魏后凱 白聯(lián)磊

內容提要：新中國建立以來，中國市轄區(qū)的發(fā)展經歷了改革開放之前的波動增長時期、1979-2003年的設置數量快速增長時期、2004-2012年的緩慢增長時期和2013年以來的恢復增長時期四個階段。市轄區(qū)的分布和要素集聚水平存在顯著的空間差異，總體表現(xiàn)為東部高西部低，都市圈市轄區(qū)的集聚程度亦明顯高于非都市圈地區(qū)。缺乏統(tǒng)一標準，設置數量不合理，城市型政區(qū)特征不明顯，設置過程中市縣矛盾大，這是當前市轄區(qū)設置中存在的主要問題。未來中國市轄區(qū)的設置和發(fā)展需要著力解決好立法、調童和增質三大任務。

關鍵詞：市轄區(qū)；城市型政區(qū)；空間差異；集聚程度

中圖分類號：F290文獻標識碼：A 文章編號：1003-4161（2015）01-0001-07

D01：10.13483/j.cnki.kfyj.2015.01.001

市轄區(qū)是中國地級及以上城市下轄的城市型政區(qū)，主要為城區(qū)，也有少量的郊區(qū)、工礦區(qū)等。不同級別城市的市轄區(qū)，其行政級別也不相同。作為城鎮(zhèn)化建設的重要載體，市轄區(qū)的發(fā)展狀況是城鎮(zhèn)化質量的重要體現(xiàn)，市轄區(qū)的設置狀況直接影響城鎮(zhèn)化質量的高低。因此，深入分析市轄區(qū)設置和發(fā)展情況，認真梳理所面臨的問題及癥結所在，對于優(yōu)化市轄區(qū)設置，構建科學的城市型政區(qū)體系，確保新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略順利實施，均具有重要的意義。

一、中國城市市轄區(qū)設置和發(fā)展歷程

中國城市設區(qū)肇始于民國初年，自此直到新中國建立，城市設區(qū)主要是想通過分塊管理，提高城市管理效率。因此，當時市轄區(qū)并不是一級政府，而只是市政府的派出機構。新中國建立前后，部分大城市通過召開區(qū)人民代表大會，組建了區(qū)人民政府，從而開始了市轄區(qū)作為一級政府的歷史。1954年頒布的《中華人民共和國憲法》規(guī)定“直轄市和較大的市分為區(qū)”，市轄區(qū)“設立人民代表大會和人民委員會”，從而使市轄區(qū)的行政建制得到憲法層面的保障。1979年通過的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，又賦予市轄區(qū)以縣級政權的行政地位。從此，市轄區(qū)成為具有明確行政地位和完整行政建制的一級政府。

市轄區(qū)是城市發(fā)展的產物，隨著城市的發(fā)展通常需要進行相應調整。新中國建立以來，中國城市市轄區(qū)的發(fā)展歷程可以大致分為三個階段：

一是波動增長時期（改革開放之前）。1955年國務院《關于設置市、鎮(zhèn)建制的決定》（國秘習字[1955]第180號）規(guī)定：“人口在二十萬以上的市，如確有分設區(qū)的必要，可以設市轄區(qū)”；“需要設市轄區(qū)的，也不應多設?！泵駠跄辍督K暫行市鄉(xiāng)制》中以市人口超過10萬為分區(qū)標準，新中國建立后市轄區(qū)的標準實際上更為嚴格。事實上，改革開放之前，中國城市市轄區(qū)的設置一直保持從嚴、從緊的基調，這也是當時控制大城市規(guī)模的城鎮(zhèn)化政策的重要體現(xiàn)。通過執(zhí)行嚴格的城鎮(zhèn)化政策，從新中國建立之初到1978年，中國地級市數量僅增加44個，而市轄區(qū)數量增長更慢，僅增加40個；平均每增加一個地級市，僅增加0.9個市轄區(qū)。在1949-1978年，年均僅增加1.4個市轄區(qū)。

