栗燕杰

【摘要】《社會保險法》出臺后，中國社會保險法治取得顯著成效，突出表現(xiàn)在法制體系有所充實(shí)、保障水平不斷提高、民眾相關(guān)權(quán)利意識增強(qiáng)等方面。與此同時也暴露出一些問題，政策文件依然是社會保險實(shí)施的主要依據(jù)，法律條文過于原則籠統(tǒng)，法規(guī)文件清理修訂尚未全面鋪開，一些重大政策走向不明等嚴(yán)重影響到民眾的安全感。為此，今后應(yīng)當(dāng)通過后續(xù)立法填補(bǔ)空白，并在社會保險執(zhí)法、監(jiān)督、司法方面予以改進(jìn)完善。

【關(guān)鍵詞】社會保險法 立法 評估 展望

【中圖分類號】D922.55 ? ? ? ?? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

改革開放以來，中國社會保險制度逐步打破傳統(tǒng)的“國家—單位”保障體制，進(jìn)行了大量改革和探索。2010年《社會保險法》的出臺，成為我國社會保險法治的重要里程碑，迄今已逾4年。在黨的十八屆四中全會作出全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定之際，對社會保險法治建設(shè)取得的成效與進(jìn)步，理應(yīng)加以總結(jié)。對其存在的問題，也亟需評估梳理，以期為今后法治發(fā)展提供借鑒。

社會保險法治取得的成效

《社會保險法》是社會保險領(lǐng)域的基本法，其出臺和實(shí)施是中國社會保險法治建設(shè)的重要里程碑。發(fā)展至今，社會保險法治取得的成效可謂空前。

社會保險法制體系有所充實(shí)。立法先行是社會保障制度定型、穩(wěn)定的客觀標(biāo)志，也是建設(shè)中國社會保障體系并實(shí)現(xiàn)其發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的內(nèi)在要求。①《社會保險法》出臺前，社會保險領(lǐng)域法律空白，僅有三部行政法規(guī)、一些部門規(guī)章，以及其他大量規(guī)范性文件對其加以規(guī)范?！渡鐣ｋU法》出臺后，社會保險法制體系快速充實(shí)。為配合《社會保險法》的實(shí)施，人力資源和社會保障部先后出臺《實(shí)施<中華人民共和國社會保險法>若干規(guī)定》、《社會保險個人權(quán)益記錄管理辦法》、《在中國境內(nèi)就業(yè)的外國人參加社會保險暫行辦法》、《部分行業(yè)企業(yè)工傷保險費(fèi)繳納辦法》等部門規(guī)章。在司法解釋方面，最高人民法院于2014年出臺《關(guān)于審理工傷保險行政案件若干問題的規(guī)定》。另外，2012年《軍人保險法》的出臺，對于軍人及其家屬的社會保險相關(guān)權(quán)益保障，起到重要作用。

社會保險保障水平不斷提高。突出表現(xiàn)在三方面：一是社會保險主要項(xiàng)目已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全覆蓋?！渡鐣ｋU法》實(shí)施至今，覆蓋城鄉(xiāng)、勞動者一般居民的社會保險體系框架已經(jīng)形成?；攫B(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險均已實(shí)現(xiàn)了制度的全覆蓋，應(yīng)保盡保。

二是認(rèn)定等機(jī)制走向完善。比如，2010年人社部出臺新的《工傷認(rèn)定辦法》，使得工傷認(rèn)定更加簡便快捷。再如先行支付機(jī)制的完善，人社部于2011年出臺實(shí)施《社會保險基金先行支付暫行辦法》，明確申請先行支付的條件、程序和追償?shù)葯C(jī)制，使得參保人由于第三人侵權(quán)行為造成傷病時，權(quán)益保障更加全面完善。

三是保障待遇不斷提升。到2014年，全國企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金已經(jīng)實(shí)現(xiàn)十年連續(xù)增加。②提升基本醫(yī)療保險報銷比例和增加門診病種更是成為不少地方為民辦實(shí)事的重要內(nèi)容，使得社會保險制度真正造福于民。但也需指出的是，這種待遇調(diào)整大多通過政府行政決策實(shí)施，具有非強(qiáng)制性和任意性。

