胡傘兵

摘要：伴隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，各地國(guó)庫(kù)資金庫(kù)存余額呈現(xiàn)快速上升趨勢(shì)，地方庫(kù)存資金沉淀標(biāo)志著地方經(jīng)濟(jì)質(zhì)量良好，經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)，但也說(shuō)明了資金再分配能力的欠缺，大量資金沒(méi)有回籠到社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制當(dāng)中。因此，推行國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理對(duì)我國(guó)財(cái)政資金分配及財(cái)政體制改革具有正面刺激作用。本文針對(duì)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理主要選擇方式及實(shí)施難點(diǎn)，著重闡述推行國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及政策建議。

關(guān)鍵詞：國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理；財(cái)政體制改革；國(guó)際經(jīng)驗(yàn)；實(shí)施建議

一、國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理基本選擇方式

金融機(jī)構(gòu)定期存款方式。職能部門通過(guò)公布招投標(biāo)信息，選擇資質(zhì)較高、業(yè)務(wù)全面的商業(yè)銀行為國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理定期存款參與主體，銀行提供國(guó)債作為抵押標(biāo)的，并通過(guò)國(guó)庫(kù)資金余額和預(yù)算收支預(yù)測(cè)情況確定存款的期限、種類、金額，地方資金參與定期存款后，通過(guò)庫(kù)存資金變化情況適時(shí)調(diào)整儲(chǔ)存額度，商業(yè)銀行按照協(xié)議支付相應(yīng)利息。

買回國(guó)債。對(duì)于財(cái)政庫(kù)存余額較高的地區(qū)，在不沖擊貨幣政策和債券市場(chǎng)的情況下，進(jìn)入國(guó)債市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行國(guó)債到期買回操作，買回國(guó)債的操作方式能有效降低債務(wù)成本，改善國(guó)債期限結(jié)構(gòu)，提高國(guó)債市場(chǎng)流動(dòng)性。

金融衍生品。購(gòu)買金融衍生品主要有兩種方式可以進(jìn)行國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，一是利用現(xiàn)有滿足條件的商業(yè)銀行理財(cái)品種，選擇風(fēng)險(xiǎn)較低、資質(zhì)穩(wěn)定的理財(cái)產(chǎn)品等；二是通過(guò)購(gòu)買根據(jù)全國(guó)范圍或地區(qū)特點(diǎn)研發(fā)出的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理專項(xiàng)金融產(chǎn)品，通過(guò)購(gòu)買金融衍生品實(shí)現(xiàn)優(yōu)化國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的投資組合，可促進(jìn)投資收益分配的科學(xué)性和平衡性。

二、國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理對(duì)財(cái)政體制改革的有益因素分析

國(guó)庫(kù)現(xiàn)金源于地方財(cái)政收入，我國(guó)各地政府執(zhí)行預(yù)算進(jìn)度的加快和經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展直接導(dǎo)致了地方國(guó)庫(kù)庫(kù)存的上漲。地方國(guó)庫(kù)資金的沉淀標(biāo)志著地方經(jīng)濟(jì)質(zhì)量良好，經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)，但也說(shuō)明了資金再分配能力的欠缺，大量資金沒(méi)有回籠到社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制當(dāng)中。近年來(lái)，各地國(guó)庫(kù)存款余額持續(xù)高位運(yùn)行造成了財(cái)政資金的大量閑置，也增加了財(cái)政資金使用成本。因此，推進(jìn)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理工作的開展，對(duì)平衡財(cái)政庫(kù)存資金余額，增強(qiáng)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金使用效益，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展具有正面刺激作用。

（一）平衡財(cái)政庫(kù)存資金余額

2001年，我國(guó)開始逐步實(shí)施對(duì)中央部門國(guó)庫(kù)集中支付改革，推進(jìn)財(cái)政“單一賬戶”體制建設(shè)，近200個(gè)預(yù)算單位或部門參與了國(guó)庫(kù)集中支付改革，涉及預(yù)算資金數(shù)千億元。另外，一些地區(qū)也將財(cái)政部門預(yù)算收入資金納入集中收付體系管理，財(cái)政資金收繳、撥付工作效率的提高，導(dǎo)致地方庫(kù)款余額形成縱向增長(zhǎng)趨勢(shì)，分階段、分步驟地開展地方國(guó)庫(kù)資金管理工作，利于穩(wěn)定、平衡國(guó)庫(kù)資金余額。

