孫嘉怡 楊亮

摘 要：

隨著地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)劇增，政府破產(chǎn)已經(jīng)不是不可能的事情。通過對我國政府債務(wù)存在的主要問題進(jìn)行分析，同時(shí)對比企業(yè)破產(chǎn)和政府破產(chǎn)關(guān)系，提出解決地方債務(wù)的建議對策。

關(guān)鍵詞：

政府破產(chǎn);地方債務(wù);土地出讓

中圖分類號(hào)：

D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-3198（2015）01-0132-02

1 我國地方政府財(cái)政的現(xiàn)狀

隨著地方政府債務(wù)不斷的創(chuàng)造歷史新高，很多地方政府債務(wù)已經(jīng)處在破產(chǎn)的邊緣。2014年國家審計(jì)署發(fā)布了2013年度全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果，全國各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)達(dá)20.7萬億元。自從李克強(qiáng)總理提出把經(jīng)濟(jì)發(fā)展控制在合理區(qū)間，政府有意的控制國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的增長速度，與前幾年相比，GDP快速增長達(dá)到兩位數(shù)，已經(jīng)不再可能。2014年預(yù)計(jì)的經(jīng)濟(jì)增長速度GDP應(yīng)該在7.3%-7.5%之間。很多地方政府的還債壓力特別大，加之全國房地產(chǎn)業(yè)遇到了寒流，全國房價(jià)普遍下降。而作為地方財(cái)政收入主要來源，土地和房屋的稅收會(huì)大大降低。隨著地方政府的收入減少，很多地方政府的隱形債務(wù)或間接擔(dān)保的債務(wù)會(huì)暴露出來。由于地方政府很多資金是來源于銀行，銀行擔(dān)心政府債務(wù)違約而承擔(dān)過多的風(fēng)險(xiǎn)，不僅不會(huì)再借款給地方政府，還會(huì)通過各種渠道快速的回籠資金。這樣地方政府通過地方融資平臺(tái)融資也會(huì)變得十分困難。一旦進(jìn)入惡性循環(huán)，政府融資就會(huì)出現(xiàn)很大的困難，政府債務(wù)違約和破產(chǎn)就不再是不可能的事情。其中，濟(jì)南政府債務(wù)危機(jī)已經(jīng)給全國敲響了警鐘，在齊魯銀行2013年的年報(bào)，披露了濟(jì)南市歷城區(qū)城市建設(shè)綜合開發(fā)公司3507萬貸款本金違約，并欠息高達(dá)613萬元。此外，美國底特律政府破產(chǎn)也是個(gè)活生生的例子，曾經(jīng)是全美第五大城市、“汽車之城”的底特律向州法院遞交了破產(chǎn)保護(hù)申請。自金融危機(jī)爆發(fā)到現(xiàn)在，美國至少有15個(gè)城市申請破產(chǎn)。而自1937年以來，美國有約600個(gè)城市申請破產(chǎn)。由此可見，一旦我國地方政府出現(xiàn)大面積債務(wù)違約，我國地方政府也就存在破產(chǎn)可能。

2 地方政府破產(chǎn)與企業(yè)破產(chǎn)的關(guān)系

地方政府破產(chǎn)，就是政府債務(wù)出現(xiàn)違約，首先受影響最多的就是金融機(jī)構(gòu)，主要包括銀行、保險(xiǎn)公司、基金公司等。其中損失最多的銀行，因?yàn)楹芏嗟胤饺谫Y渠道主要是通過銀行。銀行是與地方政府有著密切的聯(lián)系，尤其是地方性銀行，主要的出資人就是地方政府。還有就是通過保險(xiǎn)公司、基金公司、證券公司為地方政府融資，發(fā)行政府抵押的各種金融衍生產(chǎn)品的金融機(jī)構(gòu)。一旦無法按時(shí)歸還資金，銀行等金融機(jī)構(gòu)將陷入巨額的債務(wù)危機(jī)當(dāng)中。

同樣銀行等金融機(jī)構(gòu)因?yàn)榈胤秸畟鶆?wù)的影響，很可能也會(huì)出現(xiàn)擠兌風(fēng)波，甚至銀行破產(chǎn)。雖然我國還沒有什么關(guān)于地方政府破產(chǎn)的保護(hù)法律，但是關(guān)于銀行破產(chǎn)條例的征求意見年初就已經(jīng)公布。目前我國很多國企將面臨著混改，國家產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)面臨著一次大的調(diào)整，包括銀行業(yè)在內(nèi)的各種金融機(jī)構(gòu)。許多地方政府的支柱產(chǎn)業(yè)都是房地產(chǎn)業(yè)，如果我國房地產(chǎn)行業(yè)出現(xiàn)崩盤，銀行很多的貸款就將很難收回，從而銀行現(xiàn)金流通也會(huì)出現(xiàn)問題，除了向其他金融機(jī)構(gòu)拆借資金辦法以外，就是快速回籠資金。而資金大多數(shù)都是政府擔(dān)保項(xiàng)目和企業(yè)或者直接購買地方政府債券。如果地方政府沒有資金償還債務(wù)，那么銀行就得倒閉。銀行一旦倒閉就會(huì)影響到政府的資金來源。

