黃 建

(國(guó)家稅務(wù)總局黨校，江蘇 揚(yáng)州 225007)

構(gòu)建科學(xué)嚴(yán)密的稅收征管體系是推進(jìn)稅收現(xiàn)代化的重要組成部分，亦是加快財(cái)稅體制改革，完善公正、公平的稅收制度的堅(jiān)實(shí)保障。稅源專(zhuān)業(yè)化管理作為傳統(tǒng)征納關(guān)系的深刻調(diào)整與重塑，將全方位沖擊現(xiàn)有的征納管理模式、資源配置機(jī)制、機(jī)構(gòu)設(shè)置狀況、制度體制建設(shè)等。為此，如何依據(jù)稅源專(zhuān)業(yè)化改革的特點(diǎn)和要求對(duì)現(xiàn)有的稅務(wù)組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行重構(gòu)與優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)稅源分類(lèi)管理與組織創(chuàng)新的高度匹配，對(duì)于建立、健全我國(guó)現(xiàn)代化的稅收管理體系以及持續(xù)提升納稅人稅法遵從度和滿(mǎn)意度意義重大。

一、稅源專(zhuān)業(yè)化改革之緣起

稅源專(zhuān)業(yè)化管理是適應(yīng)新時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，科學(xué)總結(jié)我國(guó)征管改革實(shí)踐的重大方略選擇。上世紀(jì)90年代中后期，隨著分稅制改革的推進(jìn)，我國(guó)在稅收征管領(lǐng)域經(jīng)歷了稅收專(zhuān)管員到稅收管理員、管戶(hù)制到管戶(hù)和管事相結(jié)合的發(fā)展嬗變，逐步建立了以納稅人自行申報(bào)為主的服務(wù)體系、監(jiān)管體系、稽查體系和組織體系，基本形成了征收、管理、稽查相互分離又相互制約的征管格局。然而，具體落實(shí)到執(zhí)行層面，直至今日卻依舊問(wèn)題重重。具體包括：其一，多數(shù)基層稅務(wù)部門(mén)并未真正實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變觀念和模式變革。傳統(tǒng)“屬地劃片”、“保姆式”的管理邏輯依然大有市場(chǎng)，很多稅務(wù)機(jī)關(guān)仍然沿襲著稅收管理員“固定管戶(hù)”、“駐廠管理”和“各稅統(tǒng)管”的模式，稅收管理員集征、管、評(píng)、查多項(xiàng)職能于一身，對(duì)管轄區(qū)內(nèi)的納稅人進(jìn)行粗放和無(wú)差別管理，直接形成了稅源管理的針對(duì)性差、征管效能低下的弊端。尤其是在近年來(lái)各地經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展、市場(chǎng)主體日益多元、納稅人數(shù)量大幅增加的背景下，人少戶(hù)多的矛盾更加尖銳。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至2010年全國(guó)納稅人已達(dá)到2622.2萬(wàn)戶(hù)，而同時(shí)期的稅務(wù)干部總數(shù)為75.5萬(wàn)人，其中從事一線(xiàn)征管的基層人員共計(jì)46萬(wàn)人，人均管戶(hù)近100戶(hù)，有些地區(qū)甚至超過(guò)了1000戶(hù)。[1]為此，多地稅務(wù)機(jī)關(guān)呈現(xiàn)出人少事多、疲于應(yīng)付、工作盲目等狀況。其二，稅源管理的復(fù)雜性、艱巨性、風(fēng)險(xiǎn)性不斷加大，傳統(tǒng)管理模式已嚴(yán)重力不從心。伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化和市場(chǎng)化的縱深發(fā)展，納稅人不僅數(shù)量增加，構(gòu)成亦日趨復(fù)雜，跨國(guó)、跨地區(qū)、跨行業(yè)的大型企業(yè)集團(tuán)大量涌現(xiàn)，組織形式、運(yùn)作方式日益多元；企業(yè)納稅處理團(tuán)隊(duì)化、電算化、智能化趨勢(shì)加強(qiáng)；征納雙方信息不對(duì)稱(chēng)的矛盾日漸突出；涉稅訴求多元化和納稅人維權(quán)意識(shí)顯著增強(qiáng)等，這都給現(xiàn)有的征管模式、管理方式、資源配置造成強(qiáng)有力的挑戰(zhàn)，要求稅務(wù)機(jī)關(guān)創(chuàng)新機(jī)制、加強(qiáng)對(duì)納稅人涉稅需求和稅源特點(diǎn)的分析、實(shí)施專(zhuān)業(yè)化和精細(xì)化之管理、持續(xù)加強(qiáng)對(duì)漏征漏管的查處、加大稅源監(jiān)控力度及對(duì)稅收違法行為的打擊力度。然而因長(zhǎng)期受到固定管戶(hù)單向、靜態(tài)思維的制約，相當(dāng)一部分地區(qū)的稅務(wù)部門(mén)難以適應(yīng)稅源深刻變革之狀況，其管事重心仍然停留在對(duì)稅源簡(jiǎn)單的催報(bào)催繳之上，無(wú)法針對(duì)納稅對(duì)象進(jìn)行科學(xué)劃分和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)，導(dǎo)致稅收流失率和征稅成本居高不下。其三，稅收管理員制度還導(dǎo)致征納雙方權(quán)責(zé)關(guān)系模糊，越位管理的情況時(shí)常發(fā)生?！抖愂展芾韱T制度(試行)》賦予了稅收管理員過(guò)多、過(guò)重的管理責(zé)任，同時(shí)稅收管理員也承擔(dān)了過(guò)高的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。比如，稅收管理員制度實(shí)施后，規(guī)定其擁有調(diào)查核實(shí)納稅人納稅申報(bào)事項(xiàng)和其他核定事項(xiàng)真實(shí)性的十余項(xiàng)責(zé)任，這便意味著納稅人辦理納稅申報(bào)和減、免、緩、抵、退等多項(xiàng)涉稅申請(qǐng)都須有管理員審核把關(guān)；一旦上述環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，便要追責(zé)稅收管理員。[2]而事實(shí)上，自主申報(bào)本應(yīng)是納稅人的基本義務(wù)，但經(jīng)此制度設(shè)計(jì)則將其不遵從的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移至稅收管理員身上，致使征納雙方的權(quán)責(zé)邊界難以廓清。