民眾社會保險權(quán)利意識明顯增強(qiáng)。社會保險相關(guān)話題日益成為公眾討論和媒體關(guān)注的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)問題。最近，社會保險基金的運(yùn)營與監(jiān)督、全民免費(fèi)醫(yī)保、事業(yè)單位養(yǎng)老保險醫(yī)療保險改革等社會保險法相關(guān)爭論，更是掀起媒體一波又一波的熱議乃至炒作。社會保險相關(guān)爭議不斷增多，因社會保險問題導(dǎo)致的群體事件在各地也時有發(fā)生。這從一個側(cè)面表明，民眾的社會保險意識不斷增強(qiáng)。社會保險制度的今后改革，將從政府驅(qū)動為主，轉(zhuǎn)而更多表現(xiàn)出社會民眾驅(qū)動的色彩來。這對中國社會保險的法治水平將提出更高要求。

社會保險法治存在的問題

雖然以《社會保險法》出臺為標(biāo)志，我國社會保險法治建設(shè)已經(jīng)取得長足成效，但仍存在這樣那樣的問題。政策文件作為治理主體依據(jù)的格局并未得到根本扭轉(zhuǎn)，依法治理的實(shí)現(xiàn)仍需假以時日。其問題突出表現(xiàn)在以下方面。

制度空白較多，操作性較為缺失?，F(xiàn)有法律行政法規(guī)較為簡單籠統(tǒng)，難以支撐起社會保險制度的設(shè)置和運(yùn)行。2010年出臺的《社會保險法》為社會保險法治建設(shè)打下了基礎(chǔ)，自此社會保險專門法律空白的歷史徹底告以終結(jié)。但該法內(nèi)容單薄，總共98條，總字?jǐn)?shù)不足1.1萬字，僅構(gòu)成社會保險的基本法，大量規(guī)則并未明確下來。僅根據(jù)《社會保險法》文本，需要國務(wù)院加以規(guī)定，也即國務(wù)院負(fù)有制定行政法規(guī)職責(zé)的規(guī)定共有11處之多?！渡鐣ｋU法》還在共13處19次提及“國家規(guī)定”來明確相關(guān)制度、規(guī)則，跨越該法6章。為全社會普遍關(guān)注的社會保險基金的統(tǒng)籌層次與預(yù)算、決算，社保基金管理與監(jiān)督制度、養(yǎng)老保險的各項(xiàng)制度細(xì)則，均需要國務(wù)院制定行政法規(guī)或主管部門制定部門規(guī)章來解決。顯然，僅靠該法也根本無法實(shí)施復(fù)雜、精細(xì)的社會保險制度。

在制定過程中，《社會保險法（草案）》的操作性不強(qiáng)就引起一些爭論，最終出臺的《社會保險法》也未解決這一問題。③為給之后的改革和發(fā)展留下空間，當(dāng)時這一做法無可厚非。但從制度實(shí)施來看，《社會保險法》成為缺乏“牙齒”的法律，其操作性不強(qiáng)，法律責(zé)任缺乏剛性，不少制度規(guī)則可有可無，遭到執(zhí)行機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)“選擇性忽略”。加上《社會保險法》的相關(guān)司法解釋并未出臺，到法院訴訟并獲得救濟(jì)面臨立案難、不能審、不敢判、執(zhí)行難等一系列問題。在宏觀上，《社會保險法》的執(zhí)行與法律適用并未完全“落地”，比如，基本養(yǎng)老保險基金的全國統(tǒng)籌、基本醫(yī)療保險的省級統(tǒng)籌不僅未能實(shí)現(xiàn)，甚至明確日程表也未見出臺;在微觀上，侵犯社會保險權(quán)益的活動并不罕見，社會保險的權(quán)利救濟(jì)游離于正式的法治渠道之外，權(quán)益保障效果遠(yuǎn)不盡如人意。

