2014年10月8日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，提出要建立地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，把地方債務(wù)納入各級政府的政績考核中。美國在州和市縣債務(wù)融資和風(fēng)險(xiǎn)管理指標(biāo)體系設(shè)計(jì)方面積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，取得了較好成效，值得我國借鑒。

一、美國州政府債務(wù)管理的指標(biāo)體系

美國作為聯(lián)邦制國家，各州政府都有相對獨(dú)立的債務(wù)融資和發(fā)行制度，但是聯(lián)邦政府和信用評級公司仍然通過較為統(tǒng)一的指標(biāo)體系，對美國各州的債務(wù)負(fù)擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)水平進(jìn)行科學(xué)評價(jià)。

（一）債務(wù)負(fù)擔(dān)

狹義上的州政府債務(wù)是指州政府發(fā)行一般責(zé)任債券，發(fā)行這類債券的州政府承諾將征收足夠的稅收，按時(shí)并全部償還債務(wù)本息。廣義上州政府債務(wù)除此以外，還包括州政府主要部門和機(jī)構(gòu)發(fā)行的類似債券的票據(jù)。一般而言，聯(lián)邦政府、州政府和評級機(jī)構(gòu)傾向于使用“由稅收支持的凈債務(wù)”來評估各州的債務(wù)承受能力，包括州政府的稅收和其他經(jīng)營性資源擔(dān)保的債務(wù)。美國各州和評級機(jī)構(gòu)通過一些比率指標(biāo)對州政府的債務(wù)與可用于償還債務(wù)的資源進(jìn)行比較，其中債務(wù)本息占總收入比率是美國州政府使用最廣泛的債務(wù)承受能力指標(biāo)，其次是人均債務(wù)占個(gè)人收入總額比率、債務(wù)占應(yīng)稅財(cái)產(chǎn)價(jià)值百分比等指標(biāo)。

（二）債務(wù)承受能力

一般而言，評估州政府的債務(wù)承受能力有兩種方法，一是債務(wù)上限法，二是基準(zhǔn)化法。前一種方法將一州的債務(wù)負(fù)擔(dān)與預(yù)先設(shè)定的債務(wù)臨界值進(jìn)行比較，后一種方法將一州的債務(wù)負(fù)擔(dān)與某一基準(zhǔn)值比較。

1、債務(wù)上限法

采用債務(wù)上限法的州將新發(fā)行債券規(guī)?；騻鶆?wù)余額予以鎖定，或者采用債務(wù)負(fù)擔(dān)比率的指標(biāo)，規(guī)定州債務(wù)本息不能超過其總收入的一定比率。一般債務(wù)上限是以州憲法或法令形式公布的，或者是由各州債務(wù)承受能力委員會、州司庫或其他負(fù)責(zé)監(jiān)督州債務(wù)使用的州政府機(jī)構(gòu)，通過制定不具法律約束的指導(dǎo)原則的方式予以明確。債務(wù)上限法從兩方面增強(qiáng)了州政府承受債務(wù)的潛在能力：第一，它直接限定了一州的債務(wù)上限水平;第二，它通過市場化的評級機(jī)構(gòu)評估，提高各州信用評級，從而降低借款成本，間接提高債務(wù)承受力。

美國州政府對債務(wù)負(fù)擔(dān)比率設(shè)定不同債務(wù)上限。從表1可看出，大多數(shù)州以債務(wù)占個(gè)人收入比率表示的債務(wù)上限在2.5%到 6%之間不等，該比率在這一區(qū)間范圍的評分為“中”和“中高”。與債務(wù)占個(gè)人收入比率指標(biāo)相比，以債務(wù)本息占總支出比率表示的債務(wù)上限在各州差異較大，最低為5%，最高則達(dá)18.5%，但大部分州設(shè)定的上限均在5%到8%之間，評分同樣為“中”或“中高”。同樣，債務(wù)占州生產(chǎn)總值比率以及10年內(nèi)債務(wù)分期償還比率，也是債務(wù)上限評估的兩個(gè)重要指標(biāo)。與這種單一債務(wù)上限相比，有些州設(shè)定債務(wù)上限的區(qū)間變動(dòng)范圍，其他一些州則對債務(wù)上限設(shè)定一個(gè)目標(biāo)值，同時(shí)再附加一個(gè)較高的上限值。這樣的債務(wù)上限結(jié)構(gòu)，使州政府在一定的財(cái)政約束范圍內(nèi)可針對資本項(xiàng)目需要做出適當(dāng)調(diào)整。

