謝寶富

目前的“央地矛盾”、“政策落實(shí)走樣”等現(xiàn)象與我國政府層級過多緊密相關(guān)。眾所周知，推動政府層級改革是一件十分困難而又遲早必須面對的事。如何精簡政府層級？理論及實(shí)踐界較一致的意見是廢除市管縣體制，實(shí)行省（含自治區(qū)、直轄市，下同）直管縣（含縣級市、自治縣等，下同）。主要理由是市管縣增加了一個政府中間層級，使省縣之間的上情下達(dá)、下情上達(dá)都不得不經(jīng)過市級層次，降低了行政效率，有礙政策執(zhí)行。同時，市管縣還違背了城鄉(xiāng)分治的國際慣例，導(dǎo)致了所謂“市刮縣”、“市卡縣”現(xiàn)象，有礙對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民實(shí)行保護(hù)政策。

也正因為如此，上世紀(jì)末以來，我國一直在進(jìn)行省直管縣試點(diǎn)改革。但是，迄今為止，依舊是“雷聲大，雨點(diǎn)小”。很多省份地域遼闊、人口眾多，所轄縣市常有上百個之眾，如果實(shí)行省直管縣，省級政府管理任務(wù)偏重。而且，目前省級政府職權(quán)過大，管事過多，中央政策下達(dá)地方后，多由省級單位來負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃、處理，如果全面實(shí)行省直管縣，那么省級政府可能會不堪重負(fù)。另外，省際、市際、縣際之間地理、人口、交通、經(jīng)濟(jì)、社會、文化發(fā)展情況頗不平衡，很難進(jìn)行整齊劃一的行政區(qū)劃改革。鑒此，筆者建議，我國省直管縣應(yīng)采取先易后難、穩(wěn)步推進(jìn)、因地制宜、求同存異的改革模式。

首先，通過增設(shè)直轄市的方式將部分人口大省劃小，減少省轄縣、市數(shù)量，以利省直管縣的實(shí)行。例如，將大連、青島、寧波、廈門、深圳等市變?yōu)橹陛犑小？捎行p少遼寧、山東、福建、廣東等省所轄縣市數(shù)量，有利于這些省份省直管縣的實(shí)行。

其次，通過城市擴(kuò)容的方式，減少省、自治區(qū)所轄縣市數(shù)量，推動省直管縣改革。例如，通過北京市、天津市擴(kuò)容的方式，減少河北省所轄縣、市的數(shù)量，既有利于河北省省直管縣的實(shí)行，也可稀釋京、津戶口的含金量，有利于推動戶籍改革和城市化進(jìn)程。通過省內(nèi)城市行政區(qū)劃擴(kuò)容，有效減少省轄縣、市數(shù)量，以利于省直管縣的實(shí)行。在其他一些人口大省，以河南為例，河南轄17個省轄市，1個省直管縣市，21個縣級市，如果河南省39個市均將周邊一個縣“收編”成自己的區(qū)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的市將周邊兩個甚至多個縣“收編”為自己的區(qū)，那么河南省省轄縣、市的數(shù)量至少可以壓縮到80個以內(nèi)甚至更少。以此類推，與河南省的省情比較相似的安徽省、江西省等也可采取類似的方式進(jìn)行省直管縣改革，待時機(jī)成熟且有必要時再將省域劃小。

再次，對不宜進(jìn)行或不宜立即進(jìn)行省直管縣的地區(qū)采取因地制宜、求大同存小異的改革辦法。既允許全面實(shí)行省直管改革的省、自治區(qū)在少數(shù)不宜進(jìn)行省直管縣的地區(qū)繼續(xù)實(shí)行市管縣、自治州管縣的體制，也要求整體上不宜進(jìn)行省直管縣改革的省、自治區(qū)在少數(shù)宜于實(shí)行省直管縣的地方實(shí)行省直管縣改革。

復(fù)次，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)改為縣級政府的派出性機(jī)構(gòu)，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政;將非特大型城市的市轄區(qū)政府改為市政府派出性機(jī)構(gòu)，將市轄區(qū)和街道辦事處合并，建立小于現(xiàn)行市轄區(qū)而大于現(xiàn)行街道規(guī)模的區(qū)派出性機(jī)構(gòu)，使我國地方行政區(qū)劃基本變?yōu)槭】h兩級制，以利政令暢通。

最后，減少省級政府的財權(quán)、事權(quán)，將職權(quán)、編制、財力等真正下沉到直接面對人民的基層政權(quán)——縣、市政府等，既可有效減輕省直管縣后省級政府的工作壓力，也有利于基層政府治理。

（作者為北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院教授）

責(zé)編/劉建 ? ?美編/李祥峰endprint