以義務(wù)和責(zé)任為內(nèi)核的自我規(guī)制機(jī)制。一是建立食品安全追溯管理制度。為適應(yīng)信息化、社會(huì)化和專業(yè)化發(fā)展的需要，建立企業(yè)食品安全追溯管理制度，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，保障企業(yè)的食品來(lái)源可溯源，去向可追蹤。二是建立食品企業(yè)自查制度。為提高食品企業(yè)自我管理能力，應(yīng)建立企業(yè)食品安全自查制度，由食品企業(yè)的法定代表人、主要負(fù)責(zé)人或者食品安全管理人員對(duì)食品安全法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況進(jìn)行自我檢查，從而實(shí)現(xiàn)自我約束、自我提高。三是建立并執(zhí)行從業(yè)人員健康管理制度。為保障食品安全，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員每年應(yīng)當(dāng)進(jìn)行健康檢查，取得健康證明合格后方可上崗工作。四是建立食品安全培訓(xùn)制度。食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)職工食品安全知識(shí)的培訓(xùn)，配備專職或者兼職食品安全管理人員。五是建立網(wǎng)絡(luò)食品交易管理制度。為有效解決網(wǎng)絡(luò)食品交易出現(xiàn)的新問(wèn)題，要建立網(wǎng)絡(luò)食品交易管理制度，明確網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)提供者應(yīng)當(dāng)取得食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可，對(duì)網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)相應(yīng)的管理責(zé)任。未履行法定管理義務(wù)，導(dǎo)致食品消費(fèi)者的利益受到侵害的，網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)提供者應(yīng)當(dāng)與食品經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)連帶責(zé)任。此外，還要建立食品安全責(zé)任保險(xiǎn)制度和建立食品召回制度。食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者發(fā)現(xiàn)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)或者可能危害人體健康的應(yīng)當(dāng)立即召回。食品生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)對(duì)召回的食品采取補(bǔ)救、無(wú)害化處理、銷毀等措施，防止其再次流入市場(chǎng)。

（三）著力提升社會(huì)協(xié)同治理能力

一般認(rèn)為，食品安全治理的社會(huì)監(jiān)督主要包括社會(huì)公眾（消費(fèi)者）、行業(yè)協(xié)會(huì)、新聞媒體三股力量，其中，消費(fèi)者是社會(huì)監(jiān)督的主體力量。因?yàn)橄M(fèi)者是食品安全最重要的利益相關(guān)者，是食品安全得以保證的直接受益者，也是食品安全事故中最大的受害者。作為食品安全最敏銳的察覺(jué)者和最切身的體驗(yàn)者，消費(fèi)者對(duì)食品安全關(guān)注度最高，其所提供的食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息往往是最直接、最及時(shí)的，對(duì)監(jiān)管部門主動(dòng)、快速地打擊違法犯罪行為能夠起到十分重要的作用。各級(jí)政府食品安全監(jiān)管部門應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)有獎(jiǎng)舉報(bào)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)廣大人民群眾的主動(dòng)性、積極性，發(fā)揮其“千里眼”、“順風(fēng)耳”的作用，進(jìn)而彌補(bǔ)政府有關(guān)部門監(jiān)管力量的不足。食品行業(yè)協(xié)會(huì)作為政府與食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)以外的“第三部門”，既是溝通政府、企業(yè)和市場(chǎng)的橋梁與紐帶，又是社會(huì)多元利益的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，也是實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律、規(guī)范行業(yè)行為、開展行業(yè)服務(wù)、維護(hù)行業(yè)利益、保障公平競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)組織，其作用不可低估。我國(guó)《食品安全法》規(guī)定：食品行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行業(yè)自律，引導(dǎo)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者依法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)行業(yè)誠(chéng)信建設(shè)，宣傳、普及食品安全知識(shí)。據(jù)了解，在發(fā)達(dá)國(guó)家，食品行業(yè)協(xié)會(huì)協(xié)助政府食品安全監(jiān)管部門參與食品企業(yè)管理十分普遍，已經(jīng)顯示了巨大的社會(huì)效益。就我國(guó)目前食品安全管理現(xiàn)狀而言，應(yīng)當(dāng)重視并充分發(fā)揮食品行業(yè)協(xié)會(huì)在食品安全管理中的作用。行業(yè)協(xié)會(huì)通過(guò)不斷完善食品行業(yè)自律監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)以行業(yè)自律彌補(bǔ)政府監(jiān)管失靈的不足，從而達(dá)到降低行政成本、促進(jìn)行業(yè)發(fā)展這一“雙贏”的目的。新聞媒體是推進(jìn)食品安全工作的一支重要力量，應(yīng)充分發(fā)揮新聞媒體在食品安全監(jiān)管中的功能作用。輿論監(jiān)督具有事實(shí)公開、傳播快捷、影響廣泛、揭露深刻等特點(diǎn)，能夠迅速將人們的注意力聚集，形成巨大的社會(huì)壓力，引起政府高度關(guān)注，促使相關(guān)部門秉公辦事，對(duì)違法犯罪分子及時(shí)依法嚴(yán)懲。眾所周知，媒體是普通民眾了解外部世界的主要途徑，在食品安全治理過(guò)程中，媒體的首要責(zé)任是應(yīng)該及時(shí)準(zhǔn)確地對(duì)事件進(jìn)行客觀報(bào)道，進(jìn)而發(fā)揮其正能量作用。

[責(zé)任編輯 杜娟]

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