以社會保險費(fèi)征繳為例，社會保險費(fèi)的征收與用人單位、參保人的財(cái)產(chǎn)權(quán)直接相關(guān)，應(yīng)當(dāng)遵循法律保留原則，通過法律或法律授權(quán)的法規(guī)來設(shè)置、調(diào)整。但是，《社會保險法》、《社會保險費(fèi)征繳暫行條例》對于各項(xiàng)社保險種的費(fèi)基、費(fèi)率均未予以明確規(guī)定。費(fèi)基和費(fèi)率關(guān)乎用人單位、職工的財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使，卻付之闕如。《社會保險法》第二十三條對職工基本醫(yī)療保險的費(fèi)用交納也僅表述為“按照國家規(guī)定”，養(yǎng)老保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險的表述也相類似?！渡鐣ｋU費(fèi)征繳暫行條例》第三條第五款規(guī)定“社會保險費(fèi)的費(fèi)基、費(fèi)率依照有關(guān)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院的規(guī)定執(zhí)行”。但是，已有法律、行政法規(guī)中并無相關(guān)規(guī)定。其結(jié)果是，費(fèi)基、費(fèi)率的確定，主要通過國務(wù)院、部委的規(guī)范性文件來確定下來。

在這方面，我國臺灣地區(qū)的做法不無借鑒的價值。其“司法院”釋字676號在理由書中指出：“全民健康保險法（下稱全民健保法）采強(qiáng)制納保并課被保險人繳納保險費(fèi)之公法上金錢給付義務(wù)，并對于不同所得者，收取不同保險費(fèi)，以符量能負(fù)擔(dān)之公平性，為全民健康保險賴以維系之基礎(chǔ)。惟有關(guān)保險費(fèi)之計(jì)算及額度決定方式之相關(guān)法令規(guī)定，涉及人民財(cái)產(chǎn)權(quán)之限制，自應(yīng)遵守法律保留、授權(quán)明確性原則，迭經(jīng)本院釋字第四七二號、第四七三號、第五二四號解釋在案?！毕鄳?yīng)的，我國臺灣地區(qū)費(fèi)基、費(fèi)率的確定，要求嚴(yán)格遵循法律保留原則以及授權(quán)明確性原則。

《社會保險法》由于內(nèi)容的缺失，導(dǎo)致社會保險制度機(jī)制改革表現(xiàn)出強(qiáng)烈的“脫法”現(xiàn)象。比如，自2012年正式實(shí)施的城鄉(xiāng)居民大病保險工作，于《社會保險法》無據(jù)，其改革的出發(fā)點(diǎn)良好毋庸置疑，但在法治中國全面推進(jìn)的當(dāng)下則存在著合法性不足的嫌疑，法治的引領(lǐng)與規(guī)范作用也未得到充分體現(xiàn)。

法規(guī)文件清理修訂并未全面展開。《社會保險法》出臺后，全國人大常委會通過關(guān)于修改《煤炭法》和《建筑法》的決定，對于《社會保險法》存在明顯沖突的部分條款進(jìn)行修訂。國務(wù)院修改了《工傷保險條例》，其他方面則“按兵不動”?！渡鐣ｋU法》作為牽一發(fā)而動全身的重要法律，還應(yīng)據(jù)此對已有行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方立法進(jìn)行全面清理和修訂。特別是，《工傷保險條例》、《社會保險費(fèi)征繳暫行條例》亟待修訂完善;一些地方在《社會保險法》之前出臺的基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等相關(guān)地方性法規(guī)和規(guī)章，也應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同情況予以修、改、廢。但是，與《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》出臺后自中央到地方的大規(guī)模法規(guī)文件清理、乃至多輪清理不同，《社會保險法》出臺至今，法規(guī)文件清理工作并未被提上議事日程。這使得執(zhí)行機(jī)關(guān)、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在執(zhí)行法律時存在困惑，也不利于法院依法處理相關(guān)糾紛。在某種程度上，《社會保險法》在實(shí)施中有著被架空之感。