2、基準(zhǔn)化法

基準(zhǔn)化法是州政府將其債務(wù)負(fù)擔(dān)與某一基準(zhǔn)值作比較，即與美國各州的平均值或中位數(shù)比較，或與一些具同等地位的州比較。通過這種債務(wù)負(fù)擔(dān)的跨州比較，可以減少對債務(wù)承受能力判斷的任意性。基準(zhǔn)化法的比較結(jié)果，很大程度上反映了一州債務(wù)承受能力和經(jīng)濟(jì)競爭力?；鶞?zhǔn)水平法通常依賴于評級公司或人口普查局的標(biāo)準(zhǔn)化債務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，以避免各州在債務(wù)匡算標(biāo)準(zhǔn)的不一致。

然而，跨州的債務(wù)承受能力的比較也可能存在誤差，其原因是：一是各州之間在州和更下一級地方政府的責(zé)任分工方面可能存在顯著差異，債務(wù)集中度較高的州，其州一級的債務(wù)水平通常較高;二是各州在基礎(chǔ)設(shè)施的需求或偏好的差異，也會影響到各州的債務(wù)負(fù)擔(dān)。通常，以犧牲公路、供水、供電系統(tǒng)或其他基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量為代價(jià)的相對較低債務(wù)負(fù)擔(dān)水平，反而會影響該州的經(jīng)濟(jì)競爭力。

當(dāng)然，一些州政府會結(jié)合使用債務(wù)上限法和基準(zhǔn)化法，它們在確定未來某一年份的債務(wù)限額時(shí)，通常會運(yùn)用基準(zhǔn)水平獲得的信息作為參考。例如美國佛蒙特州所采用的兩個(gè)債務(wù)上限就是根據(jù)全美信用評級為AAA的各州的債務(wù)負(fù)擔(dān)平均數(shù)和中位值分別設(shè)定的，并且每年予以更新。

二、美國州以下地方政府債務(wù)管理的經(jīng)驗(yàn)

（一）美國州以下地方政府財(cái)政收入自主性較高

美國州以下包括市縣兩級政府，其中市級政府在各州又采取不同的管轄形式，如市、鎮(zhèn)、區(qū)和鄉(xiāng)政府。截至2012年底，美國除州政府以外的各級地方政府合計(jì)達(dá)89055個(gè)。與其他國家相比，美國州以下地方政府具有較大的財(cái)政自主權(quán)，各級地方政府都可征收某種稅收和其他費(fèi)用。其中，美國州政府的稅收主要依靠個(gè)人所得稅和銷售稅（2011年二者合計(jì)占其稅收收入82.5%），而州以下地方政府財(cái)政收入主要來源于財(cái)產(chǎn)稅（2011年占其全部稅收收入的74.2%）。

2000年以來，美國州以下地方政府自有收入占其一般收入的比例始終在60%左右，如果將州政府提供給地方教育資金從地方一般收入中扣除，該比例則增至80%，這保證了地方財(cái)政收入的穩(wěn)定性。相反，聯(lián)邦政府對州一級政府的轉(zhuǎn)移支付占其一般收入接近1/3，而州以下地方政府直接從聯(lián)邦政府獲得的轉(zhuǎn)移支付僅占其收入4%。各類數(shù)據(jù)表明，大多數(shù)美國州以下地方政府都依靠自有收入為其各種公共服務(wù)項(xiàng)目提供資金。

（二）州以下地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)和債務(wù)承受能力

市場化的評級機(jī)構(gòu)對地方政府一般債務(wù)和或有負(fù)債采取以下兩種綜合評價(jià)方法：一是債務(wù)本息占地方政府總開支百分比，該指標(biāo)主要用于衡量地方政府每年固定債務(wù)成本;二是凈直接債務(wù)占地方政府總收入百分比，該指標(biāo)旨在衡量總債務(wù)負(fù)擔(dān)對地方政府收入狀況的影響。如表2所示，若某縣級政府債務(wù)本息占該縣政府開支總額10%，凈直接債務(wù)占總收入100%，根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)普爾評分標(biāo)準(zhǔn)，它的債務(wù)和或有負(fù)債的初步評分結(jié)果為4（弱）。此外，標(biāo)準(zhǔn)普爾還制定了一些量化標(biāo)準(zhǔn)可對以上的初歩評分進(jìn)行調(diào)整，以得出關(guān)于地方政府債務(wù)和或有負(fù)債的最終評分結(jié)果。例如，凡是凈債務(wù)占其市場價(jià)值百分比低于3%，或是債務(wù)本息償還比例10年內(nèi)超過65%。每項(xiàng)均上調(diào)1分;凡是利率風(fēng)險(xiǎn)有可能導(dǎo)致每年債務(wù)的還本付息額增加至少20%，或者凈債務(wù)占其市場價(jià)值百分比超過10%的，每項(xiàng)均下調(diào)1分。endprint

