燕繼榮

【摘要】我們要走出中央與地方“統(tǒng)-分-統(tǒng)”這樣的怪圈，就要對(duì)權(quán)力的類型和內(nèi)容做更加科學(xué)、細(xì)致、合理的劃分。“分權(quán)”既可以表現(xiàn)為縱向結(jié)構(gòu)的分權(quán)，又可以表現(xiàn)為橫向結(jié)構(gòu)的分權(quán)。一個(gè)良好的政府公共權(quán)力的架構(gòu)、公共權(quán)力和公民權(quán)力間的權(quán)力分配是一個(gè)國(guó)家進(jìn)行治理和開展改革的基礎(chǔ)。在未來(lái)，中央和地方的關(guān)系究竟何去何從，這還要取決于不同的發(fā)展階段，取決于國(guó)家的發(fā)展階段，也取決于中央和地方的一個(gè)均衡的狀態(tài)。

【關(guān)鍵詞】央地權(quán)力 轉(zhuǎn)型期 橫向分權(quán) 權(quán)力細(xì)分

【中圖分類號(hào)】D62 ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

從政府的角度來(lái)說(shuō)，有一個(gè)兩難的問(wèn)題會(huì)凸顯出來(lái)，到底是分權(quán)好，還是集權(quán)好。在一般意義上來(lái)說(shuō)，分權(quán)是一個(gè)方向，就是把政府的權(quán)力下放給社會(huì)，把中央的權(quán)力下放給地方。為了激活社會(huì)的活力、激發(fā)地方的自主性，做了很多市場(chǎng)化、分權(quán)化的改革。但是，過(guò)去幾十年，我們這樣的分權(quán)改革也暴露出很多問(wèn)題。比如說(shuō)，地方的差異性造成了國(guó)家的很多方面不統(tǒng)一、不一致、不均衡等。這成為中國(guó)未來(lái)發(fā)展的一個(gè)很大的問(wèn)題。而另一種聲音認(rèn)為，政府應(yīng)該集權(quán)。從上個(gè)世紀(jì)90年代后期，對(duì)政府集權(quán)化的呼聲越來(lái)越強(qiáng)，到現(xiàn)在更加強(qiáng)調(diào)“頂層設(shè)計(jì)”，集權(quán)化成為了一個(gè)新的方向。到現(xiàn)在，我們實(shí)際上還在討論一個(gè)久遠(yuǎn)的話題：“統(tǒng)”和“分”的關(guān)系。過(guò)去總有一個(gè)觀點(diǎn)，即中國(guó)治理的特點(diǎn)是“一統(tǒng)就死，一放就亂”，總是在“統(tǒng)-分-統(tǒng)”這樣的怪圈中循環(huán)。我們今天的兩難實(shí)際上就是政府還沒有跳出“統(tǒng)”和“分”這樣的怪圈。

細(xì)化權(quán)力類型、偏重橫向分權(quán)有助于擺脫央地兩難怪圈

走出這個(gè)怪圈，要對(duì)權(quán)力的類型和內(nèi)容做更加科學(xué)、細(xì)致、合理的劃分。首先在政府和非政府的關(guān)系方面，什么要“統(tǒng)”，什么要“分”，政府的功能要體現(xiàn)出來(lái);在大政府的概念上，“統(tǒng)”和“分”主要更多地體現(xiàn)在“各盡其職，各盡所能”，能保證各個(gè)功能既是獨(dú)立，又是協(xié)調(diào)運(yùn)作的;在小政府的層面，主要表現(xiàn)在上下層級(jí)之間的協(xié)調(diào)性，不同地區(qū)和政府間的配合;社會(huì)建設(shè)方面，也涉及政府與社會(huì)間的良好的關(guān)系。哪些屬于公共服務(wù)，需要讓渡出去，怎么讓社會(huì)處于自我運(yùn)行的狀態(tài)中，這是一個(gè)基本的原則。如果把這些關(guān)系處理好的話，也可以在一定意義上走出“統(tǒng)-分-統(tǒng)”惡性循環(huán)的怪圈。原來(lái)，我們的思路是“統(tǒng)”和“分”二者擇一，現(xiàn)在我們應(yīng)該辯證地看待。如果我們對(duì)權(quán)力不同的類型和不同的組合形式進(jìn)行進(jìn)一步科學(xué)、合理的研究，就會(huì)發(fā)現(xiàn)一個(gè)合理的政府應(yīng)該對(duì)有些權(quán)力進(jìn)行統(tǒng)一和集中，有些權(quán)力必須要下放，而且下放到哪一級(jí)要有更加合理、合法的說(shuō)明。就像在美國(guó)的聯(lián)邦制度中，哪些是聯(lián)邦政府的責(zé)任、應(yīng)由聯(lián)邦政府出錢、出力、出人，哪些是地方政府的責(zé)任，這些都是很清晰的。當(dāng)然，中國(guó)比較復(fù)雜，地方上又分得很細(xì)，這樣就形成一個(gè)權(quán)力結(jié)構(gòu)的多層次分類的架構(gòu)，如何才能走出這個(gè)怪圈呢？具體地說(shuō)，還是要回答政治學(xué)的基本問(wèn)題，什么屬于國(guó)家的權(quán)力，什么屬于地方的權(quán)力，什么屬于機(jī)構(gòu)的權(quán)力，把這些要區(qū)別開來(lái)。國(guó)家的權(quán)力是屬于整個(gè)共同體的，涉及整個(gè)利益共同體的結(jié)構(gòu)，屬于國(guó)家的權(quán)力應(yīng)該是統(tǒng)一的、一致的，當(dāng)然要由最高權(quán)力機(jī)關(guān)來(lái)行使、掌控;進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，什么樣的權(quán)力才屬于國(guó)家的權(quán)力，我認(rèn)為軍隊(duì)、司法（統(tǒng)一的法律體系下，不同地方可以有差別這種說(shuō)法顯然是錯(cuò)誤的）、公民權(quán)利等應(yīng)該是全國(guó)范圍內(nèi)都得以統(tǒng)一。就地方而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展采取哪種方式，應(yīng)有地方自主地來(lái)做選擇。當(dāng)然，中央可以出臺(tái)一個(gè)整體的國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略，基于這個(gè)規(guī)劃、戰(zhàn)略，各地政府要做適當(dāng)?shù)倪x擇，不能違背這樣的一個(gè)戰(zhàn)略，我想這是一個(gè)理想的狀態(tài)。