二是快速增長時期（l979-2003年）。改革開放以來，隨著中國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的逐步轉型，尤其是市管縣體制的全面推行，地改市成為行政區(qū)劃調整的重要形式。通過撤地設市與地市合并，中國地級市數量由改革開放之初的98個增加到2003年的282個，年均增加7.4個，同期全國市轄區(qū)數量增加437個，年均增加17.5個，平均每增加一個地級市就增加2.4個市轄區(qū)。這一方面說明地級市數量的增加直接促進了市轄區(qū)數量的增加；另一方面也意味著這一時期中國開始放松對市轄區(qū)設置的控制力度。除了地改市的作用之外，1997年之后國家“凍結縣改市的審批”也間接促進了市轄區(qū)數量的增加。隨著縣改市的終止，中國的快速城鎮(zhèn)化主要依靠現(xiàn)有城市的規(guī)模擴張。在這種情況下，一些大城市紛紛通過撤縣（縣級市）改區(qū)來擴展其規(guī)模，由此出現(xiàn)了縣級市數量減少與市轄區(qū)數量增多相伴隨的現(xiàn)象（見圖1）。

三是緩慢增長時期（2004-2012年）。2003年以來，中國市轄區(qū)數量增長緩慢，由845個增加到2012年的860個，年均增加1.7個。其中，從2006年到2010年，全國市轄區(qū)數量甚至一度減少，由856個減少到853個。這期間，市轄區(qū)數量增長緩慢主要有兩方面原因：一是由于土地城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化，國家收緊了縣改市轄區(qū)的審批；另一是在城市發(fā)展過程中，部分城市為做大市轄區(qū)而推行了市轄區(qū)合并。市轄區(qū)數量的增長與地級市數量增長緊密相關，其主要原因是只有地級市才有資格設立市轄區(qū)這一法律規(guī)定。改革開放以來，地級市規(guī)模的不斷擴張在增加市轄區(qū)數量的同時，也導致了縣級市數量的衰減。通過相關分析可以發(fā)現(xiàn)，1978-2012年中國市轄區(qū)數量與地級市數量的相關系數為0.994，為強正相關關系；而1997—2012年中國地級市、市轄區(qū)數量與縣級市數量的相關系數分別為-0.997、-0.995，均為強負相關關系。

四是恢復增長時期（2013年以來）。自2013年起，中國行政區(qū)劃政策出現(xiàn)明顯變動，不僅凍結了16年之久的縣改市再次啟動，市轄區(qū)數量亦出現(xiàn)恢復性的快速增長。截至到2014年12月，全國共新增地級市5個，累計凈增加市轄區(qū)36個，其中18個位于東部地區(qū)，13個位于西部地區(qū)。顯然，這種快速增長帶有一定的恢復性質。近兩年內，東部地區(qū)的市轄區(qū)設置進入深度調整階段，在增設市轄區(qū)的同時伴隨了市轄區(qū)的撤并過程；新疆、西藏等邊疆省份仍處于地改市和縣改市的階段，市轄區(qū)的增加主要通過地級市的設立實現(xiàn)；其他地區(qū)的發(fā)展階段介于前兩者之間，主要通過撤縣（市）改區(qū)實現(xiàn)市轄區(qū)數量增長。

二、中國城市市轄區(qū)類型與設置模式

城市市轄區(qū)的數量增長和空間擴張是城鎮(zhèn)化的重要體現(xiàn)。城鎮(zhèn)化的大背景從根本上決定了中國城市市轄區(qū)從類型分布、設置模式到發(fā)展水平都具有多樣性。市轄區(qū)的發(fā)展水平還與所在區(qū)域的整體狀況密切相關。因此，不同區(qū)域的市轄區(qū)在人口規(guī)模、政區(qū)面積、經濟總量、發(fā)展水平等方面存在顯著差異。