三、對我國地方政府債務(wù)管理的政策建議

（一）發(fā)行市政債券，為地方城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資

目前中國城市基礎(chǔ)設(shè)施的融資大多以地方政府融資平臺為舉債主體、以銀行貸款為債權(quán)人。2014年5月，國務(wù)院提出要建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺公司的政府融資職能。然而，由于城市基礎(chǔ)設(shè)施多由省級政府以下的市縣政府承擔(dān)，而目前地方債券僅限于省級政府發(fā)行，且僅用于沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展。因此，建議允許那些負(fù)責(zé)承擔(dān)城市基礎(chǔ)設(shè)施的市縣政府部門和公共機(jī)構(gòu)直接發(fā)行市政建設(shè)債券，或者加大基礎(chǔ)設(shè)施地方融資平臺的債券發(fā)行規(guī)模，替代原來的以銀行貸款為主的融資方式。

（二）將一般債務(wù)和或有債務(wù)同時(shí)作為地方政府債務(wù)承受能力評估范圍

債務(wù)承受能力評估首先應(yīng)確定地方政府債務(wù)的涵蓋范圍。盡管美國關(guān)于地方政府債務(wù)承受能力的分析主要集中在由稅收支持的凈債務(wù)，不含或有債務(wù)，然而，從我國情況看，由地方政府主要部門或公共機(jī)構(gòu)發(fā)行的類似債券的票據(jù)或銀行貸款，都構(gòu)成省和市縣地方政府的或有債務(wù)。如果僅將地方債務(wù)狹義地理解為由稅收支持的凈債務(wù)，可能導(dǎo)致或有債務(wù)增長失控。從審計(jì)署的數(shù)據(jù)看，目前我國地方各級政府的或有債務(wù)在其債務(wù)總額中的占比已達(dá)近40%，其中省級政府的或有債務(wù)更高達(dá)65%以上。因此，在對我國地方債務(wù)承受能力進(jìn)行評估時(shí)，應(yīng)把或有債務(wù)同時(shí)納入地方總債務(wù)中，使得地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)更具完整性和透明性，從而使債務(wù)決策更為理性。

（三）選擇多元化的債務(wù)負(fù)擔(dān)指標(biāo)，衡量地方政府短期和長期債務(wù)

美國經(jīng)驗(yàn)表明，債務(wù)本息占總收入的比率用來衡量其短期債務(wù)，債務(wù)余額占個(gè)人收入比率用來衡量長期債務(wù)負(fù)擔(dān)。我國地方債務(wù)管理，應(yīng)選擇多元化的債務(wù)負(fù)擔(dān)比率來評估債務(wù)承受能力。另外，由于各省和市縣政府責(zé)任分工的明顯差異，省級政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)也會有所不同，2013年6月末，凡是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，省級債務(wù)在省各級政府債務(wù)總額中的占比較高，相反，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)則市縣政府的債務(wù)占比較高。以山西省為例，其省級負(fù)債占比全國最高，達(dá)63.88%，但下屬各級政府債務(wù)總額卻低于全國大部分省份。因此，設(shè)定債務(wù)負(fù)擔(dān)比率，還應(yīng)考慮到這一因素。

（四）科學(xué)設(shè)定債券發(fā)行限額和債務(wù)余額規(guī)模

目前，中國對地方政府債券發(fā)行規(guī)模實(shí)行由中央政府統(tǒng)一進(jìn)行限額控制，試點(diǎn)地區(qū)全年發(fā)行的債券總量及個(gè)量均不得超過國務(wù)院批準(zhǔn)的當(dāng)年發(fā)債規(guī)模限額。然而，在未來我國地方債務(wù)管理中，債務(wù)上限法和基準(zhǔn)化法可同時(shí)作為我國地方債務(wù)限額的方法。隨著地方債務(wù)管理制度的不斷完善，可以將債券發(fā)行的限額、債務(wù)規(guī)模的控制與地方政府的債務(wù)承受能力掛起鉤來，設(shè)計(jì)與當(dāng)?shù)卣畟鶆?wù)負(fù)擔(dān)比率相對應(yīng)的債務(wù)上限或上限區(qū)間，定期地將債務(wù)負(fù)擔(dān)與債務(wù)上限進(jìn)行比較以測算其債務(wù)的吸收能力，并根據(jù)既定的債務(wù)上限對未來年份的新債發(fā)行和債務(wù)負(fù)擔(dān)做出合理的規(guī)劃。