由此可見(jiàn)，傳統(tǒng)全能集權(quán)型的管理模式已難以適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和稅源深刻變化的需求，導(dǎo)致權(quán)責(zé)分工不明、稅源管理薄弱、人員配置失衡、管理缺位明顯、征納雙方信息不對(duì)稱(chēng)等狀況加劇，相當(dāng)程度上制約著我國(guó)稅收征管質(zhì)量和效率的提升。為此，打破傳統(tǒng)粗放的征管模式，打造以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向的專(zhuān)業(yè)化管控機(jī)制便顯得刻不容緩。在上述背景下，2010年10月國(guó)家稅務(wù)總局頒布了《關(guān)于開(kāi)展稅源專(zhuān)業(yè)化管理試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，國(guó)稅發(fā)〔2010〕101號(hào)文件明確要求借鑒國(guó)際稅收管理的先進(jìn)理念和經(jīng)驗(yàn)，探索適合我國(guó)實(shí)際的稅源管理新途徑，開(kāi)啟了我國(guó)深化稅收征管改革的新征程。

二、稅源專(zhuān)業(yè)化改革的內(nèi)涵與實(shí)效

稅源專(zhuān)業(yè)化管理是稅收征管改革的“重中之重”。其實(shí)質(zhì)是專(zhuān)業(yè)化分工理論在稅收征管工作中的具體運(yùn)用，即在稅源管理工作中，依據(jù)納稅人所屬的行業(yè)、規(guī)模以及涉稅風(fēng)險(xiǎn)的不同，對(duì)其進(jìn)行科學(xué)分類(lèi)，并將管理中的各項(xiàng)職能在層級(jí)、部門(mén)和崗位間加以重新配置，采取專(zhuān)業(yè)化的方式對(duì)不同納稅人和稅源風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行差別應(yīng)對(duì)與管控，尋找到稅務(wù)機(jī)關(guān)科學(xué)配置資源和優(yōu)化納稅服務(wù)的最佳結(jié)合點(diǎn)，從而全面提升稅收遵從度和納稅人的滿(mǎn)意度。[3]結(jié)合目前的征管實(shí)踐，其內(nèi)涵包括以下幾方面。

(一)權(quán)責(zé)劃定是前提

專(zhuān)業(yè)化改革旨在打破傳統(tǒng)稅收管理中稅務(wù)機(jī)關(guān)包辦和越位的管理思維，通過(guò)制度設(shè)計(jì)劃清征納雙方的邊界，并科學(xué)確定相應(yīng)的法律責(zé)任。對(duì)于納稅人而言，作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體，其負(fù)有依法自行申報(bào)納稅的義務(wù)，同時(shí)享有稅務(wù)部門(mén)提供公共服務(wù)的權(quán)利；而稅務(wù)機(jī)關(guān)則將主要職責(zé)界定在依法征稅之上，通過(guò)建立科學(xué)的稅收征管程序，做好納稅服務(wù)和管理工作，協(xié)助納稅人方便、快捷和準(zhǔn)確地履行義務(wù)。自此稅務(wù)機(jī)關(guān)不再承擔(dān)納稅人不遵從而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)納稅人申報(bào)環(huán)節(jié)之前的各種前置環(huán)節(jié)不再進(jìn)行審核。

(二)專(zhuān)業(yè)化分工是基礎(chǔ)

專(zhuān)業(yè)化重在打破傳統(tǒng)的稅源屬地管理模式，主要按照納稅人的規(guī)模、行業(yè)特點(diǎn)，兼顧國(guó)際稅收、出口退稅等特定業(yè)務(wù)實(shí)施分類(lèi)管理。在科學(xué)評(píng)估轄區(qū)內(nèi)稅源發(fā)展規(guī)模和特色行業(yè)的基礎(chǔ)上，實(shí)施以行業(yè)管理和重點(diǎn)稅源企業(yè)管理相結(jié)合的模式。針對(duì)納稅人的特點(diǎn)合理選擇區(qū)別化管理對(duì)策。其中，對(duì)于重點(diǎn)稅源可實(shí)施團(tuán)隊(duì)化的集中管理；對(duì)于中小型企業(yè)實(shí)施行業(yè)化管理；對(duì)于個(gè)體工商戶(hù)則可實(shí)施委托代征的社會(huì)化管理。重點(diǎn)稅源(大企業(yè))作為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心力量，對(duì)稅收工作全局具有戰(zhàn)略意義，其往往擁有規(guī)模大、繳稅多、業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)復(fù)雜等特點(diǎn)，因此，亦是稅源管理中遵從風(fēng)險(xiǎn)較大的領(lǐng)域。所以必須將優(yōu)勢(shì)資源優(yōu)先配置于其中，合理確定大企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)并為之建立稅收風(fēng)險(xiǎn)的信息數(shù)據(jù)庫(kù)，打造大企業(yè)稅收專(zhuān)業(yè)化管理的體制、機(jī)制和業(yè)務(wù)體系，提升管理的層級(jí)，開(kāi)展專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)式管理和個(gè)性化服務(wù)。對(duì)于中小企業(yè)的管理，則依據(jù)行業(yè)分布和地域特點(diǎn)，搭建行業(yè)管理的信息庫(kù)，建立分行業(yè)的信息模型，總結(jié)行業(yè)管理規(guī)律和相關(guān)分析方法，建立分行業(yè)管理辦法及其風(fēng)險(xiǎn)分析指南。[4]此外，針對(duì)個(gè)體工商戶(hù)則主要加強(qiáng)源泉管控，實(shí)行零散稅源的委托代征。分類(lèi)管理徹底改變了目前稅收管理員“分戶(hù)到人、各事統(tǒng)攬”的屬地管理模式，按照納稅人的特點(diǎn)將涉稅事項(xiàng)進(jìn)行流程再造和職權(quán)重置，將原先集中的管理權(quán)限在不同層級(jí)、部門(mén)和崗位中進(jìn)行科學(xué)的分解與重組，稅收管理員被重新安置在某一節(jié)點(diǎn)或類(lèi)別的稅收管理活動(dòng)之中，工作方式亦從“固定保姆式”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皥F(tuán)隊(duì)流程式”。