若干重大政策方向不明?！渡鐣ｋU法》確認(rèn)了二十多年來的改革成效，將其從法律層面予以固化并賦予權(quán)威效力;但另一方面，《社會保險法》也在某種程度上承認(rèn)了制度發(fā)展的現(xiàn)狀，法律的前瞻性和引導(dǎo)性相對缺失。特別是，一些本應(yīng)由法律確定的改革目標(biāo)、任務(wù)，由于各方爭論激烈、缺乏成熟方案等原因被擱置，一些重大政策方向并不明確。比如，由于累積繳費(fèi)達(dá)到規(guī)定年限的，退休后不再繳納基本醫(yī)療保險費(fèi)。因此，退休年齡對參加基本醫(yī)療保險的參保人的權(quán)利義務(wù)具有明顯影響，但是退休年齡并未在《社會保險法》中得到體現(xiàn)，近年來受到社會各界、新聞媒體廣泛關(guān)注的退休年齡延遲問題，基本醫(yī)療保險實(shí)施中的人社部門與衛(wèi)生部門的權(quán)責(zé)分配，新型農(nóng)村合作醫(yī)療何去何從等問題，在該法中均未給予明確回答。重大改革政策的方向不明確表明，《社會保險法》的出臺實(shí)施并非意味著社會保險法治的完成時，而應(yīng)以“正在進(jìn)行時”的態(tài)度努力推進(jìn)社會保險法律制度的繼續(xù)完善。

展望與制度建議

通過總結(jié)《社會保險法》實(shí)施五年來的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在全面推進(jìn)依法治國的背景下，今后社會保險的法治完善應(yīng)從以下方面展開。

強(qiáng)化后續(xù)立法與法規(guī)清理，形成完備的社會保險法律制度體系?！渡鐣ｋU法》的出臺并非意味著社會保險立法任務(wù)的完結(jié)，事實(shí)上，基于該法授權(quán)的立法任務(wù)相當(dāng)繁重?！吧鐣ｋU法制是一項(xiàng)長期的社會建設(shè)工程、長期的法制工程?！雹茇叫柚贫ǖ男姓ㄒ?guī)包括《基本養(yǎng)老保險條例》、《基本醫(yī)療保險條例》、《社會保險基金監(jiān)督條例》，《社會保險費(fèi)征繳暫行條例》、《失業(yè)保險條例》則應(yīng)盡快啟動修改程序。《社會保險法》與侵權(quán)責(zé)任法的競合、《社會保險法》與刑法的接續(xù)，社會保險行政訴訟與社會保險勞動爭議的關(guān)聯(lián)，也是實(shí)實(shí)在在的具體問題，給法院審判、公民權(quán)益保障帶來諸多障礙，需要在今后《民法典》的制定、《刑法》、《侵權(quán)責(zé)任法》、《勞動合同法》等的修改中予以體現(xiàn)。

法律應(yīng)該是明了、統(tǒng)一和準(zhǔn)確的。⑤從長遠(yuǎn)看，應(yīng)當(dāng)借鑒德國等域外社會法典的經(jīng)驗(yàn)做法，在社會保險相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)范性文件的基礎(chǔ)上，經(jīng)過全面徹底的評估清理，制定出臺《中國社會保險法典》，將社會保險相關(guān)規(guī)范予以體系化、系統(tǒng)化和精細(xì)化。

強(qiáng)化制度執(zhí)行力度做到“嚴(yán)格執(zhí)法”與“全民守法”。社會保險領(lǐng)域的全民守法，在主體上較為廣泛。包括社會保險主管部門、相關(guān)部門（如衛(wèi)生部門、財(cái)政部門、審計(jì)部門）及社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu);用人單位及勞動者;醫(yī)療機(jī)構(gòu)及藥品經(jīng)營單位及醫(yī)院等等。這些主體均應(yīng)當(dāng)遵守社會保險法律、法規(guī)。特別應(yīng)指出的是，社會保險領(lǐng)域的執(zhí)法與守法，除強(qiáng)調(diào)主管部門、相關(guān)政府機(jī)關(guān)的嚴(yán)格執(zhí)法之外，還應(yīng)著力提升社會保險費(fèi)征收機(jī)構(gòu)執(zhí)行法律，確保按時、足額征繳。