（一）中國城市市轄區(qū)的類型

中國城市市轄區(qū)可分為普通市轄區(qū)和準市轄區(qū)一普通市轄區(qū)根據其地理位置的差異，又可分為城區(qū)型市轄區(qū)、郊區(qū)型市轄區(qū)和飛地型市轄區(qū)。城區(qū)型市轄區(qū)通常位于城市核心位置，非農產業(yè)發(fā)達，設區(qū)歷史較長，城鎮(zhèn)化程度、人口和建筑密度較高，交通便利，城市功能完備。在城鎮(zhèn)化過程中，城區(qū)型市轄區(qū)位于城鎮(zhèn)化的大后方，更多扮演了鞏固城鎮(zhèn)化成果、提升城鎮(zhèn)質量的角色。從職能來看，城區(qū)型市轄區(qū)更多承擔城市社會管理和公共服務職能，經濟管理職能則相對弱化。出于城市統(tǒng)一規(guī)劃和管理的需要，城區(qū)型市轄區(qū)自主權限的范圍通常較窄。不過，隨著近年來部分城市推行強權擴區(qū)和市轄區(qū)合并，部分城區(qū)型市轄區(qū)的權限又有擴大的趨勢。.

郊區(qū)型市轄區(qū)位于城市外圍地區(qū)，經濟實力相對薄弱、目前，不少郊區(qū)型市轄區(qū)都是為了滿足城市空間擴張需要而通過撤縣改區(qū)形成的。而撤縣改區(qū)又多為整縣改區(qū)，因此，無論經濟結構、城市建設、城鄉(xiāng)關系都具有較濃的縣域色彩在城鎮(zhèn)化過程中，郊區(qū)型市轄區(qū)處于經濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化的前沿陣地，更多扮演了推進城鎮(zhèn)化、促進產業(yè)轉移和經濟增長的角色。郊區(qū)型市轄區(qū)既有城鎮(zhèn)化水平較高的城鎮(zhèn)地區(qū)，又有連片的農村地區(qū)。這種城鄉(xiāng)并存的特征意味著郊區(qū)型市轄區(qū)發(fā)展空問和潛力大，需要承擔發(fā)展經濟、推進城鎮(zhèn)化和協(xié)調城鄉(xiāng)發(fā)展的任務。因此，城市政府往往賦予郊區(qū)型市轄區(qū)相對寬泛的管理權限，以有效履行各種政府職能。

飛地型市轄區(qū)是指在城市連片管轄區(qū)域之外的市轄區(qū)。這些市轄區(qū)一般是在計劃經濟時代 ，出于城市發(fā)展需要而設立的城市管轄區(qū)域。根據城市資源開發(fā)需要而設立的市轄區(qū)主要為礦區(qū)，如石家莊市的井陘礦區(qū)，位于井陘縣內。邯鄲市峰峰礦區(qū)，位于磁縣境內。根據城市產業(yè)發(fā)展需要而形成的飛地型市轄區(qū)多由原來的工農基地改建而來，如樂山市金口河區(qū)，由1978年設立的金口河工農示范區(qū)改建而來，該區(qū)與主城區(qū)之間隔著峨邊彝族自治縣；齊齊哈爾市碾子山區(qū)最早是以國營華安機械廠為主體的華安人民公社，改區(qū)后與齊齊哈爾主城區(qū)之間隔著龍江縣和甘南縣。

“準市轄區(qū)”是各類不同形式的開發(fā)區(qū)和城市新區(qū)。雖然這些地區(qū)不具有完整的行政建制，并且實行了較為特殊的發(fā)展政策，但是隨著發(fā)展程度的不斷提高，這些地區(qū)的行政建制往往會向市轄區(qū)轉變，如貴陽市觀山湖區(qū)就是2012年在原金陽新區(qū)的基礎上設立的。而上海浦東新區(qū)和天津濱海新區(qū)雖然仍享受相關的優(yōu)惠政策，但是已經成為具有獨立建制的一級行政單位，而且擁有比本市其他市轄區(qū)更高的行政級別。

（二）中國市轄區(qū)的設置模式

從市轄區(qū)的設置歷史和設置方式看，中國市轄區(qū)大體有三種設置模式：

一是地改市形成市轄區(qū)。中國的市轄區(qū)屬于縣級及以上行政主體，直轄市的市轄區(qū)為地級，副省級市的市轄區(qū)為副地級，一般地級市的市轄區(qū)為縣級。因此，只有地級及以上城市才有資格設立市轄區(qū)。換言之，地級及以上城市是設立市轄區(qū)的必要條件。但是，在改革開放以來地改市浪潮中，市轄區(qū)設立的必要條件逐漸成為充分條件，幾乎所有地級市都設立了市轄區(qū)，這導致了大量單區(qū)市的出現(xiàn)。