(三)風(fēng)險(xiǎn)管理是導(dǎo)向

稅源風(fēng)險(xiǎn)管理主要是稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)納稅人不依法準(zhǔn)確納稅造成的稅款流失的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別和評(píng)價(jià)，并采取措施進(jìn)行控制、應(yīng)對(duì)的過(guò)程，其根本目的就是最大限度地防范稅收流失，提升納稅人的納稅遵從度。[5]以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向就是要把用風(fēng)險(xiǎn)管理的總體框架創(chuàng)新現(xiàn)有的稅收征管和管理員制度，把風(fēng)險(xiǎn)管理的邏輯貫徹于征管的全過(guò)程中，對(duì)有不同程度稅收風(fēng)險(xiǎn)的納稅人實(shí)施差異化和遞進(jìn)式的管理策略。其重點(diǎn)包括：其一，規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)管理的制度流程，并研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)管理的信息平臺(tái)。按照風(fēng)險(xiǎn)管理的諸環(huán)節(jié)，構(gòu)建其稅收風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別工作機(jī)制和應(yīng)對(duì)任務(wù)管理機(jī)制，形成以信息收集、申報(bào)審核、情報(bào)管理、風(fēng)險(xiǎn)分析識(shí)別、等級(jí)評(píng)定排序、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)處理、稅款追征、過(guò)程監(jiān)控和績(jī)效評(píng)估的稅收征管閉環(huán)運(yùn)行系統(tǒng)，促進(jìn)橫向、縱向和內(nèi)外聯(lián)動(dòng)，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理的各環(huán)節(jié)和崗位明確相應(yīng)職責(zé)。搭建稅源風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控分析平臺(tái)，通過(guò)模型工具對(duì)不同行業(yè)的稅收風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別和任務(wù)管理，建立風(fēng)險(xiǎn)特征庫(kù)和指標(biāo)系統(tǒng)，準(zhǔn)確量化不同稅源的管理風(fēng)險(xiǎn)。其二，選擇實(shí)施科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)方法。按照稅收評(píng)估監(jiān)測(cè)部門(mén)提供的信息指引，對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的納稅人采取區(qū)別化和非均衡的管控手段。其中，對(duì)于低風(fēng)險(xiǎn)的納稅人，采取納稅輔導(dǎo)、風(fēng)險(xiǎn)提示等服務(wù)手段督促其消除風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)于中等風(fēng)險(xiǎn)的納稅人，采取稅務(wù)審計(jì)、案頭評(píng)審、約談核實(shí)、納稅評(píng)估等手段加以應(yīng)對(duì)，促使其實(shí)現(xiàn)稅收遵從；而對(duì)于高風(fēng)險(xiǎn)納稅人(涉嫌偷、逃、抗、騙稅)則實(shí)施稅務(wù)稽查或反避稅調(diào)查等舉措進(jìn)行處理，對(duì)違法行為依法給予及時(shí)的打擊，增強(qiáng)稅法的威懾力。從而構(gòu)建以風(fēng)險(xiǎn)分析為風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)提供指向，而以風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)檢驗(yàn)風(fēng)險(xiǎn)分析準(zhǔn)確度的循環(huán)模型，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)提示、納稅評(píng)估和稅務(wù)稽查的邏輯遞進(jìn)。

(四)信息化是支撐

涉稅信息的完整、準(zhǔn)確和實(shí)效程度高度關(guān)系著專(zhuān)業(yè)化管理和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的效度。針對(duì)傳統(tǒng)征管模式下信息被部門(mén)分割所形成的“信息孤島”現(xiàn)象以及第三方數(shù)據(jù)采集不到位的客觀現(xiàn)實(shí)，專(zhuān)業(yè)化改革要求必須制度化地規(guī)范信息采集、錄入、分析、監(jiān)控的各個(gè)環(huán)節(jié)，建立稅源全面覆蓋的情報(bào)系統(tǒng)和運(yùn)行機(jī)制；同時(shí)制度化地打造涉稅信息的共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息的實(shí)時(shí)共享和無(wú)縫隙鏈接。結(jié)合地區(qū)稅源的分布和特點(diǎn)，建立起國(guó)地稅稅收數(shù)據(jù)的交換平臺(tái)，并將信息共享的范圍進(jìn)一步加以拓展，形成政府主導(dǎo)的多部門(mén)信息共享機(jī)制，最大限度地獲取和采集涉稅的第三方信息、集團(tuán)化企業(yè)經(jīng)營(yíng)信息、關(guān)聯(lián)企業(yè)信息等，真正形成信息數(shù)據(jù)的比對(duì)系統(tǒng)和質(zhì)量管理體系，促進(jìn)征管效能的提升。此外，專(zhuān)業(yè)化改革還應(yīng)積極發(fā)揮信息化的引擎作用，充分利用信息技術(shù)改造和創(chuàng)新征管流程，最大限度地實(shí)現(xiàn)稅收征管業(yè)務(wù)的網(wǎng)上運(yùn)行。