（二）增強(qiáng)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金使用效益

在我國(guó)各級(jí)財(cái)政部門資金國(guó)庫(kù)賬戶中，預(yù)算收入資金持有量高位運(yùn)行，確保了國(guó)庫(kù)資金安全，但大量的財(cái)政資金處于滯留狀態(tài)，國(guó)庫(kù)資金使用分配對(duì)象僅能包括財(cái)政撥款預(yù)算單位，資金使用效益較低。另外，財(cái)政資金存放國(guó)庫(kù)賬戶中產(chǎn)生的利息收益，支付源頭仍是中央財(cái)政，形成了同一經(jīng)濟(jì)主體內(nèi)收支行為。將資金適度投放市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的其他參與主體，產(chǎn)生收益的供給主體發(fā)生變化，提高了國(guó)庫(kù)現(xiàn)金的使用效益。

（三）充當(dāng)財(cái)政政策與貨幣政策協(xié)調(diào)工具

我國(guó)地方財(cái)政庫(kù)存余額逐漸增長(zhǎng)，而中央財(cái)政國(guó)債發(fā)行的規(guī)模和債務(wù)負(fù)擔(dān)也在擴(kuò)張，財(cái)政政策與央行貨幣政策之間缺少有效配合的實(shí)施工具。眾所周知，財(cái)政政策側(cè)重利用財(cái)政資金調(diào)整宏觀經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，貨幣政策則側(cè)重通過(guò)貨幣發(fā)行、控制市場(chǎng)利率的手段來(lái)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)控。原則上，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理為利用財(cái)政資金影響宏觀經(jīng)濟(jì)，屬于財(cái)政政策調(diào)控工具。但在國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的主要操作方式中，買回國(guó)債方式可影響到國(guó)債市場(chǎng)，而定存商業(yè)銀行方式可直接影響利率市場(chǎng)，也可將國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理視為貨幣政策調(diào)控工具。因此，科學(xué)、準(zhǔn)確地進(jìn)行國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理工作可有效協(xié)調(diào)財(cái)政政策和貨幣政策，提高政策配合實(shí)施效果。

三、全面推行國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理面臨的主要問(wèn)題

（一）國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理參與者初衷的不統(tǒng)一

中央、地方政府及地方財(cái)政三大參與主體中，對(duì)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的預(yù)期目標(biāo)存有一定的差別，無(wú)法實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行的完全統(tǒng)一。采取多種方式進(jìn)行國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的益處主要有三點(diǎn)，一是中央政府側(cè)重的增加財(cái)政資金使用效率，擴(kuò)大中央財(cái)政、貨幣政策執(zhí)行效果；二是地方政府側(cè)重的擴(kuò)大地方經(jīng)濟(jì)資金使用規(guī)模，促進(jìn)商業(yè)銀行增加地方信貸支持；三是地方財(cái)政側(cè)重的財(cái)政庫(kù)存資金保值、增值。其中，地方政府無(wú)法完全統(tǒng)一地到安全、穩(wěn)健地使國(guó)庫(kù)資金流向經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，這就存在與中央政府持有的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理初衷相悖的風(fēng)險(xiǎn)，不利于全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)籌國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理工作，開展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理參照標(biāo)準(zhǔn)也因此變得模糊化。

（二）國(guó)庫(kù)現(xiàn)金招存參與主體能力有限

提供穩(wěn)定性高、流通性強(qiáng)的金融標(biāo)的，是金融機(jī)構(gòu)參與國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理、吸納有關(guān)資金的安全保障。目前，我國(guó)為降低地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金的資金使用風(fēng)險(xiǎn)，確定了國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理參與主體的債權(quán)債務(wù)關(guān)系的建立，要求商業(yè)銀行在參與國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理存款操作的過(guò)程中，以可在債券市場(chǎng)流通的國(guó)債作為國(guó)庫(kù)資金收納抵押標(biāo)的。另外，我國(guó)商業(yè)銀行提對(duì)外供融資范圍在不斷擴(kuò)大，金融資金的緊缺性也在提高，致使各地商業(yè)銀行持有的可支配流通債券及商業(yè)票據(jù)等抵押標(biāo)的有限，影響了各地金融機(jī)構(gòu)參與地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作的投標(biāo)能力。