二是原市轄區(qū)進一步分區(qū)。城市內部分區(qū)或市轄區(qū)分區(qū)是國際卜.沒置市轄區(qū)的普遍形式。以這種形式設置市轄區(qū)的城市往往面臨日益增加的人口和城市管理事務，進行分區(qū)管理則能夠有效提高城市管理效率。一般而言，新中國建立之前以及當前臺灣地區(qū)、國外城市多是通過這種模式設區(qū)的。當前中國同樣存在原市轄區(qū)進一步分區(qū)的案例。例如，2013年廣安市將原廣安區(qū)的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)剝離組建為前鋒區(qū)，從而使原廣安區(qū)一分為二。當然，中國的這種分區(qū)現(xiàn)象也有自身的特殊原因。以廣安市廣安區(qū)為例，該區(qū)是l998年廣安地區(qū)撤地設市后，由原廣安縣調整建制改區(qū)而成，廣安市也隨之成為單區(qū)市。作為典型的單區(qū)市市轄區(qū)，廣安區(qū)具有占地面積廣（1536平方公里）、人口規(guī)模大（86萬）等特征。隨著市轄區(qū)經濟的不斷發(fā)展，市轄區(qū)政府的城市管理職能愈發(fā)重要，但是狹小的城區(qū)空間與龐大的農村區(qū)域使廣安區(qū)面臨比小型市轄區(qū)大得多的城鎮(zhèn)化和城市建設難度。因此，對原市轄區(qū)進一步分區(qū)就成為推動城市建設、提高城市管理效率的重要措施。

三是城市規(guī)模擴張背景下增設市轄區(qū)。隨著城鎮(zhèn)化快速推進，城市市轄區(qū)人口急劇膨脹，土地成本迅速提高，交通擁擠日益嚴重，有必要通過擴展市轄區(qū)范圍或增設新的市轄區(qū)，以促進城市功能疏散和產業(yè)轉移。增設市轄區(qū)通常有兩條路徑：其一是建立城市新區(qū)，待新區(qū)發(fā)展成熟后再改為正式的市轄區(qū)，如貴陽市觀山湖區(qū)就是由原金陽新區(qū)改過來的；其二是通過撤縣（市）改區(qū)直接增加市轄區(qū)數量。在全國“新區(qū)熱”的背景下，以新區(qū)為基礎增設市轄區(qū)的模式相對更具有普遍性，并且成為發(fā)達地區(qū)地級市規(guī)模擴張的重要方式。而撤縣（市）改區(qū)則更多發(fā)生于省會城市或副省級及以上城市周圍。一方面是因為省會或副省級及以上城市擁有更強的經濟實力，周邊縣（市）改為這些城市的市轄區(qū)能夠分享城市經濟發(fā)展的成果；另一方面是因為省會或剮省級及以上城市往往擁有更高的行政級別，周邊縣（市）改為市轄區(qū)后，官員的行政級別一般都會得到相應的提升。即使行政級別未能提升，由于市轄區(qū)和縣（縣級市）的管理權限和管理機制不同，設區(qū)后能夠增加市級政府調控土地的空間和土地財政收入，還能為官員交流和晉升提供更順暢的渠道和更寬廣的平臺。

三、中國城市市轄區(qū)分布的空間差異

中國市轄區(qū)分布的空間差異表現(xiàn)為數量分布差異和集聚程度差異。前者關系到城市設置的合理性問題，而后者則反映了既定分布格局下市轄區(qū)的發(fā)展狀況。深入分析這兩方面差異有助于我們科學認識中國市轄區(qū)分布的基本特征。

（一）中國市轄區(qū)數量分布的空間差異

首先，半數以上城市為單區(qū)市和雙區(qū)市。截至2014年12月，中國城市共設置市轄區(qū)896個，分布在288個地級及以上設區(qū)城市。根據設區(qū)數對城市的分組表明，不同組別城市數量大體呈金字塔形分布，即沒區(qū)數越多，城市數量越少（見圖2）。在這些設區(qū)市中，單區(qū)市和雙區(qū)市分別為78和77個，二者合計超過50%；設區(qū)數為3～6個的城市共有115個，占39.9%：而設區(qū)數超過6個的城市僅有18個，其中設區(qū)數超過10個的城市只有8個，包括重慶、上海、伊春、北京、天津、武漢、南京、廣州。除林業(yè)城市伊春外，這些城市具有經濟規(guī)模大、占地面積廣、人口數量多等特點，一定程度上說明中國城市設區(qū)數與城市規(guī)模足大體相適應的。