專(zhuān)業(yè)化改革試點(diǎn)實(shí)施以來(lái)，各地均結(jié)合自身實(shí)際進(jìn)行了有益的探索，征管模式持續(xù)優(yōu)化，而且其成效已日趨顯現(xiàn)。集中表現(xiàn)在：首先，征管理念發(fā)生了深刻的變革。專(zhuān)業(yè)化改革之后，固定管戶(hù)、高度集權(quán)的思維慣式得到了矯正，風(fēng)險(xiǎn)管理、分類(lèi)管理和流程管理的理念日益深入人心。辦稅人員普遍意識(shí)到還權(quán)返責(zé)于納稅人并對(duì)其進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化服務(wù)是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和稅源深刻變革之需要，惟有合理界定稅務(wù)部門(mén)的職能邊界，集中優(yōu)勢(shì)資源管好重點(diǎn)事項(xiàng)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，方能科學(xué)提升征管質(zhì)效、切實(shí)降低稅收成本。其次，稅收征收率和辦稅效率持續(xù)提升。通過(guò)開(kāi)展專(zhuān)業(yè)化評(píng)估、大企業(yè)重點(diǎn)管理以及集約化稽查，科學(xué)強(qiáng)化了稅收分析、評(píng)估和稽查的工作職能，稅收流失率初步得到遏制，宏觀稅負(fù)顯著提高。*根據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局對(duì)試點(diǎn)單位的分析數(shù)據(jù)，安徽國(guó)稅自2011年實(shí)施專(zhuān)業(yè)化改革和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)后，補(bǔ)繳稅款33.4億元，稅收征收率提高了2.1個(gè)百分點(diǎn)。青島國(guó)稅自2010年推行專(zhuān)業(yè)化改革以來(lái)，評(píng)估入庫(kù)稅款16.7億元，比2009年年均增長(zhǎng)71.6%。同時(shí)，隨著傳統(tǒng)管理權(quán)力的分類(lèi)、重組，跨機(jī)構(gòu)、跨層級(jí)的一體化流轉(zhuǎn)辦稅模式初步形成，辦稅流程進(jìn)一步簡(jiǎn)化和公開(kāi)，稅務(wù)機(jī)關(guān)取消了對(duì)納稅人申報(bào)納稅的前置審核過(guò)程，而將精力和資源更多地投入到簡(jiǎn)化辦稅程序和優(yōu)化工作流程之上，讓納稅人享受到多元化的申報(bào)方式和便捷的納稅服務(wù)，將稅務(wù)機(jī)關(guān)受理、審核、審批環(huán)節(jié)壓縮到最少，實(shí)現(xiàn)一窗受理、同城通辦、限時(shí)辦結(jié)，并大力開(kāi)發(fā)網(wǎng)上辦稅平臺(tái)，為納稅人提供個(gè)性化服務(wù)，切實(shí)維護(hù)納稅人的合法權(quán)益，節(jié)約其辦稅成本。*江蘇國(guó)稅局專(zhuān)業(yè)化改革后，推行一體化辦稅，致力于縮短辦稅流程，涉稅事項(xiàng)平均辦理時(shí)間從2010年的4.2天降至2012年的1.91天。再次，納稅人的遵從度合理提升。專(zhuān)業(yè)化改革通過(guò)對(duì)征管流程和職責(zé)分工的調(diào)整，打破原有的稅管員固定管戶(hù)的模式，倒逼納稅人提高自主辦稅和稅收風(fēng)險(xiǎn)的自我防范意識(shí)。與此同時(shí)，稅務(wù)機(jī)關(guān)重點(diǎn)強(qiáng)化稅源分析監(jiān)控、納稅評(píng)估和稅務(wù)稽查等專(zhuān)業(yè)化管理的能力，致力于構(gòu)造將“納稅服務(wù)做大做強(qiáng)、稅源管理做專(zhuān)做實(shí)、稅務(wù)稽查做準(zhǔn)做精”的稅收遵從的金字塔模型。此外，還通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)法和優(yōu)化服務(wù)雙重方式提升納稅人的遵從度，即一方面利用制度加科技的手段為納稅人設(shè)計(jì)簡(jiǎn)化的稅收管理體制和提供充分的信息與服務(wù)幫助，加強(qiáng)稅源分析、稅收宣傳咨詢(xún)以及納稅評(píng)估，采用柔性手段幫助納稅人消除稅收風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)納稅遵從更有效、更人性化和低成本；另一方面通過(guò)運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)管理的方法強(qiáng)化稅收遵從核實(shí)工作，將稀缺的稅收管理資源配置到高風(fēng)險(xiǎn)的稅源管控上，尤其強(qiáng)化對(duì)大企業(yè)的個(gè)性化服務(wù)和專(zhuān)業(yè)化之管理，嚴(yán)厲打擊重大復(fù)雜的涉稅違法案件，為市場(chǎng)主體營(yíng)造了公平、有序的稅收環(huán)境。最后，資源得到了優(yōu)化配置。其一是專(zhuān)業(yè)化改革在改變征管模式的同時(shí)，使得人力資源得到了重新配置，大量的人力資源被調(diào)配到與稅源專(zhuān)業(yè)管理直接相關(guān)的崗位之上，按照其業(yè)務(wù)技能和特長(zhǎng)分別安排在稅收風(fēng)險(xiǎn)分析、納稅評(píng)估、納稅服務(wù)、稅務(wù)稽查等團(tuán)隊(duì)之中，并結(jié)合崗位職能進(jìn)行分類(lèi)、分事項(xiàng)的績(jī)效考核，較好地實(shí)現(xiàn)能力標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和人才的專(zhuān)業(yè)化發(fā)展。其二，信息資源得到了有效整合。為了實(shí)現(xiàn)稅源的準(zhǔn)確評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)，信息管稅是其基本支撐。為此，以業(yè)務(wù)協(xié)同、信息共享為目標(biāo)，推進(jìn)信息標(biāo)準(zhǔn)體系和平臺(tái)建設(shè)便是其應(yīng)有之義。目前，相關(guān)試點(diǎn)單位都制定了信息管理的制度規(guī)范，加強(qiáng)部門(mén)協(xié)作和第三方信息采集效率，搭建稅收數(shù)據(jù)信息的應(yīng)用平臺(tái)，完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系、納稅評(píng)估模型和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控系統(tǒng)，使得相關(guān)信息得到優(yōu)化配置和有效整合。

三、稅源專(zhuān)業(yè)化改革中的組織再造

依學(xué)者米歇爾·漢默所言,“再造”是指對(duì)于組織過(guò)程的徹底再思考及其根本性的巨幅再設(shè)計(jì), 以促進(jìn)組織績(jī)效的根本性改善。[6]稅源專(zhuān)業(yè)化改革作為我國(guó)傳統(tǒng)稅收征管模式的一場(chǎng)革命，必然導(dǎo)致原有的稅務(wù)組織在管理理念、結(jié)構(gòu)構(gòu)成、運(yùn)行機(jī)制、權(quán)責(zé)體系和資源配置等方面發(fā)生深刻的調(diào)整與創(chuàng)新，而上述恰是組織再造理論的典型體現(xiàn)。惟有緊密結(jié)合專(zhuān)業(yè)化改革的特點(diǎn)和要求，對(duì)稅務(wù)組織加以有意識(shí)和有目的的變革、重組與重構(gòu)，方能為征管模式的科學(xué)轉(zhuǎn)型以及征管質(zhì)效的持續(xù)提升提供有效的組織保障和資源供給。十八大報(bào)告指出，政府改革的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效和人民滿(mǎn)意，而這亦為專(zhuān)業(yè)化管理背景下的稅務(wù)組織的再造指明了方向。具體而言，包括內(nèi)外、橫縱多元關(guān)系結(jié)構(gòu)的重塑。