銀行等金融企業(yè)破產(chǎn)意味著企業(yè)清盤與不復(fù)存在，而地方政府破產(chǎn)只是財(cái)政的破產(chǎn)，不是政府職能的破產(chǎn)，政府破產(chǎn)重在通過財(cái)政平衡、債務(wù)重組等方式解決債務(wù)問題，而不是讓政府消失。但盡管如此，政府破產(chǎn)對防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍然具有非常積極的作用。地方政府破產(chǎn)具有風(fēng)險(xiǎn)隔離作用，由于地方政府可以申請破產(chǎn)，地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是隔離的，因此，一個(gè)城市的問題不會(huì)帶來整個(gè)國家的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn);地方政府破產(chǎn)還具有止損作用，可以把債權(quán)人的損失控制在一定限度之內(nèi)，在一定程度上保護(hù)債權(quán)人的權(quán)益;地方政府破產(chǎn)也具有懲戒作用，破產(chǎn)城市的公共支出將大幅縮減，百姓要承擔(dān)更高的稅負(fù)，對破產(chǎn)負(fù)有責(zé)任的官員，其仕途將受到影響;地方政府破產(chǎn)更具有警示作用，提醒人們反思地方經(jīng)濟(jì)和財(cái)政發(fā)展模式存在的弊端，并及時(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。我國地方政府不能破產(chǎn)導(dǎo)致其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是發(fā)散、積累，不可控的，中央政府將成為最后的兜底者，地方官員不需要為借債行為承擔(dān)責(zé)任，借債擴(kuò)張投資的沖動(dòng)難以遏制，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)與財(cái)政發(fā)展模式則難以改變。

3 防止地方破產(chǎn)的對策建議

3.1 清理地方政府債務(wù)，健全償債機(jī)制

地方政府應(yīng)該抓緊時(shí)間清理地方政府債務(wù)，進(jìn)行分類化解，禁止再擴(kuò)大地方債務(wù)規(guī)模，不能因?yàn)榕聜鶆?wù)違約，就繼續(xù)違規(guī)舉債或借款。這樣不僅不能解決債務(wù)違約，還可能導(dǎo)致更嚴(yán)重的政府破產(chǎn)。很多地方政府的財(cái)政收入增長明顯減緩的同時(shí)，地方政府債務(wù)在快速增長。很多地方政府公布GDP與實(shí)際GDP情況不符，這些地方政府?dāng)U大了GDP的數(shù)據(jù)。去年我國公布的GDP與各省公布的GDP之和相差很多，地方政府公布的數(shù)據(jù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國家公布的數(shù)據(jù)。同時(shí)地方政府很多債務(wù)是隱形的或者擔(dān)保者，國家很難統(tǒng)計(jì)，因此地方政府應(yīng)摸清債務(wù)結(jié)構(gòu)，劃分層次，區(qū)別對待，對那些直接隱性債務(wù)，應(yīng)提前預(yù)測未來可能的支出缺口;對或有隱性的債務(wù)，應(yīng)加強(qiáng)管理，否則或有隱性債務(wù)在地方政府出于各種公眾壓力承擔(dān)還債責(zé)任的情況下，會(huì)變成政府直接顯性債務(wù);對或有顯性的債務(wù)，應(yīng)堅(jiān)持由舉債主體自行清償債務(wù)，盡量避免其向政府直接債務(wù)轉(zhuǎn)化;而那些已是顯性的債務(wù)，地方政府應(yīng)根據(jù)債務(wù)的期限與數(shù)量，制定出償還計(jì)劃，并可建立相應(yīng)的償債基金。在清理控制債務(wù)規(guī)模同時(shí)，建立健全的償債機(jī)制，更是防止政府破產(chǎn)的關(guān)鍵。地方政府應(yīng)設(shè)立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，通過年初財(cái)政預(yù)算、年度預(yù)算超收、年終結(jié)余調(diào)劑以及投資收益等方式的有機(jī)結(jié)合，來作為償還債務(wù)的資金來源，然后實(shí)行專戶管理、?？顚Ｓ?，用于確保政府債務(wù)能夠按期償還，增強(qiáng)地方政府防范與化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力。我國地方政府舉債和美國地方政府舉債還有本質(zhì)的區(qū)別，我國舉債主要的目的是投資，而不是消費(fèi)，所以健全償債機(jī)制，完全是可以避免政府破產(chǎn)的。