其次，市均市轄區(qū)數由沿海向內陸遞減。城市平均市轄區(qū)數是反映各地市轄區(qū)設置密度的重要指標。根據2014年數據對除港澳臺外的31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）市轄區(qū)密度進行排序，可以把中國各省份分為三個等級：城市平均市轄區(qū)數在3個及以上的為高密度地區(qū)，在2.5個（含）到3個之間的為中密度地區(qū)，低于2.5個的為低密度地區(qū)。高密度省份除重慶、新疆和湖北外，全部集中在東部和東北地區(qū)；中密度地區(qū)主要由中西部省份構成；而低密度地區(qū)主要由西部省區(qū)構成。同時，還可以發(fā)現(xiàn)一個大致的規(guī)律，即市轄區(qū)密度越低的地區(qū)，一般而言其單Ⅸ市所占比重也更高（見表1）。

再次，市轄區(qū)密度呈東高西低態(tài)勢。為了分析四大區(qū)域市轄區(qū)的設置情況，我們設計了兩個指標，分別是市轄區(qū)數占縣級行政區(qū)數的比重和市轄區(qū)總面積占區(qū)域總面積的比重，用以表示市轄區(qū)設置密度和市轄區(qū)用地密度。從市轄區(qū)設置密度看，東北地區(qū)最高，市轄區(qū)數占縣級行政區(qū)數的49.3%；其次為東部地區(qū)，市轄區(qū)所占比重為44.2%；中部地區(qū)與全國平均水平相當；西部地區(qū)則低于全國平均水平12.7個百分點。從市轄區(qū)用地密度看，東部地區(qū)最高，市轄區(qū)面積占區(qū)域總面積的19.6%，其次為東北和中部地區(qū)，分別為15.0%和12.6%。西部則與其他地區(qū)的差距較大，市轄區(qū)面積僅占區(qū)域總面積的4.4%，體現(xiàn)出其地廣人稀和城市發(fā)育不足的特點（見表2）。

（二）中國市轄區(qū)集聚程度的空間差異

中國市轄區(qū)無論占地面積還是人口規(guī)模都存在較大差異。這種差異既受到區(qū)域發(fā)展水平的影響，也與都市圈的發(fā)育程度以及都市圈中心城市的規(guī)模有關。

首先，市轄區(qū)的人口和經濟集聚程度東高西低。中國四大區(qū)域市轄區(qū)平均規(guī)模存在著顯著差異。從市轄區(qū)平均經濟規(guī)模和平均人口規(guī)?？?，均是東部地區(qū)最高，然后依次為西部、中部和東北地區(qū)；從市轄區(qū)平均土地面積看，西部和東北地區(qū)普遍較大，而東部和中部地區(qū)則較小，尤其是西部地區(qū)平均每個市轄區(qū)面積高達l343，6平方公里（見表3）。

為了比較四大區(qū)域市轄區(qū)的經濟規(guī)模和集聚效益，我們采用2013年數據，對每個區(qū)域市轄區(qū)人口和經濟規(guī)模做了散點圖和回歸分析，結果發(fā)現(xiàn)隨著市轄區(qū)人口規(guī)模的擴張，相應的經濟規(guī)模增量在不同區(qū)域存在顯著差異。東部地區(qū)市轄區(qū)人口規(guī)模每增加1萬人，能夠帶來8.9億元的邊際產出，而東北、中部和西部地區(qū)則分別為5.7億元、3.4億元和3.2億元（見圖3），說明東部地區(qū)市轄區(qū)擁有更高的人口規(guī)模收益。