(一)內(nèi)外關(guān)系的變革

1.職能：無(wú)限型——有限型。稅源專(zhuān)業(yè)化改革的指導(dǎo)方案中將合理確定納稅人和稅務(wù)機(jī)關(guān)的權(quán)力(利)義務(wù)邊界確定為改革的首要條件。組織職能重塑便是其核心所在，這要求稅務(wù)機(jī)關(guān)必須轉(zhuǎn)變粗放和包攬的管理思維，按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)和稅源構(gòu)成特點(diǎn)，厘清征納雙方的權(quán)責(zé)邊界，做到有所為而有所不為。長(zhǎng)期以來(lái)，“固定管戶(hù)”的稅管員制度帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩和“有罪推定”的管理邏輯，稅務(wù)機(jī)關(guān)過(guò)多、不當(dāng)?shù)貐⑴c到納稅人事務(wù)的處理之中，侵犯了納稅人自主報(bào)稅的主體地位，并以對(duì)“納稅人的不信任”作為管理的前提，人為設(shè)計(jì)了申報(bào)納稅的各種前置環(huán)節(jié)，承擔(dān)了納稅人不遵從的管理和執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致管理成本的提升和遵從度的降低。而在專(zhuān)業(yè)化改革背景下，“固定管戶(hù)”制度將要退出歷史舞臺(tái)，分類(lèi)管事的新模式要求稅務(wù)機(jī)關(guān)必須重塑自身的權(quán)力邊界，將職能疆域進(jìn)一步收縮，更多地將優(yōu)勢(shì)資源和精力用在稅源的科學(xué)分析和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)之上，從而為納稅人自主申報(bào)、依法納稅打造便捷、高效的服務(wù)。即通過(guò)制度設(shè)計(jì)，為相同納稅人提供均等、高效的稅法解釋和申報(bào)輔導(dǎo)，推行納稅人自行核算、自行申報(bào)、自行納稅的征管模式；通過(guò)信息采集和共享，對(duì)納稅人的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)進(jìn)行評(píng)估，對(duì)納稅人申報(bào)納稅的真實(shí)性進(jìn)行審計(jì)、核查；通過(guò)稽查手段嚴(yán)厲查處重大稅收違法案件，維護(hù)稅法的權(quán)威，提升納稅人的稅法遵從度等。同時(shí)，在與納稅人的交互中，應(yīng)當(dāng)持續(xù)更新觀念，充分相信納稅人，變事前包攬為事后管控，即將調(diào)查審核環(huán)節(jié)由前置調(diào)整為后置，把更多的自主權(quán)和申報(bào)責(zé)任歸還于納稅人，做到“無(wú)問(wèn)題不下戶(hù)、無(wú)風(fēng)險(xiǎn)不應(yīng)對(duì)”，從而在為自身減負(fù)、解套的同時(shí)，也有效減少征納雙方由于過(guò)度接觸而產(chǎn)生的腐敗風(fēng)險(xiǎn)。

2.管理：封閉化——彈性化。專(zhuān)業(yè)化管理以稅源分類(lèi)為基礎(chǔ)，客觀上要求稅務(wù)機(jī)關(guān)必須始終高度關(guān)注納稅人的風(fēng)險(xiǎn)變動(dòng)狀況，并通過(guò)服務(wù)、監(jiān)控和查處等不同方式予以應(yīng)對(duì)，這其中必然會(huì)對(duì)原有的稅收管理體制形成挑戰(zhàn)。在劃片管理、各事統(tǒng)管的傳統(tǒng)模式下，稅管員的管理內(nèi)容和對(duì)象相對(duì)固定，稅務(wù)機(jī)關(guān)往往更多地將管理重點(diǎn)放在內(nèi)部審核、機(jī)構(gòu)調(diào)整和流程設(shè)計(jì)上，強(qiáng)調(diào)管戶(hù)任務(wù)的完成和稅款的入庫(kù)，而對(duì)于不同納稅人的辦稅需求、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)、應(yīng)對(duì)方法以及個(gè)性化服務(wù)等研究、分析得甚少。加之稅務(wù)系統(tǒng)獨(dú)特的垂管體制，更導(dǎo)致稅務(wù)機(jī)構(gòu)習(xí)慣性地(尤其是國(guó)稅)將自身封閉在系統(tǒng)內(nèi)部，片面關(guān)注稅收指標(biāo)的制定和任務(wù)量的增長(zhǎng)，缺乏對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的深度考察，亦缺少與相關(guān)上級(jí)部門(mén)和兄弟單位的長(zhǎng)效溝通。長(zhǎng)期的稅收管理實(shí)踐已充分表明，上述“重內(nèi)疏外”管理方式已難以支撐稅收增長(zhǎng)率和納稅人滿(mǎn)意度雙重提升的客觀要求。因此，在稅源專(zhuān)業(yè)化改革的視閾下，稅務(wù)機(jī)關(guān)必須更新理念，做到“眼睛朝外”，即始終以稅源特點(diǎn)和納稅人需求為導(dǎo)向，健全納稅服務(wù)體系，并實(shí)時(shí)創(chuàng)新納稅服務(wù)舉措。具體包括：其一，在科學(xué)研究納稅人特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，將稅務(wù)管理事項(xiàng)進(jìn)行重新分類(lèi)，對(duì)于一般涉稅事項(xiàng)，諸如受理申報(bào)與稅款征收、發(fā)票代開(kāi)和發(fā)售、戶(hù)籍管理、催報(bào)催繳等，由統(tǒng)一的納稅服務(wù)部門(mén)集中進(jìn)行受理、審批和扎口管理，實(shí)施集約化和專(zhuān)業(yè)化的服務(wù)，最大限度地杜絕納稅人辦稅“多頭找”、“多頭跑”的現(xiàn)象。其二，針對(duì)目前納稅人對(duì)相關(guān)稅收政策不知曉、不理解的客觀事實(shí)，強(qiáng)化稅法宣傳咨詢(xún)。依托納稅服務(wù)局和辦稅服務(wù)廳，采取報(bào)刊、12366熱線(xiàn)、稅務(wù)網(wǎng)站、稅收短信等多元手段進(jìn)行稅法宣講，及時(shí)公告最新的稅收政策和征管要求，并牽頭創(chuàng)建納稅人之家，舉辦各種稅收講堂和論壇，積極支持稅收中介組織的發(fā)展，充分發(fā)揮其溝通協(xié)調(diào)、宣傳服務(wù)的職能，使其協(xié)同配合、共同為納稅人開(kāi)展各種專(zhuān)題培訓(xùn)和輔導(dǎo)。*如鎮(zhèn)江地稅的納稅人維權(quán)協(xié)會(huì)通過(guò)成立“星期六維權(quán)志愿團(tuán)”，義務(wù)宣傳維權(quán)知識(shí)。2010年又向全國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)發(fā)出了“共同為納稅人維權(quán)”的倡議，成功舉辦全國(guó)10城市的納稅維權(quán)服務(wù)。浙江蒼南縣國(guó)稅局自2010年4月成立納稅人維權(quán)協(xié)會(huì)后，本著服務(wù)社會(huì)、服務(wù)大局和服務(wù)會(huì)員的理念，積極發(fā)揮協(xié)會(huì)的信息傳送和上傳下達(dá)功能，成為了納稅人和縣國(guó)稅機(jī)關(guān)的重要“連接器”。其三，結(jié)合納稅人的辦稅需求，打造效率服務(wù)品牌。讓納稅人用最短的時(shí)間、最少的精力和最低的成本辦理各項(xiàng)涉稅事宜，享受多元化的申報(bào)、納稅和辦稅的便捷，節(jié)約辦稅成本，最大限度地維護(hù)納稅人的合法權(quán)益。其中重點(diǎn)是精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)，在廣泛征求納稅人意見(jiàn)的基礎(chǔ)上優(yōu)化審批流程，減少審批環(huán)節(jié)，縮短審批時(shí)限，提高審批效率。實(shí)行辦稅服務(wù)廳“一站式”辦公和同城通辦模式，并加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管，為納稅人辦稅提供更多便利。*近年來(lái)，國(guó)家稅務(wù)總局大力削減稅務(wù)行政審批項(xiàng)目，著力規(guī)范行政審批行為，取得了明顯成效。經(jīng)過(guò)6輪清理，共取消下放行政審批項(xiàng)目102項(xiàng)，取消和下放的項(xiàng)目占全部審批項(xiàng)目總數(shù)的79.1%。嚴(yán)格壓縮審批周期，推廣集中受理、即時(shí)辦結(jié)的模式。創(chuàng)新網(wǎng)上審批和網(wǎng)上辦稅，積極推行行政許可和非許可審批項(xiàng)目網(wǎng)上申報(bào)、受理、咨詢(xún)和辦復(fù)，申報(bào)納稅實(shí)現(xiàn)多元化，實(shí)現(xiàn)免填單辦理和自主服務(wù)區(qū)個(gè)性化指導(dǎo)，網(wǎng)上辦稅平臺(tái)突破“預(yù)約”的功能瓶頸，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)足不出戶(hù)辦理各項(xiàng)涉稅業(yè)務(wù)，切實(shí)為納稅人減負(fù)。強(qiáng)化透明管理和嚴(yán)格執(zhí)法，將稅務(wù)機(jī)關(guān)辦稅的全過(guò)程置于納稅人的公開(kāi)監(jiān)督之下，實(shí)現(xiàn)后臺(tái)處理前臺(tái)化、內(nèi)部操作外部化，切實(shí)保障納稅人的主體地位和知情權(quán)，構(gòu)建和諧的征納關(guān)系，提高征管效能。其四，稅務(wù)機(jī)關(guān)還要加強(qiáng)與地方政府、兄弟單位的溝通。專(zhuān)業(yè)化管理推動(dòng)了傳統(tǒng)征管模式的變革，其具有增加地方可持續(xù)財(cái)力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展、確保社會(huì)和諧穩(wěn)定等多重功能，理應(yīng)得到地方政府的大力支持和認(rèn)同。為此，稅務(wù)部門(mén)應(yīng)更多地“走出去”，結(jié)合地方政府的大政方針和發(fā)展框架，將專(zhuān)業(yè)化改革有效地加以“嵌入”，爭(zhēng)取地方政府的理解和資源支持。此外，還應(yīng)長(zhǎng)效化地與地方政府的職能部門(mén)進(jìn)行合作，在人力、物力、機(jī)構(gòu)、政策、信息等方面實(shí)現(xiàn)無(wú)壁壘的交互，構(gòu)建綜合治稅的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)格局，確保改革的有效推進(jìn)和目標(biāo)任務(wù)的達(dá)成。