為做到全民守法與嚴(yán)格執(zhí)法，應(yīng)著力健全并落實(shí)社會保險監(jiān)督機(jī)制。《社會保險法》對建立完善社會保險的監(jiān)督機(jī)制著力甚巨，包括各級人大及其常委會的權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督，社會保險行政部門的監(jiān)督，財(cái)政審計(jì)部門的專門監(jiān)督，社會保險監(jiān)督委員會的社會監(jiān)督，對公眾舉報投訴調(diào)查的監(jiān)督等。多種監(jiān)督措施的并存，使得理順監(jiān)督體系至關(guān)重要。對此，一方面應(yīng)明確各種監(jiān)督機(jī)制的協(xié)調(diào)分工，另一方面應(yīng)突出重點(diǎn)。有必要體現(xiàn)四中全會精神，激活并突出權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的作用，發(fā)揮其全面性、權(quán)威性、中立性等獨(dú)有優(yōu)勢。將《社會保險法》納入全國人大常委會的監(jiān)督工作計(jì)劃，通過執(zhí)法檢查增強(qiáng)該法的執(zhí)行效果與守法氛圍。

將社會保險相關(guān)重大決策納入法治框架。四中全會決定明確提出要做到重大改革于法有據(jù)，重大行政決策應(yīng)將“公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定”作為法定程序。這同樣適用于社會保險領(lǐng)域的重大改革與決策。無論是退休金的調(diào)整，還是基本醫(yī)療保險的藥品目錄、診療項(xiàng)目、醫(yī)療服務(wù)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、費(fèi)用封頂線變動，都應(yīng)當(dāng)在法律框架內(nèi)進(jìn)行，遵守法定程序。

充分發(fā)揮法院的法治化功能。法院在社會保險法治化中的作用主要包括三方面。一是權(quán)利救濟(jì)，即通過法院裁判與執(zhí)行制度，保障社會保險權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。二是賦予社會保險各項(xiàng)制度、機(jī)制、規(guī)則以強(qiáng)制效力，保障其有效實(shí)施，使得《社會保險法》從紙面文本落到實(shí)處。三是通過個案解決發(fā)現(xiàn)制度的瑕疵缺陷，進(jìn)而加以修訂改進(jìn)。

在法院審判體制上，有必要改革現(xiàn)行的社會保險行政爭議、社會保險勞動爭議的二元分割體制，組建統(tǒng)一的社會保險審判庭。從長遠(yuǎn)看，應(yīng)考慮借鑒德國等專門法院的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)置專業(yè)、獨(dú)立的社會法院，處理社會保險相關(guān)的各類爭議。

在程序機(jī)制上，應(yīng)降低法院受理門檻。對于是否應(yīng)當(dāng)受理并不明確的，應(yīng)當(dāng)先予受理;對于當(dāng)事人在訴訟中的活動，給予必要引導(dǎo);為保障原告的生存權(quán)利，應(yīng)積極運(yùn)用先予執(zhí)行、部分執(zhí)行的暫行權(quán)利保障措施。在證據(jù)規(guī)則上，考慮到會保險的參保、被保險人及其家屬一方往往相對弱勢，在證據(jù)規(guī)則層面，對于當(dāng)事人未提及的事實(shí)問題和證據(jù)爭議，法院應(yīng)當(dāng)適度超越當(dāng)事人主義，在必要時主動依職權(quán)審查。

（作者單位：中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所）

【注釋】

①鄭功成主編：《中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略》（總論卷），北京：人民出版社，2011年，第63頁。

②郭東：“職工退休金十年十連增”，《河北日報》，2014年10月2日。

③田成平：在第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議上“關(guān)于《中華人民共和國社會保險法（草案）的說明》”。

④鄭尚元：《社會保險法頒布的時代價值與未來期待》，載《中國社會保障》，2011年第1期。

⑤[日]大木雅夫：《比較法》，范愉譯，北京：法律出版社，1998年，第182頁。

責(zé)編 / 張蕾