其次，都市圈的集聚程度高于全國平均水平。受益于大都市的輻射效應，與之接近的城市通常擁有更多的發(fā)展機會，從而具備更強的人口和經濟集聚能力。對中國主要都市圈的分析表明，都市圈市轄區(qū)人口和經濟集聚程度明顯高于非都市圈城市（見表4）。2013年，東部地區(qū)四大都市圈市轄區(qū)平均GDP、入口密度和經濟密度等均明顯高于全國平均水平。其他都市圈盡管市轄區(qū)人口和經濟規(guī)模并不突出，但仍然擁有超過全國平均水平的人口密度，這從一個側面反映了中心城市對市轄區(qū)人口集聚功能的重要影響。都市圈的規(guī)模不同，其市轄區(qū)的集聚能力亦存在明顯差異。以港澳為核心的珠三角都市圈，市轄區(qū)平均經濟規(guī)模、平均人口規(guī)模、人口密度和經濟密度都明顯高于其他都市圈；以京津為核心的京津都市圈和以上海為核心的滬寧杭都市圈，二者在不同的指標上互有優(yōu)劣；而其他都市圈各項指標均與上述三大都市圈存在較大差距。

四、中國市轄區(qū)設置存在的主要問題

當前，在中國城鎮(zhèn)化進程中，市轄區(qū)設置也存在著諸多問題。主要包括：市轄區(qū)設置缺乏明確統(tǒng)一的標準，導致不同市轄區(qū)差異巨大；城市市轄區(qū)數量偏多，大量市轄區(qū)人口密度較低；部分市轄區(qū)設置倉促，發(fā)展緩慢，城市型政區(qū)特征不明顯；市轄區(qū)設置過程中市縣利益難以調和，沖突多、矛盾大。

（一）市轄區(qū)設置缺乏統(tǒng)一標準

目前，中國還沒有任何法律法規(guī)明確規(guī)定市轄區(qū)的設置標準。1982年憲法規(guī)定“直轄市和較大的市分為區(qū)、縣”，但現(xiàn)有法律文件對多大規(guī)模的市是較大的市，“較大”是指人口規(guī)模還是經濟規(guī)模，抑或城市面積，并無一個明確說法。在實際操作中，則是以“地級市”作為設立市轄區(qū)的依據。這種做法雖然暫時解決了哪些城市可以設置市轄區(qū)的問題，但并沒有回答設立市轄區(qū)需要滿足哪些條件。換言之，地級市可以設立市轄區(qū)只是確立了設立市轄區(qū)的必要條件，但并沒有給出充分條件。改革開放以來，隨著撤地設市的不斷推進，幾乎所有地級市都設立了市轄區(qū)，從而催生了大量單區(qū)市的出現(xiàn)。顯然，單純以行政級別作為設區(qū)資格，扭曲了資源配置，使有條件的地區(qū)得不到充分發(fā)展，明顯違背經濟發(fā)展規(guī)律。而且，從當前市轄區(qū)空間分布看來，西部地區(qū)市轄區(qū)密度偏低，說明地級市缺乏作為中心城市的輻射帶動作用。因此，有必要進一步調整市轄區(qū)設置標準，優(yōu)化城市建設的資源配置，以培育更多的區(qū)域和次區(qū)域中心城市，帶動落后地區(qū)的經濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程。

（二）市轄區(qū)設置數量不合理

中國市轄區(qū)設置數量不合理主要表現(xiàn)在兩個方面：一是單區(qū)市數量過多。截至到2014年12月，全國共有78個單區(qū)市，占設區(qū)市總數的27.1%，單區(qū)市成為中國地級市中數量最多、比重最大的類型。由于城市分區(qū)的初衷是分片管理、提高效率，單區(qū)市大量存在顯然是一種不合理現(xiàn)象。二是大量市轄區(qū)人口密度過低。在考察中國市轄區(qū)人口密度時，我們以西部地區(qū)之外的省份代替胡煥庸線以東地區(qū)，由此計算出2013年中國胡煥庸線以東地區(qū)的人口密度為361人/平方公里。而在中國市轄區(qū)中，2013年人口密度低于這一指標的達到158個，占當年市轄區(qū)總數的18.1%。如果我們進一步收緊人口密度的參照標準，以全國平均人口密度140人/平方公里為市轄區(qū)人口密度下限，則有59個市轄區(qū)低于這一標準，占當年市轄區(qū)總數的6.8%。這表明，目前中國市轄區(qū)面臨的主要問題是數量過多而不是太少。