（三）基層財(cái)政預(yù)算統(tǒng)計(jì)編制的不完善

地方財(cái)政預(yù)算水平的不統(tǒng)一，影響國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的操作范圍。一是地方預(yù)算收支統(tǒng)計(jì)水平滯后，部分地區(qū)財(cái)政運(yùn)行級(jí)次過(guò)多。除我國(guó)統(tǒng)一運(yùn)行的市級(jí)、縣級(jí)財(cái)政級(jí)次外，還存在區(qū)級(jí)財(cái)政、鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政，國(guó)庫(kù)資金使用、余額信息逐步反饋至市級(jí)財(cái)政，市級(jí)財(cái)政對(duì)本地區(qū)各級(jí)財(cái)政庫(kù)存預(yù)算安排的掌握程度遠(yuǎn)不及各級(jí)財(cái)政自身，不利于統(tǒng)一實(shí)施國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理；二是存在財(cái)政預(yù)算脫離實(shí)際情況。一些地區(qū)編制收支預(yù)算的過(guò)程中，并沒(méi)有完全根據(jù)地區(qū)、時(shí)間上的實(shí)際情況進(jìn)行科學(xué)分配，而是一貫地利用歷史數(shù)據(jù)、同期數(shù)據(jù)進(jìn)行參考，欠缺應(yīng)有的預(yù)測(cè)準(zhǔn)確性；三是預(yù)算收支項(xiàng)目多，影響國(guó)庫(kù)資金收入進(jìn)度的不確定因素也隨之增加，如地區(qū)內(nèi)項(xiàng)目的實(shí)施與完成、預(yù)算政策的調(diào)整等都會(huì)引起不確定因素的存在，影響國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的及時(shí)進(jìn)行。

四、國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理水平相對(duì)薄弱，國(guó)際上實(shí)施國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的通行做法主要包含：

（一）財(cái)政收支計(jì)劃管理體制完善

各國(guó)國(guó)庫(kù)單一賬戶體系完善，財(cái)政資金收支計(jì)劃管理水平較高，鼓勵(lì)預(yù)算單位定期繳納預(yù)算資金，并配有違規(guī)處罰體制。嚴(yán)格控制、管理預(yù)算部門資金申請(qǐng)計(jì)劃，申請(qǐng)單位通常只能采取即時(shí)資金申請(qǐng)的原則，即為預(yù)算單位在沒(méi)有資金需要時(shí)，不可向財(cái)政部門報(bào)送資金申請(qǐng)計(jì)劃。另外，預(yù)算單位根據(jù)實(shí)際需要提交資金申請(qǐng)，并及時(shí)、準(zhǔn)確地上報(bào)用款計(jì)劃。

（二）較高的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理統(tǒng)計(jì)預(yù)測(cè)水平

建立用于國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的收支基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，統(tǒng)一儲(chǔ)存、管理收支情況有關(guān)數(shù)據(jù)，并運(yùn)用科學(xué)的預(yù)測(cè)方法對(duì)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流量進(jìn)行定期統(tǒng)計(jì)分析，實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額變動(dòng)預(yù)測(cè)。其中，英國(guó)通過(guò)對(duì)國(guó)庫(kù)資金收支變化的歷史性數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析提高現(xiàn)金流量預(yù)測(cè)水平，財(cái)政部向債務(wù)管理局實(shí)時(shí)提供國(guó)庫(kù)收支預(yù)測(cè)，與實(shí)際執(zhí)行數(shù)誤差可控制在1000萬(wàn)英鎊左右。

（三）成立國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理獨(dú)立機(jī)構(gòu)

國(guó)際上國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理水平較高的國(guó)家中，基本均成立了負(fù)責(zé)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的獨(dú)立機(jī)構(gòu)或財(cái)政部?jī)?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。在機(jī)構(gòu)定性和職能選擇上，現(xiàn)金管理專門機(jī)構(gòu)建成方式包括隸屬于財(cái)政部的獨(dú)立機(jī)構(gòu)及財(cái)政部?jī)?nèi)部設(shè)置機(jī)構(gòu)，致力于財(cái)政現(xiàn)金流量監(jiān)測(cè)、現(xiàn)金管理運(yùn)作以及風(fēng)險(xiǎn)管理等相關(guān)工作。其中，美國(guó)、澳大利亞、巴西等國(guó)家就在中央財(cái)政部門內(nèi)部設(shè)立了國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理委員會(huì)負(fù)責(zé)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，英國(guó)設(shè)有隸屬財(cái)政部的債務(wù)管理辦公室（DMO），直接參與債務(wù)管理和現(xiàn)金管理工作。

（四）與貨幣政策配合能力較高

完善的國(guó)際國(guó)庫(kù)現(xiàn)金體系都具備與本國(guó)貨幣政策和國(guó)債管理的高協(xié)調(diào)性。國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的實(shí)施需要符合貨幣政策的實(shí)施方向，根據(jù)貨幣政策目標(biāo)變量調(diào)整現(xiàn)金管理的資金流量，避免進(jìn)行國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理放出的大量財(cái)政資金對(duì)利率市場(chǎng)形成沖擊。同時(shí)，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的實(shí)施不可對(duì)國(guó)債市場(chǎng)造成沖擊。介于成熟的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理運(yùn)行體制，各國(guó)的國(guó)債發(fā)行管理也需要配合參考近期國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理對(duì)本國(guó)當(dāng)期國(guó)債購(gòu)買水平的影響，使國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理與國(guó)債發(fā)行管理相互協(xié)調(diào)。

