黃靜 賀林波

摘要：處于國家財政體制中最基層，縣級財政通常表現(xiàn)為財力薄弱，極為依賴于財政轉(zhuǎn)移支付?？h級財政轉(zhuǎn)移支付制度是否合理、科學，對縣級財政制度建設(shè)的影響極大。本文從制度建設(shè)的角度討論湖南省縣級財政轉(zhuǎn)移支付制度中的問題，進一步分析原因，再提出對策。

關(guān)鍵詞：縣級財政；轉(zhuǎn)移支付；制度建設(shè)

轉(zhuǎn)移支付有其特殊的意義，它是在下級政府組織的財政收入不能滿足或者不能履行政府職能所需財力的情況下，通過外來資金補助來增加政府財力。對于下級政府特別是基層財政來說，這個制度的作用相當重大。

一、湖南省縣級財政轉(zhuǎn)移支付制度問題

1.支付數(shù)額無法滿足支出需求

“分稅制”改革當前還未確立省級以下政府間的財權(quán)，也就是說這種財權(quán)目前還沒有得到認定，特別是省以下比較規(guī)范的制度建立仍然是一個盲區(qū)。從資金的融入形式來看，縣級財政轉(zhuǎn)移支付資金基本上是以稅收返還、上繳、專項補助作為主體，而規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付僅僅作為輔助，因此，其過渡性特別明顯。從支出來源來看，縣級財政對轉(zhuǎn)移支付資金的依存度高達38%。然而，其資金的出處不一，有的來自中央，的有來自省政府，有的來自市級，但不外呼這三級政府部門。可這三級政府支出的資金往往無法及時到位，由此而制約著縣級財政支出。當前許多省份都是如此，縣級財政只能保證縣級工資的按時發(fā)放，和政府機關(guān)的運轉(zhuǎn)，等這些最基本的資金需求。無法滿足縣級財政的其他缺口。

2.轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)不合理

從湖南省的轉(zhuǎn)移支付情況來看，大類結(jié)構(gòu)上，專項補助都較高，有的高達60.71%，而下級政府無條件轉(zhuǎn)移支付的比重卻相當小，僅占12.88%。從下級政府分項轉(zhuǎn)移支付的均等化效應來看，當前全省縣級以下稅收返還均等化效應相當不理想，中央專項補助中，一部分存在均等化，一般性轉(zhuǎn)移支付均等化效應最強。

3.轉(zhuǎn)移支付分配不均

從湖南各地區(qū)所獲取的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額來分析，幾個落后的地區(qū)，如懷化、永州、邵陽等，財力較為困難，但都獲得了較多的轉(zhuǎn)移支付，其中邵陽獲得的轉(zhuǎn)移支付排在首位，自治州第四位，這種排法符合轉(zhuǎn)移支付制度的初衷?；具_到了財政均等化的目標，也達到了財政公平。但是平均衡的情況仍然存在，如長沙、衡陽、常德等地明顯獲得的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額要大很多。

4縣級轉(zhuǎn)移支付制度有待規(guī)范

現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移的支付大多數(shù)精力集中在中央和省兩級財政身上，對縣級財政沒有形成統(tǒng)一的方案，在縣級財政轉(zhuǎn)移支付制度上，每個省的政策都不一樣。盡管各省在縣級財政轉(zhuǎn)移支付資金的分配制度建設(shè)上，大多數(shù)縣級政府是通過選擇一些支付規(guī)范中的客觀因素，按照統(tǒng)一的計算方法來統(tǒng)籌計算的；但是，還需要對這個計算方式進行進一步的規(guī)范。主要原因一方面在于整個計算過程的客觀度不夠。另一方面在于各個地域的計算方法不一樣。第三在于測算項目的統(tǒng)一性認識不到位。最后，轉(zhuǎn)移支付資金下達不及時也是主要因素之一。這些方面均需要作進一步的規(guī)范。

二、 縣級財政轉(zhuǎn)移支付制度問題的原因

當前縣級政府間轉(zhuǎn)移支付對緩解縣級財政困難、縮小地域經(jīng)濟差距、調(diào)節(jié)經(jīng)濟發(fā)展等作用較大。但與國家財政管理所要求的規(guī)范化、法制化的制度建設(shè)相比，其差距仍然較大。造成上述問題的原因在于：

1. 縣級財政轉(zhuǎn)移支付沒有詳盡的依據(jù)

對各級政府進行財政權(quán)力與人事權(quán)利進行明確劃分是地方轉(zhuǎn)移支付的重要依據(jù)，但當前國家財政生成體制對財政權(quán)的劃分相當具體到位，分工明確，而對人事權(quán)的劃分卻比較模糊。從而造成轉(zhuǎn)移支付的具體形成條件不詳盡，依據(jù)不足。在中央與地方之間、地方政府內(nèi)部上下級之間一直存在著人事權(quán)力模糊的現(xiàn)象，從而導致縣級財政轉(zhuǎn)移目標不明確，支付制度建設(shè)不周全，常常出現(xiàn)財政權(quán)力與人事權(quán)力不統(tǒng)一，造成財政轉(zhuǎn)移支付的責任劃分不到位，分工模糊，使縣級政府人事的編制預算和執(zhí)行預算難度無形中增加。