具體而言，說(shuō)到“分權(quán)”，在縱向方面，我們傾向于等級(jí)制這樣的結(jié)構(gòu)，這是基本上保持不變的。因此，在橫向的方面，應(yīng)該有更多地考慮?！胺謾?quán)”既可以表現(xiàn)為縱向結(jié)構(gòu)的分權(quán)，又可以表現(xiàn)為橫向結(jié)構(gòu)的分權(quán)。我們一直認(rèn)為“分權(quán)”僅僅是指縱向?qū)用娴?，所以就一味地將中央的?quán)力下放到地方，可能會(huì)下放得過(guò)頭了，比如說(shuō)司法的地方化顯然是不合理的。就橫向的分權(quán)而言，我們?cè)谕粋€(gè)層面上把黨委書記的權(quán)力做得很大，導(dǎo)致其他橫向的權(quán)力弱化。所以，要進(jìn)一步做一個(gè)區(qū)別，才有可能走出這個(gè)怪圈。一味重視縱向分權(quán)就容易造成一個(gè)問(wèn)題，即地方權(quán)力的集權(quán)化和中央權(quán)力的分權(quán)化該如何平衡。只有同樣重視橫向的權(quán)力架構(gòu)，才能讓地方間的權(quán)力形成一個(gè)平衡的架構(gòu)，可以實(shí)現(xiàn)互相制約，而我們?cè)谶@方面欠缺考慮。這樣就造成把中央的權(quán)力分化得越多，地方所截留的權(quán)力就越多。這是一個(gè)很大的問(wèn)題，造成這個(gè)問(wèn)題真正的原因還是沒有考慮橫向的分權(quán)。中央將權(quán)力下放給地方黨委的同時(shí)，也應(yīng)該將權(quán)力下放給地方政府、人大等機(jī)構(gòu)或組織。在地方上完全可以進(jìn)行權(quán)力制衡，這樣才能形成一個(gè)合理的架構(gòu)。假設(shè)中國(guó)是一個(gè)董事集團(tuán)公司，30幾個(gè)省、市、自治區(qū)也就是30幾個(gè)分公司。那么中央就是一個(gè)董事會(huì)，董事會(huì)可以采用集權(quán)的方式，但是分公司可以依據(jù)自己的實(shí)際情況進(jìn)行一定程度的分權(quán)架構(gòu)。因此，怎么把分權(quán)的原則更好地體現(xiàn)出來(lái)，怎么在制度的架構(gòu)上有更好的設(shè)計(jì)，這是最關(guān)鍵的。分權(quán)必須發(fā)揮其不能取代的作用，尤其是在中國(guó)這樣一個(gè)高度集權(quán)的體制下，把改革總的方向界定為分權(quán)，這是可以理解的。但關(guān)鍵的問(wèn)題是，對(duì)分權(quán)要有一個(gè)制度性的架構(gòu)，要有縱向和橫向兩個(gè)方面的考慮，這也符合政治學(xué)理論本身的學(xué)科邏輯。

權(quán)力分配是國(guó)家治理和改革的基礎(chǔ)