3.2 減少地方政府開支，加強(qiáng)監(jiān)管

很多西方國家地方政府通過減少財(cái)政開支，控制政府債務(wù)規(guī)模。例如裁員和削減一些龐大臃腫的政府機(jī)構(gòu)。2014年我國中央政府要求地方政府控制政府財(cái)政支出，但地方存在很多嚴(yán)重超支或透支現(xiàn)象。地方政府現(xiàn)在這種情況下，很難做到減少地方債務(wù)規(guī)模，必須加強(qiáng)監(jiān)管。只能在現(xiàn)有的情況下，盡量減少地方債務(wù)的快速增長。讓地方債務(wù)的增長速度控制下來，與經(jīng)濟(jì)增長的速度相適應(yīng)。不能再像以前那樣依靠舉債政府來擴(kuò)大投資，追求經(jīng)濟(jì)的快速增長，要嚴(yán)格界定政府投資范圍，盡可能使政府投資主要用于市場不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域以及對地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局有著重大影響的項(xiàng)目，例如基礎(chǔ)教育與科研、環(huán)境保護(hù)、城市交通、能源、公共衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施與市場基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品領(lǐng)域。否則會(huì)加劇我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展“三駕馬車”的內(nèi)在矛盾。加強(qiáng)監(jiān)管的同時(shí)，要制定一些關(guān)于地方政府投融資條件、地方政府債務(wù)償還條例和投融資項(xiàng)目決策失誤后責(zé)任追究條例在內(nèi)的一系列法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)政府投融資管理的規(guī)范化。監(jiān)管的目的不是限制地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而是讓地方政府花好每一分錢。

3.3 拓寬地方政府融資渠道，降低融資成本

很多地方政府資金收入主要依靠出讓土地的收入，這樣很危險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)很大，因?yàn)橹挥性谡耐恋爻鲎寖r(jià)格高于開發(fā)成本，才能實(shí)現(xiàn)政府土地使用權(quán)出讓所獲收益用于補(bǔ)償基礎(chǔ)設(shè)施投資的支出，再把盈余部分投入新地塊的開發(fā)這種良性循環(huán)和投資資金的周轉(zhuǎn)使用，政府才不會(huì)陷入債務(wù)困境之中。而這些也明顯表明地方政府缺少資金，融資渠道不暢通。我國目前已經(jīng)在十個(gè)省市實(shí)行自行發(fā)債，主要是解決地方政府融資問題。根據(jù)國際慣例，判定是否地方破產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)不是資不抵債，而是是否能夠償還到期債務(wù)。雖然這種為銀行體系松綁的舉措，有助于地方政府提高其經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和財(cái)政狀況的透明度，進(jìn)而提高其運(yùn)行效率，但負(fù)面效果同樣存在：自行發(fā)債并沒有改變地方政府面臨的債務(wù)壓力，只是等同于將地方政府破產(chǎn)的潛在風(fēng)險(xiǎn)延遲了。在這樣的背景下，允許部分地區(qū)試點(diǎn)自行發(fā)債，無非是延緩了地方債務(wù)到期高峰潮的來臨。所以中央政府應(yīng)該加強(qiáng)地方自主債務(wù)的監(jiān)管，防止地方政府過渡舉債。中央政府在給予地方政府更多自主權(quán)利，但是還要控制風(fēng)險(xiǎn)，由2009年2000億元地方債到2014年4000億元規(guī)模內(nèi)。根據(jù)財(cái)政部公布信息，上海等10個(gè)地區(qū)試點(diǎn)自發(fā)自還債券總規(guī)模為1092億元，其中江蘇174億、廣東148億、江西143億元、山東137億元、浙江137億、上海126億、北京105億、寧夏55億元、深圳42億、青島25億元，其余地區(qū)仍由財(cái)政部代發(fā)代還。同時(shí)自主發(fā)債地區(qū)實(shí)行年度發(fā)行額管理，全年發(fā)行債券總量不得超過國務(wù)院批準(zhǔn)的當(dāng)年發(fā)債規(guī)模限額。年度發(fā)債規(guī)模限額當(dāng)年有效，不得結(jié)轉(zhuǎn)下年。試點(diǎn)地區(qū)債券期限為5年、7年和10年，結(jié)構(gòu)比例為4∶3∶3，這并不是給試點(diǎn)地區(qū)以“借新債還舊債”的機(jī)會(huì)，而是有利于緩解地方償債壓力，優(yōu)化地方債務(wù)結(jié)構(gòu)。同時(shí)還可以大大降低政府融資平臺(tái)，將來可能更多地區(qū)可以實(shí)現(xiàn)自發(fā)自還。

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