五、完善國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理工作的幾點(diǎn)建議

（一）建立健全統(tǒng)一的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理法律規(guī)程

應(yīng)進(jìn)一步完善我國(guó)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的法規(guī)制度，使國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的各參與主體有法可依、有據(jù)可循。一是繼續(xù)完善國(guó)庫(kù)單一賬戶體系管理制度，逐步將地方財(cái)政預(yù)算外資金的賬戶納入國(guó)庫(kù)體系賬戶，降低地方預(yù)算資金的使用風(fēng)險(xiǎn)。二是建立統(tǒng)一性強(qiáng)、適用性高的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理實(shí)施辦法、法律章程，確立中央政府、地方政府及金融機(jī)構(gòu)參與國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的職能、責(zé)任，細(xì)化管理方式、操作種類，抵押標(biāo)的和風(fēng)險(xiǎn)控制細(xì)則等要素。三是完善各級(jí)財(cái)政預(yù)算信息上報(bào)制度，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的基礎(chǔ)單位下限界定為市級(jí)，下級(jí)財(cái)政部門預(yù)算收支計(jì)劃應(yīng)準(zhǔn)確、及時(shí)地反映給市級(jí)財(cái)政部門。四是建立規(guī)范的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理監(jiān)督管理體系，出臺(tái)關(guān)于國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的監(jiān)督管理法規(guī)，確定監(jiān)管職能部門，是國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的開展更具規(guī)范化、公開化。

（二）完善財(cái)政收支統(tǒng)計(jì)預(yù)測(cè)機(jī)制。

目前，我國(guó)財(cái)政收支預(yù)測(cè)體系尚不完善，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)規(guī)范庫(kù)存現(xiàn)金余額管理，提高對(duì)國(guó)庫(kù)資金流量、庫(kù)存余額等因素監(jiān)測(cè)分析水平，對(duì)財(cái)政資金的收支流量、庫(kù)款余額等進(jìn)行結(jié)構(gòu)性分析并采取科學(xué)預(yù)測(cè)，探索地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金變量對(duì)資金配置的作用和影響。結(jié)合各地實(shí)際，統(tǒng)一研發(fā)適用性強(qiáng)、功能完善的多端口資金收支統(tǒng)計(jì)分析信息系統(tǒng)，定期分

析國(guó)庫(kù)收支變動(dòng)基本情況的短期、中期及長(zhǎng)期趨勢(shì)，尋求庫(kù)

款余額變動(dòng)的基本規(guī)律，為地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理工作的開展實(shí)施提供數(shù)據(jù)依據(jù)保障。

（三）優(yōu)化預(yù)算資金計(jì)劃編制

加快推進(jìn)地方預(yù)算計(jì)劃編制統(tǒng)一化進(jìn)程，完善計(jì)劃審批制度，著重改善同一系統(tǒng)、部門預(yù)算編制不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)的局面。一方面，逐步推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付改革，提升預(yù)算單位和部門編制用資計(jì)劃的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，通過(guò)優(yōu)化支付方式提高預(yù)算計(jì)劃的可預(yù)測(cè)性，并根據(jù)用款事實(shí)及規(guī)章制度出具可靠、透明的季度預(yù)算計(jì)劃及年度預(yù)算計(jì)劃。另一方面，我國(guó)一些部門進(jìn)行預(yù)算編制的過(guò)程中對(duì)所轄本系統(tǒng)的預(yù)算情況進(jìn)行了統(tǒng)一編報(bào)，大量基層單位、部門預(yù)算編制自主權(quán)缺位現(xiàn)象普遍存在，直接降低了整體預(yù)算編制準(zhǔn)確性，建議由預(yù)算單位自主編制計(jì)劃上報(bào)審批制度取替現(xiàn)行的上級(jí)單位代編，降低地方財(cái)政預(yù)算支出預(yù)測(cè)難度。

（四）考慮下設(shè)現(xiàn)金管理獨(dú)立機(jī)構(gòu)

在地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理不影響到貨幣政策實(shí)施和國(guó)債市場(chǎng)秩序的情況下，可考慮在中央財(cái)政內(nèi)部設(shè)立或下設(shè)隸屬于中央財(cái)政的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的專門機(jī)構(gòu)，賦予國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流量監(jiān)測(cè)、現(xiàn)金管理運(yùn)作、風(fēng)險(xiǎn)控制及監(jiān)督管理等相關(guān)職能，建立完善的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，減輕地方財(cái)政及國(guó)庫(kù)部門實(shí)施國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的操作壓力。

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