（三）城市型政區(qū)特征不明顯

這主要體現(xiàn)在兩個方面：一是部分縣改市轄區(qū)的城市色彩不足。改革開放以來，中國市轄區(qū)數量增長迅速，僅1982-1985年4年間就新設市轄區(qū)159個。1995年以來，中國又新設市轄區(qū)190個。這些市轄區(qū)的設置大部分是通過撤縣改區(qū)完成的。由于縣改市轄區(qū)往往是整縣改區(qū)，使得多數市轄區(qū)從經濟結構、市政建設到管理形式都具有濃厚的縣域色彩，而城市型政區(qū)特色則明顯不足。從農村型政區(qū)向城市型政區(qū)轉型是縣改市轄區(qū)必然要經歷的發(fā)展過程。但部分縣改市轄區(qū)由于經濟基礎薄弱，地理位置不佳，市轄區(qū)人口規(guī)模偏小、城市建設遲緩，使市轄區(qū)的行政地位名不副實，實際上不利于地區(qū)經濟的協(xié)調發(fā)展。

二是大量郊區(qū)型市轄區(qū)缺乏城市特色?，F(xiàn)有的土地財政體制促使城市政府熱衷于“攤大餅”式擴張，由此催生了大量遠離中心城區(qū)的市轄區(qū)。由于地理位置偏僻、人口集聚不足、經濟發(fā)展緩慢，許多郊區(qū)型市轄區(qū)未能充分分享城市發(fā)展的成果，其城市建設水平與中心城區(qū)的差距越來越大。與此同時，大量農村人口未能完全轉向非農產業(yè)，為了保持對“三農”事務的有效管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會等農村型管理機構不得不繼續(xù)存在。市轄區(qū)的行政建制不能完全和城市型治理結構接軌，反過來又阻礙了政府職能向城區(qū)型市轄區(qū)的完全轉型。

（四）設置過程中市縣矛盾大

中國新增市轄區(qū)一般是通過兩種形式實現(xiàn)的：一是從縣（縣級市）劃出部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為新的市轄區(qū)；二是縣或縣級市整建制改為市轄區(qū)。由于第一種設區(qū)形式往往會將縣內經濟發(fā)達的地區(qū)劃走，進而受到縣的強烈反對，因此目前新增市轄區(qū)更多采取整縣改市轄區(qū)的形式。不過，這種設區(qū)形式同樣會牽涉縣市雙方的利益，由此帶來諸多矛盾和沖突。

對市而言，通過吸納周邊縣（縣級市）改為市轄區(qū)能夠拓展城市管理范圍、擴張城市發(fā)展空間，增大城市總體規(guī)模，而且由于縣改市轄區(qū)具有大量農村土地，這無疑就增加了城市的土地儲備，為城市提供了可靠的財政收入來源。因此，地級及以上城市政府對縣改市轄區(qū)的態(tài)度往往比較積極。

而對縣而言，相比市轄區(qū)，縣擁有更多的行政自主權，同時還能夠享受上級的財政轉移支付、三農補貼等實實在在的好處?？h改為市轄區(qū)后，這些利益要么被取消，要么被市政府截留。因此，縣級政府的改區(qū)意愿主要取決于改區(qū)縣能夠從上級市政府得到多少優(yōu)惠條件。

當上級市為省會或副省級及以上城市時，縣改市轄區(qū)不僅能夠提高縣政府各級官員的行政級別，而且能夠增加當地對外來投資的吸引力、更多分享中心城市的經濟發(fā)展成果，因此縣改市轄區(qū)的過程會比較順利。但是，如果上級市是一個經濟實力一般的普通地級市，縣改市轄區(qū)的阻力會比較大。因為縣改為市轄區(qū)后，原有的經濟結構、政府職責和任務并未發(fā)生改變，而行政權限、財政能力卻要受到更多來自上級市政府的限制。加上中國市轄區(qū)的職能和權限缺乏明確的法律保證，職權劃分多由市政府自行決定，使得市轄區(qū)在與市的博弈中經常處于下風。因此，面對上級的改區(qū)要求，縣政府往往持強烈的抵制態(tài)度。