（黃志龍，中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心副研究員）endprint

三、對我國地方政府債務(wù)管理的政策建議

（一）發(fā)行市政債券，為地方城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資

目前中國城市基礎(chǔ)設(shè)施的融資大多以地方政府融資平臺為舉債主體、以銀行貸款為債權(quán)人。2014年5月，國務(wù)院提出要建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺公司的政府融資職能。然而，由于城市基礎(chǔ)設(shè)施多由省級政府以下的市縣政府承擔(dān)，而目前地方債券僅限于省級政府發(fā)行，且僅用于沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展。因此，建議允許那些負(fù)責(zé)承擔(dān)城市基礎(chǔ)設(shè)施的市縣政府部門和公共機(jī)構(gòu)直接發(fā)行市政建設(shè)債券，或者加大基礎(chǔ)設(shè)施地方融資平臺的債券發(fā)行規(guī)模，替代原來的以銀行貸款為主的融資方式。

（二）將一般債務(wù)和或有債務(wù)同時(shí)作為地方政府債務(wù)承受能力評估范圍

債務(wù)承受能力評估首先應(yīng)確定地方政府債務(wù)的涵蓋范圍。盡管美國關(guān)于地方政府債務(wù)承受能力的分析主要集中在由稅收支持的凈債務(wù)，不含或有債務(wù)，然而，從我國情況看，由地方政府主要部門或公共機(jī)構(gòu)發(fā)行的類似債券的票據(jù)或銀行貸款，都構(gòu)成省和市縣地方政府的或有債務(wù)。如果僅將地方債務(wù)狹義地理解為由稅收支持的凈債務(wù)，可能導(dǎo)致或有債務(wù)增長失控。從審計(jì)署的數(shù)據(jù)看，目前我國地方各級政府的或有債務(wù)在其債務(wù)總額中的占比已達(dá)近40%，其中省級政府的或有債務(wù)更高達(dá)65%以上。因此，在對我國地方債務(wù)承受能力進(jìn)行評估時(shí)，應(yīng)把或有債務(wù)同時(shí)納入地方總債務(wù)中，使得地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)更具完整性和透明性，從而使債務(wù)決策更為理性。

（三）選擇多元化的債務(wù)負(fù)擔(dān)指標(biāo)，衡量地方政府短期和長期債務(wù)

美國經(jīng)驗(yàn)表明，債務(wù)本息占總收入的比率用來衡量其短期債務(wù)，債務(wù)余額占個(gè)人收入比率用來衡量長期債務(wù)負(fù)擔(dān)。我國地方債務(wù)管理，應(yīng)選擇多元化的債務(wù)負(fù)擔(dān)比率來評估債務(wù)承受能力。另外，由于各省和市縣政府責(zé)任分工的明顯差異，省級政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)也會有所不同，2013年6月末，凡是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，省級債務(wù)在省各級政府債務(wù)總額中的占比較高，相反，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)則市縣政府的債務(wù)占比較高。以山西省為例，其省級負(fù)債占比全國最高，達(dá)63.88%，但下屬各級政府債務(wù)總額卻低于全國大部分省份。因此，設(shè)定債務(wù)負(fù)擔(dān)比率，還應(yīng)考慮到這一因素。

（四）科學(xué)設(shè)定債券發(fā)行限額和債務(wù)余額規(guī)模

目前，中國對地方政府債券發(fā)行規(guī)模實(shí)行由中央政府統(tǒng)一進(jìn)行限額控制，試點(diǎn)地區(qū)全年發(fā)行的債券總量及個(gè)量均不得超過國務(wù)院批準(zhǔn)的當(dāng)年發(fā)債規(guī)模限額。然而，在未來我國地方債務(wù)管理中，債務(wù)上限法和基準(zhǔn)化法可同時(shí)作為我國地方債務(wù)限額的方法。隨著地方債務(wù)管理制度的不斷完善，可以將債券發(fā)行的限額、債務(wù)規(guī)模的控制與地方政府的債務(wù)承受能力掛起鉤來，設(shè)計(jì)與當(dāng)?shù)卣畟鶆?wù)負(fù)擔(dān)比率相對應(yīng)的債務(wù)上限或上限區(qū)間，定期地將債務(wù)負(fù)擔(dān)與債務(wù)上限進(jìn)行比較以測算其債務(wù)的吸收能力，并根據(jù)既定的債務(wù)上限對未來年份的新債發(fā)行和債務(wù)負(fù)擔(dān)做出合理的規(guī)劃。