(二)組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

1.縱向：金字塔——扁平化。傳統(tǒng)的稅務(wù)組織是典型的科層體制，管理層次多而管理幅度小，上下級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)是典型的命令——執(zhí)行關(guān)系。這種上令下效的管理模式曾在信息相對(duì)欠發(fā)達(dá)的時(shí)期發(fā)揮了較大的優(yōu)勢(shì)，保證了稅務(wù)管理的理性與高效。然而在稅源專(zhuān)業(yè)化改革的背景下，上述模式的弊端日益凸顯。一方面，上級(jí)任務(wù)加碼和層層下沉，往往導(dǎo)致“上面千根線(xiàn)、下面一根針”的現(xiàn)實(shí)困境。基層一線(xiàn)的稅務(wù)機(jī)關(guān)在承載巨大的工作壓力和管理風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，卻礙于現(xiàn)有的體制難以獲得充足的資源和政策的供給，人少、錢(qián)少、事多、責(zé)重的情況普遍存在，嚴(yán)重挫傷了基層稅務(wù)人員的工作積極性，并極大地阻滯著稅源專(zhuān)業(yè)化、精細(xì)化管理水平的提升。另一方面，層級(jí)過(guò)多還會(huì)造成信息、政策傳遞效率降低和失真度增加，各級(jí)各部門(mén)為了完成上級(jí)的任務(wù)往往會(huì)根據(jù)各自需要多頭設(shè)置審批事項(xiàng)和具體要求，在業(yè)務(wù)活動(dòng)上層層進(jìn)行流程、環(huán)節(jié)累加，造成管理事項(xiàng)的重復(fù)和資源的浪費(fèi)，并且在層級(jí)流轉(zhuǎn)時(shí)往往還伴隨著政策和信息執(zhí)行的變異和走樣，嚴(yán)重影響了稅源專(zhuān)業(yè)化管理的推進(jìn)效果。為此，減少不必要的執(zhí)行層級(jí)，擴(kuò)大各級(jí)尤其是基層的稅源管理權(quán)限，依據(jù)地區(qū)稅源特點(diǎn)對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的縱向權(quán)力分工加以重新配置便顯得異常迫切。主要包括：打造省、市、縣三級(jí)聯(lián)動(dòng)的稅源專(zhuān)業(yè)化管理的運(yùn)行機(jī)制，按照稅源專(zhuān)業(yè)化管理的要求，打破職責(zé)同構(gòu)，明確不同級(jí)次稅務(wù)機(jī)關(guān)的職能分工，改變將稅收征管任務(wù)過(guò)分下放基層的管理模式。其中，按照國(guó)家稅務(wù)總局的要求，提升重點(diǎn)稅源和重大復(fù)雜事項(xiàng)的管理層級(jí)，充分發(fā)揮省局和市局在征管力量和人力資源上的優(yōu)勢(shì)，提高風(fēng)險(xiǎn)管理和分類(lèi)應(yīng)對(duì)的能力。省局要充分發(fā)揮其在稅源管理中的組織和主導(dǎo)作用，搭建全省稅收征管工作的信息風(fēng)險(xiǎn)分析平臺(tái)，開(kāi)發(fā)相應(yīng)的行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理模型，為市、縣局識(shí)別和劃分風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)提供保障和依據(jù)；同時(shí)對(duì)于跨地區(qū)、跨行業(yè)經(jīng)營(yíng)，并且組織、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的納稅人進(jìn)行稅收分析、反避稅調(diào)查、執(zhí)法督查和稅務(wù)稽查，并對(duì)轄區(qū)內(nèi)大企業(yè)實(shí)施個(gè)性化服務(wù)和納稅評(píng)估。市局則重點(diǎn)做好稅種管理、專(zhuān)項(xiàng)檢查、納稅評(píng)估和稽查選案工作，組建專(zhuān)業(yè)化團(tuán)隊(duì)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和參與風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)。而縣局則應(yīng)持續(xù)強(qiáng)化稅源日常監(jiān)管和專(zhuān)業(yè)評(píng)估工作，前者主要包括信息采集、發(fā)票管理、催報(bào)催繳、定額管理、欠稅管理等基礎(chǔ)性工作，后者則重點(diǎn)通過(guò)建立行業(yè)評(píng)估模型和信息分析，承擔(dān)專(zhuān)業(yè)性和日常評(píng)估工作。[7]通過(guò)縱向的重新分工，使得省、市、縣三級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)都成為稅收管理和服務(wù)的實(shí)體，壓縮了中間管理層級(jí)，實(shí)現(xiàn)稅源管理事項(xiàng)的科學(xué)分解、工作任務(wù)的上下互動(dòng)以及風(fēng)險(xiǎn)的統(tǒng)一應(yīng)對(duì)。