實際上，縣改市轄區(qū)過程中的市縣矛盾體現(xiàn)了不同利益主體的博弈心態(tài)。行政區(qū)劃調整的目的是實現(xiàn)區(qū)域之間的互利共贏，違背一方意愿的強制整合無疑會挫傷縣級政府的積極性，也不利于資源的優(yōu)化配置，最終會阻礙地區(qū)經濟的長遠發(fā)展

五、結論及政策建議

市轄區(qū)既是城市發(fā)展的空間載體，又是行政區(qū)劃制度的有機組成部分，是順利推進城鎮(zhèn)化的制度保障。新中國建立以來，中國市轄區(qū)的數量變動主要受城鎮(zhèn)化政策的影響。在經歷了波動增長、快速增長和緩慢增長階段后，自2013年起，中國義開始進入帶有恢復性質的市轄區(qū)數量快速增長階段。

對當前中國市轄區(qū)設置和發(fā)展狀況的考察表明，中國市轄區(qū)的空間分佰和集聚程度存在顯著的空間差異，這種差異在相當程度上符合城鎮(zhèn)化演變規(guī)律，足一種正?，F(xiàn)象。但是，其背后隱藏的問題亦須注意：首先，中西部地區(qū)存在大量單區(qū)市，長期面臨城鎮(zhèn)化水平低、集聚能力差等問題；其次，東部大量市轄區(qū)發(fā)展空間局促，限制了城鎮(zhèn)化質量的提升；再次，縣改市轄區(qū)過程中出現(xiàn)的市縣矛盾突出，行政區(qū)劃調整中的利益分配有待進一步優(yōu)化、此外，從國家層面看，中國市轄區(qū)的設置尚缺乏明確的法規(guī)約束，由此造成了市轄區(qū)設置無法可依的窘境，其對執(zhí)行層面造成的影響還未受到足夠關注。

鑒于此，面對新一輪的增設市轄區(qū)“熱潮”，中央和地方政府須從設置和發(fā)展兩個層面解決好市轄區(qū)立法、調量、增質三大任務。其中，“立法”包括國家層面的行政區(qū)劃法規(guī)和地方配套法規(guī)，尤其需要對市轄區(qū)的設立、撤銷、賦權等做出詳細規(guī)定，同時對市轄區(qū)設立過程中的區(qū)域差異性予以特別注意，以保障市轄區(qū)的設置能夠成為城鎮(zhèn)化順利推進的制度保障而非障礙。“調量”意味著未來市轄區(qū)的沒置需要從基本上“只增不減”轉變?yōu)椤坝性鲇袦p”的動態(tài)調整，確保市轄區(qū)制度所含的特殊權益與地區(qū)發(fā)展需要相匹配，實現(xiàn)行政和物質資源的合理配置“增質”需要建立在立法和調量的基礎上，目的是通過市轄區(qū)的增設和撇并，優(yōu)化資源配置，促進市轄區(qū)土地資源的集約利用和人口、產業(yè)的科學布局，確保市轄區(qū)成為推進城鎮(zhèn)化的重要支撐和保障力量。

無論是立法、調量還是增質，當前都需要盡快制定并頒布市轄區(qū)的設置標準。市轄區(qū)的設立和撤并，既要符合城區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實需要，又要符合典型城市型政區(qū)的特征，還要符合地域相鄰、緊密相連的條件。一個城市市轄區(qū)的數量要與中心城區(qū)的功能定位、城市人口規(guī)模、建成區(qū)面積、經濟總量規(guī)模以及未來發(fā)展需要相適應，不能無限制地“攤大餅”式蔓延擴張，要根據綜合承載能力明確劃定城市的增長邊界，推動形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的格局。當前，城市市轄區(qū)的設置要堅持適度從緊、區(qū)別對待的原則，提高市轄區(qū)設置的典型性和合理性，避免粗放設區(qū)。對于單、雙區(qū)市，根據發(fā)展需要可以適當增設市轄區(qū)；對于多區(qū)市，要嚴格控制市轄區(qū)的增加，防止城市無序蔓延。