（黃志龍，中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心副研究員）endprint

三、對我國地方政府債務(wù)管理的政策建議

（一）發(fā)行市政債券，為地方城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資

目前中國城市基礎(chǔ)設(shè)施的融資大多以地方政府融資平臺為舉債主體、以銀行貸款為債權(quán)人。2014年5月，國務(wù)院提出要建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺公司的政府融資職能。然而，由于城市基礎(chǔ)設(shè)施多由省級政府以下的市縣政府承擔(dān)，而目前地方債券僅限于省級政府發(fā)行，且僅用于沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展。因此，建議允許那些負(fù)責(zé)承擔(dān)城市基礎(chǔ)設(shè)施的市縣政府部門和公共機(jī)構(gòu)直接發(fā)行市政建設(shè)債券，或者加大基礎(chǔ)設(shè)施地方融資平臺的債券發(fā)行規(guī)模，替代原來的以銀行貸款為主的融資方式。

（二）將一般債務(wù)和或有債務(wù)同時(shí)作為地方政府債務(wù)承受能力評估范圍

債務(wù)承受能力評估首先應(yīng)確定地方政府債務(wù)的涵蓋范圍。盡管美國關(guān)于地方政府債務(wù)承受能力的分析主要集中在由稅收支持的凈債務(wù)，不含或有債務(wù)，然而，從我國情況看，由地方政府主要部門或公共機(jī)構(gòu)發(fā)行的類似債券的票據(jù)或銀行貸款，都構(gòu)成省和市縣地方政府的或有債務(wù)。如果僅將地方債務(wù)狹義地理解為由稅收支持的凈債務(wù)，可能導(dǎo)致或有債務(wù)增長失控。從審計(jì)署的數(shù)據(jù)看，目前我國地方各級政府的或有債務(wù)在其債務(wù)總額中的占比已達(dá)近40%，其中省級政府的或有債務(wù)更高達(dá)65%以上。因此，在對我國地方債務(wù)承受能力進(jìn)行評估時(shí)，應(yīng)把或有債務(wù)同時(shí)納入地方總債務(wù)中，使得地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)更具完整性和透明性，從而使債務(wù)決策更為理性。

（三）選擇多元化的債務(wù)負(fù)擔(dān)指標(biāo)，衡量地方政府短期和長期債務(wù)

美國經(jīng)驗(yàn)表明，債務(wù)本息占總收入的比率用來衡量其短期債務(wù)，債務(wù)余額占個(gè)人收入比率用來衡量長期債務(wù)負(fù)擔(dān)。我國地方債務(wù)管理，應(yīng)選擇多元化的債務(wù)負(fù)擔(dān)比率來評估債務(wù)承受能力。另外，由于各省和市縣政府責(zé)任分工的明顯差異，省級政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)也會有所不同，2013年6月末，凡是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，省級債務(wù)在省各級政府債務(wù)總額中的占比較高，相反，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)則市縣政府的債務(wù)占比較高。以山西省為例，其省級負(fù)債占比全國最高，達(dá)63.88%，但下屬各級政府債務(wù)總額卻低于全國大部分省份。因此，設(shè)定債務(wù)負(fù)擔(dān)比率，還應(yīng)考慮到這一因素。

（四）科學(xué)設(shè)定債券發(fā)行限額和債務(wù)余額規(guī)模

目前，中國對地方政府債券發(fā)行規(guī)模實(shí)行由中央政府統(tǒng)一進(jìn)行限額控制，試點(diǎn)地區(qū)全年發(fā)行的債券總量及個(gè)量均不得超過國務(wù)院批準(zhǔn)的當(dāng)年發(fā)債規(guī)模限額。然而，在未來我國地方債務(wù)管理中，債務(wù)上限法和基準(zhǔn)化法可同時(shí)作為我國地方債務(wù)限額的方法。隨著地方債務(wù)管理制度的不斷完善，可以將債券發(fā)行的限額、債務(wù)規(guī)模的控制與地方政府的債務(wù)承受能力掛起鉤來，設(shè)計(jì)與當(dāng)?shù)卣畟鶆?wù)負(fù)擔(dān)比率相對應(yīng)的債務(wù)上限或上限區(qū)間，定期地將債務(wù)負(fù)擔(dān)與債務(wù)上限進(jìn)行比較以測算其債務(wù)的吸收能力，并根據(jù)既定的債務(wù)上限對未來年份的新債發(fā)行和債務(wù)負(fù)擔(dān)做出合理的規(guī)劃。

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