2.橫向：分割式——無(wú)縫隙。納稅人需求的多元化和稅源構(gòu)成的復(fù)雜性亦向傳統(tǒng)稅務(wù)機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和崗責(zé)體系提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。為了更好地適應(yīng)稅源分類(lèi)管理和風(fēng)險(xiǎn)專(zhuān)業(yè)化應(yīng)對(duì)的要求，機(jī)構(gòu)的重新調(diào)整和整合便顯得十分必要。以往各地稅務(wù)機(jī)關(guān)往往按照稅收預(yù)算級(jí)次和行政區(qū)劃分別設(shè)置征管合一的分局和稽查局，每個(gè)分局都設(shè)有辦稅服務(wù)廳，實(shí)行全職能辦稅服務(wù)，在實(shí)踐中常常造成了業(yè)務(wù)的交叉和資源的浪費(fèi)。由于稅務(wù)登記分散于各分局辦理，稅款因此便繳入分局對(duì)應(yīng)的金庫(kù)管理，客觀上又造成了不同分局之間為了完成稅收任務(wù)而爭(zhēng)搶稅源的現(xiàn)象，進(jìn)而嚴(yán)重?cái)_亂了正常的稅收秩序。與此同時(shí)，各級(jí)稅務(wù)局內(nèi)部機(jī)構(gòu)也并未按照稅源的類(lèi)型特點(diǎn)和管理要求加以設(shè)置，相關(guān)機(jī)構(gòu)或是按照稅種設(shè)置，或是按照征管功能設(shè)置，或是按照納稅人的行業(yè)設(shè)置，在實(shí)際運(yùn)行中造成了兩種“怪相”：一是相關(guān)業(yè)務(wù)管理部門(mén)之間的橫向交互和銜接程度較低，各自為政狀況嚴(yán)重，難以形成完整的稅收征管邏輯鏈條，極大地制約著稅源管理機(jī)制的良性運(yùn)行；二是相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置職責(zé)不清、相互扯皮的情況卻時(shí)有發(fā)生，如納稅服務(wù)和辦稅大廳之間、稅政與征管、征管與票證、征管與稽查之間都存在著不同程度的業(yè)務(wù)交叉，組織內(nèi)耗嚴(yán)重并直接影響著征管的效能。[8]為此，必須重新配置水平方向的稅收管理和執(zhí)法之權(quán)力，打造橫向聯(lián)動(dòng)的稅源專(zhuān)業(yè)化運(yùn)行機(jī)制。依據(jù)稅源特點(diǎn)整合、歸并職能相同或近似的部門(mén)和機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)寬職能領(lǐng)域、一體化運(yùn)作的機(jī)構(gòu)管理模式。創(chuàng)新稅收分析、納稅評(píng)估、納稅服務(wù)和稅務(wù)稽查的良性互動(dòng)機(jī)制，構(gòu)建稅收征、評(píng)、管、服、查各環(huán)節(jié)的有效鏈接和全方位的稅源監(jiān)控格局，并按專(zhuān)業(yè)化分工設(shè)置納稅服務(wù)部門(mén)序列(納稅服務(wù)大廳的集約化管理、稅務(wù)登記、申報(bào)征收、發(fā)票發(fā)售和代開(kāi)、涉稅事項(xiàng)受理與審批等)、納稅評(píng)估部門(mén)序列(行業(yè)稅負(fù)分析、稅收數(shù)據(jù)采集與質(zhì)量監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別排序推送等)、稅源管理部門(mén)序列(日常稅源管理、稅收減免審核、漏管戶(hù)清理、稽查案源提供)和稽查管理部門(mén)序列(高風(fēng)險(xiǎn)稅源應(yīng)對(duì)、行業(yè)項(xiàng)目管理)。此外，設(shè)置資源保障序列(綜合協(xié)調(diào)人力資源、財(cái)務(wù)管理、后勤服務(wù)等)，以確保業(yè)務(wù)工作的正常開(kāi)展。通過(guò)大部門(mén)、寬領(lǐng)域的設(shè)置，最大限度地防范多頭管理和職權(quán)真空的狀況，實(shí)現(xiàn)辦稅機(jī)構(gòu)的優(yōu)化配置。

從分割式到無(wú)縫隙，除了要求機(jī)構(gòu)之間形成一體化的聯(lián)動(dòng)機(jī)制外，更為重要的是消除涉稅信息壁壘，實(shí)現(xiàn)信息的互通、共享。稅源專(zhuān)業(yè)化管理以信息化為支撐，惟有獲得真實(shí)、可靠的信息，方能準(zhǔn)確地評(píng)估稅源的風(fēng)險(xiǎn)，從而采取科學(xué)的分類(lèi)加以應(yīng)對(duì)。而從目前信息化建設(shè)的總體情況分析，統(tǒng)一、全面的征管信息系統(tǒng)尚未完全建立，信息往往被封閉在不同的管理部門(mén)從而形成了多個(gè)“信息孤島”，信息和數(shù)據(jù)缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和互聯(lián)的法律保障，甚至很多地區(qū)連國(guó)稅、地稅的信息都因?yàn)轶w制和技術(shù)原因而難以共享，嚴(yán)重制約著稅源風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估和專(zhuān)業(yè)化管理的質(zhì)效。*目前國(guó)稅、地稅系統(tǒng)各自開(kāi)發(fā)的軟件達(dá)幾百種，且大部分軟件開(kāi)發(fā)的后臺(tái)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不同，相互之間難以兼容，信息無(wú)法實(shí)現(xiàn)共享。當(dāng)務(wù)之急是要對(duì)“中國(guó)稅收征管信息系統(tǒng)”(CATIs軟件)做進(jìn)一步修改和完善，拓展其功能，使其涵蓋所有稅收業(yè)務(wù)，并與目前運(yùn)行范圍較廣的主流稅收軟件相兼容。[9]為此，必須對(duì)涉稅信息保障制度進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，打造貫通各層級(jí)、部門(mén)和崗位的信息分析平臺(tái)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，將涉稅政府部門(mén)提供準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)和信息明確為法律義務(wù)，并對(duì)其提供的內(nèi)容、方式、時(shí)效和未能及時(shí)提供的處罰等加以嚴(yán)格的規(guī)范，打破部門(mén)之間的信息封鎖與藩籬。稅務(wù)部門(mén)要加強(qiáng)外部信息的采集和比對(duì)，首先，需打造國(guó)地稅信息共享系統(tǒng)，并在此基礎(chǔ)上積極擴(kuò)大與工商、銀行、質(zhì)檢信息交互的范圍，建立起一體化的稅收管理信息中心和綜合協(xié)稅護(hù)稅網(wǎng)絡(luò)，從而通過(guò)第三方的信息比對(duì)，準(zhǔn)確評(píng)估不同稅源的風(fēng)險(xiǎn)。其次，要進(jìn)一步打造內(nèi)部統(tǒng)一的數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)和應(yīng)用平臺(tái)，對(duì)綜合征管軟件、稅庫(kù)銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)、管理員管理信息系統(tǒng)、數(shù)據(jù)質(zhì)量管理信息系統(tǒng)、稅務(wù)稽查管理系統(tǒng)、運(yùn)維支撐平臺(tái)等進(jìn)行科學(xué)整合，形成數(shù)據(jù)集成管理和共享，從而為稅源監(jiān)控分析和風(fēng)險(xiǎn)模型研發(fā)提供支持。