2.轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范

縣級財政轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范是現(xiàn)實存在的，這是由于國家對縣級轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范管理而造成的。我國轉(zhuǎn)移支付制度較為寬松，它是在不影響縣級基層既得利益，同時還要保持分稅制穩(wěn)定的前提條件下制訂的。因外部環(huán)境變化大，支付辦法不合理，一方面，轉(zhuǎn)移支付力度小。二方面，技術(shù)方法有限。三方面，分配體制不合理。

3.轉(zhuǎn)移支付制度不合理

我國轉(zhuǎn)移支付制度一直處于發(fā)展變化之中，這種制度是在國家財政體制不斷改革中逐步完善的，其形式多樣。包括稅收返返還、專項經(jīng)費、結(jié)算補助等。但是這些形式之間協(xié)調(diào)性相當差，或者相互抵消。在結(jié)構(gòu)上，專項轉(zhuǎn)移太多，一般性轉(zhuǎn)移太少。這就明顯地存在不合理性，限制著轉(zhuǎn)移支付作用的發(fā)揮。

4轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律支撐

國際上大多數(shù)國家均采取法律的形式對轉(zhuǎn)移支付進行明確規(guī)定，甚至通過憲法來對轉(zhuǎn)移支付進行定位。使轉(zhuǎn)移支付的權(quán)威性和可控性更高。但大法律效率來看，當前仍然相當有限。對于支出的體制、范圍、轉(zhuǎn)移支付制度更是沒有法律明文規(guī)定。其結(jié)果是：目前改革缺乏法律支撐，同時影響著轉(zhuǎn)移支付的權(quán)威性發(fā)揮，使財政轉(zhuǎn)移支付的可操作性越來越低。

三、 縣級財政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)之策

1、 減少政府行政層級

保持縣級財政轉(zhuǎn)移支付的支付效率，盡量保證一級政府轄管一級財政的結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性，因為這種結(jié)構(gòu)是相對可行的，其穩(wěn)定系數(shù)最高，逐級管理可保持各級政府財力上的獨立性。同時還能夠起到激勵作用，用激勵的方式來提高縣級政府轉(zhuǎn)移支付資金供給的積極性和競爭力。我國當前縣級財政體制設(shè)置上，“五級財政”造成了基層財政運轉(zhuǎn)困難、主體稅種無法支撐發(fā)展、根本推進不了分稅制的改革。因此需求對財政管理層次進行系統(tǒng)改革。長遠的角度來看，簡化財政的級次，基層政府的人事權(quán)力可大幅度降低，甚至可以直接撤銷；市級政府其人事權(quán)和財政權(quán)與胰級政府要一致或者基本上一致，或使其形成平行關(guān)系。如此一來，在財政人員的分配上就必須實行精兵簡政。使財政供養(yǎng)進一步簡化。

2.規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付制度

財政轉(zhuǎn)移支付，其科學、規(guī)范的制度是必不可少的，不僅僅是分稅制財政體制的自我完善，還是財政框架平衡的依據(jù)，是加速經(jīng)濟社會發(fā)展的本體要求。我國自實施分稅制以來，在稅種和收入歸屬等方面作出了較大的調(diào)整，特別是收支比重作出了調(diào)整。中央掌握了財政收入的大頭，但財政支出的大頭又是地方。因此，財政轉(zhuǎn)移支付就成了中央財政統(tǒng)一調(diào)控的工具，也成為了財政體制的構(gòu)成。當政府與政府之間的收入比重不同，或者存在明顯的變化，或者地區(qū)間財政力量懸殊太大，而地區(qū)政府公共服務能力越來越小的時候，上級政府就必須通過轉(zhuǎn)移支付來補充公共支出，保證其公共職能的實施。建立科學和規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，且要遵循兩個原則：一是公平；二是規(guī)范和透明?？h級財政轉(zhuǎn)移支付必須注重公平，在公平與效率之間保持平衡。

3建立標準化轉(zhuǎn)移支付制度

轉(zhuǎn)移支付項目安排必須根據(jù)縣級政府與縣級財政不平衡的現(xiàn)實情況來確定，合理地確定轉(zhuǎn)移支付項目、資金比例、和指標等，特別是要注意轉(zhuǎn)移支付率的計算方法。首先要根據(jù)縣級政府與區(qū)域之間的人口因素、經(jīng)濟實力、財政實力和支出標準來進行綜合衡量，或要進行前期預估，并要以公共服務均等化為目標，確定標準，規(guī)范支付方式和計量方式。轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)在于統(tǒng)一標準，標準統(tǒng)一，則執(zhí)行方便，從而使執(zhí)行過程趨于便利，為縣級財政轉(zhuǎn)移開通綠色航道。

4提高轉(zhuǎn)移支付總額度

充分考慮縣級財政困難問題，對工農(nóng)價格之間的差額給予體制性傾斜支持，逐步實現(xiàn)公共服務均等。努力促進縣級區(qū)域間經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展， 促進上級財政在分配縣級轉(zhuǎn)移支付資金之時要作出更多的讓利，做到區(qū)域轉(zhuǎn)移支付的公平性，公開和透明，把解決縣級財政的困難與問題上升到制度建設(shè)的層面。

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作者簡介：黃靜，女，湖南農(nóng)業(yè)大學公共管理與法學學院研究生，研究方向：憲法與行政法。賀林波，男，1973年生，湖南益陽市人，湖南農(nóng)業(yè)大學公共管理與法學學院副教授，公共管理專業(yè)碩士生導師