一個(gè)國(guó)家發(fā)展的基礎(chǔ)都架構(gòu)在良好的權(quán)力分配的基礎(chǔ)之上，我們現(xiàn)在就把良好的架構(gòu)通過(guò)憲法的方式規(guī)定下來(lái)。憲法的體制被認(rèn)為是一個(gè)國(guó)家基礎(chǔ)的架構(gòu)，憲法的質(zhì)量取決于憲法的原則，憲法的原則里都是關(guān)于公民權(quán)利、關(guān)于政府權(quán)力架構(gòu)的基本約束。這么看來(lái)，一個(gè)良好的政府公共權(quán)力的架構(gòu)、公共權(quán)力和公民權(quán)力間的權(quán)力分配是一個(gè)國(guó)家進(jìn)行治理和開展改革的基礎(chǔ)。從現(xiàn)實(shí)的角度來(lái)說(shuō)，國(guó)家“統(tǒng)-分”的權(quán)力結(jié)構(gòu)如果不能處理好的話，國(guó)家發(fā)展就會(huì)出現(xiàn)很大的問(wèn)題。比如現(xiàn)在分離主義、分裂主義，包括某些集團(tuán)、某些人群恐怖主義的行為，說(shuō)到底也是和權(quán)力架構(gòu)、權(quán)力分配有很大的關(guān)系。這些問(wèn)題的存在就是因?yàn)闆]有處理好“統(tǒng)和分”的關(guān)系，什么領(lǐng)域是中央該管的，什么領(lǐng)域是地方可以自治的，什么領(lǐng)域是要必須承擔(dān)義務(wù)的，什么領(lǐng)域是地方和個(gè)人能夠來(lái)治理的，如果這些權(quán)力有一個(gè)明確的規(guī)則和界定的話，那么這些問(wèn)題就會(huì)在很大程度上消解。換句話說(shuō)，權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化也是一個(gè)治理結(jié)構(gòu)的問(wèn)題。權(quán)力結(jié)構(gòu)如果不能很好地得以架構(gòu)，國(guó)家治理也會(huì)存在各種各樣的隱患。

在未來(lái)，理想的權(quán)力分配應(yīng)該是國(guó)家有完整的領(lǐng)土權(quán)力，貨幣是統(tǒng)一的，司法是一致的，公民權(quán)利是一致的，選擇的道路是統(tǒng)一的，外交是統(tǒng)一的，軍事是統(tǒng)一的，中央政府應(yīng)該對(duì)以上領(lǐng)域進(jìn)行統(tǒng)一的管轄;地方的權(quán)力則屬于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活、地方秩序的層面和范疇，這是基本的原則。就現(xiàn)實(shí)層面來(lái)說(shuō)，中央和地方的關(guān)系究竟何去何從，這還要取決于國(guó)家處于哪個(gè)發(fā)展階段，也取決于中央地方的一個(gè)互動(dòng)的狀態(tài)。所以，這是一個(gè)變動(dòng)的過(guò)程。像美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的制度，已經(jīng)把地方和中央的權(quán)力架構(gòu)相對(duì)固定化了，它采用聯(lián)邦制將其穩(wěn)定下來(lái)。我們現(xiàn)在處于一個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的變動(dòng)期，還沒有探索出一條很理想的制度性的框架，所以一些地方才會(huì)表現(xiàn)出不滿情緒。極個(gè)別的傾向或不滿情緒有的比較激烈，表現(xiàn)出分離主義的傾向;比較溫和的，就產(chǎn)生出了“上有政策，下有對(duì)策”等隱晦的說(shuō)辭。這些現(xiàn)象都說(shuō)明，我們這一個(gè)合理的“統(tǒng)-分”制度架構(gòu)以及中央和地方的平衡狀態(tài)還未達(dá)到，所以中央和地方的權(quán)力分配狀態(tài)一直處于變動(dòng)之中。我們應(yīng)該設(shè)計(jì)一套穩(wěn)定、成熟的制度，這套制度有更大的包容性，同時(shí)中央又應(yīng)有更大的自主性，中央和地方之間的權(quán)力分配應(yīng)該呈現(xiàn)相對(duì)均衡的態(tài)勢(shì)。而且，這套制度在縱向與橫向的權(quán)力平衡中，更應(yīng)該偏重橫向的權(quán)力分配。下放權(quán)力之前實(shí)際上都要考慮到橫向的分權(quán)，中央任何權(quán)力的下放不希望促成地方的“諸侯”，所以考慮到地方承接權(quán)力的主體是誰(shuí)，以及地方的權(quán)力誰(shuí)來(lái)制約等問(wèn)題，這些問(wèn)題的解決都是未來(lái)我們尋求央地關(guān)系平衡的一個(gè)努力方向。

（作者為北京大學(xué)政治學(xué)系主任，政府管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師;人民論壇記者譚峰采訪整理）

責(zé)編/劉建 ? ?美編/李祥峰e(cuò)ndprint