(三)人力資源的調(diào)整

1.全能型——專(zhuān)業(yè)型。專(zhuān)業(yè)化改革作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及征管職能的調(diào)整和征管機(jī)構(gòu)的重構(gòu)，從而必然帶來(lái)人力資源的重新配置和人員的角色重塑。傳統(tǒng)征管模式賦予了稅管員多元的職能定位，其集“稅收宣傳員、信息采集員、納稅輔導(dǎo)員、納稅評(píng)估員、稅收監(jiān)督員”于一身，承擔(dān)的工作非常繁雜，日常事務(wù)性工作量大。[10]在上述繁重的任務(wù)壓力下，稅管員難以對(duì)稅源進(jìn)行科學(xué)管理，征管質(zhì)量難以保障，業(yè)務(wù)能力的提升也受到嚴(yán)重的制約。為此，按照稅源專(zhuān)業(yè)化改革的要求，就必須對(duì)稅務(wù)人員的職能進(jìn)行重新定位，改變以往全能、包攬的工作模式，在切實(shí)為基層一線(xiàn)管理人員減負(fù)的同時(shí)，著力培養(yǎng)一批高素質(zhì)、專(zhuān)業(yè)化的人才。遵循“用專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)門(mén)的事”的理念，加大培訓(xùn)力度和實(shí)踐鍛煉，結(jié)合現(xiàn)有人力資源的狀況和人員特長(zhǎng)，培養(yǎng)一批風(fēng)險(xiǎn)分析、納稅評(píng)估、反避稅調(diào)查、稅務(wù)稽查、納稅服務(wù)、執(zhí)法監(jiān)督和信息技術(shù)人才，并跟進(jìn)創(chuàng)新現(xiàn)有的激勵(lì)機(jī)制和績(jī)效考核，從而真正實(shí)現(xiàn)人力資源的持續(xù)開(kāi)發(fā)和人事、崗職之匹配。*2012年國(guó)家稅務(wù)總局啟動(dòng)了“千人工程”和“十萬(wàn)人工程”，加快培養(yǎng)稅收工作急需的緊缺人才。即力爭(zhēng)到2015年底，使全國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)擁有一支1000人左右，能夠把握世界經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)，熟悉社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，擁有先進(jìn)管理理念，在稅收工作某一方面具備專(zhuān)長(zhǎng)的領(lǐng)軍人才；使地市以下稅務(wù)局擁有一支10萬(wàn)人左右，熟悉稅法和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、懂評(píng)估、會(huì)查賬、能熟練操作計(jì)算機(jī)的基層復(fù)合型人才和業(yè)務(wù)能手。國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)《“十二五”時(shí)期稅務(wù)干部教育培訓(xùn)改革發(fā)展規(guī)劃》，國(guó)稅發(fā)〔2011〕94號(hào)。

2.單兵作戰(zhàn)——團(tuán)隊(duì)管稅。依據(jù)稅源分類(lèi)和專(zhuān)業(yè)化管理的特點(diǎn)，對(duì)現(xiàn)有的人力資源進(jìn)行重新配置。按照全面提高稅收征管質(zhì)量和效率的要求，科學(xué)調(diào)整現(xiàn)有的人員配比，增強(qiáng)直接從事稅源管理的力量，把更多的專(zhuān)業(yè)化人才配置到征、評(píng)、服、查等專(zhuān)業(yè)化管理崗位上，并按照稅源構(gòu)成和納稅人特點(diǎn)組建類(lèi)別化的專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)，包括稅收分析團(tuán)隊(duì)、納稅服務(wù)團(tuán)隊(duì)、納稅評(píng)估團(tuán)隊(duì)和稅務(wù)稽查團(tuán)隊(duì)。上述團(tuán)隊(duì)實(shí)行項(xiàng)目作業(yè)，由主體人員(主副評(píng)、主副查崗位)、外部行業(yè)顧問(wèn)、內(nèi)部保障顧問(wèn)組成。針對(duì)不同崗位的具體職責(zé)，對(duì)日常管理事項(xiàng)(一般涉稅事項(xiàng)以及低風(fēng)險(xiǎn)稅源管理)、專(zhuān)業(yè)事項(xiàng)(中等風(fēng)險(xiǎn)、納稅評(píng)估和行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理)、復(fù)雜事項(xiàng)(大額稅收優(yōu)惠減免調(diào)查審核、重大案件稽查以及大企業(yè)高風(fēng)險(xiǎn)管理等)進(jìn)行分類(lèi)管理，并給與待遇的保障和政策的傾斜，實(shí)現(xiàn)人盡其才、能崗相宜。*江蘇國(guó)稅專(zhuān)業(yè)化改革后，全省8900多名稅務(wù)人員直接從事稅源專(zhuān)業(yè)化管理工作，比原來(lái)人數(shù)增加了31%。有效提升了稅收的遵從度。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)從制度上保障不同團(tuán)隊(duì)間的無(wú)縫連接，崗位和人員的設(shè)置要體現(xiàn)促進(jìn)稅收管理和執(zhí)法各節(jié)點(diǎn)的科學(xué)串接和整合，從而減少職權(quán)交叉而產(chǎn)生的內(nèi)耗，最終打造大團(tuán)隊(duì)綜合治稅的管理格局。

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