劉艷

摘要：行政事業(yè)單位的發(fā)展關(guān)系著我國(guó)的國(guó)計(jì)民生，隨著社會(huì)主義事業(yè)的不斷發(fā)展，國(guó)家對(duì)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)越來(lái)越重視，2014年一月，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》正式實(shí)施，在這種情況下，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制面臨著很多問題。本文正是依據(jù)這種現(xiàn)狀，提出了對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制相關(guān)問題的思考，以期為加強(qiáng)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)提供借鑒。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；建設(shè)與實(shí)施

近年來(lái)，隨著內(nèi)部控制規(guī)范的實(shí)施，我國(guó)行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法合規(guī)性有了很大的提高，但是，如今的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中還是存在著較多的問題，違法違規(guī)的現(xiàn)象在行政事業(yè)單位中還是時(shí)有發(fā)生，因此，為了加強(qiáng)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)，我們必須對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制進(jìn)行更加深入的了解。

一、 我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制相關(guān)概念及特征分析

1、 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的基本概念。內(nèi)部控制是一種與業(yè)務(wù)運(yùn)行緊密結(jié)合的業(yè)務(wù)組成部分，是在人的控制之下進(jìn)行的，受人的影響很大，是一種合理的保證而不是絕對(duì)的保障。內(nèi)部控制是組織一種通過(guò)組織實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的任務(wù)計(jì)劃、方法等，為組織提供保護(hù)資產(chǎn)、防止權(quán)力的濫用、提高管理效率的有效方式。我國(guó)的單位內(nèi)部控制的概念是將內(nèi)部管理水平的提高以及加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的建設(shè)作為根本目標(biāo)的，以單位的實(shí)際情況為出發(fā)點(diǎn)，著重強(qiáng)調(diào)了內(nèi)部控制中的控制制度、控制目標(biāo)、控制程序以及控制措施四大方面，是一種動(dòng)靜結(jié)合、以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向來(lái)設(shè)計(jì)單位的防范以及管控措施的，有很強(qiáng)的中國(guó)行政事業(yè)單位的特色。

2、 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制目標(biāo)。我國(guó)的法律文件要求行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度中應(yīng)該主要包括的目標(biāo)有：服務(wù)目標(biāo)、合規(guī)目標(biāo)、報(bào)告目標(biāo)、資產(chǎn)以及防弊目標(biāo)等。我國(guó)的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制機(jī)制的建立原則是建立在我國(guó)的國(guó)情之上的，是一種強(qiáng)調(diào)實(shí)踐的制度模式。從財(cái)政資金的使用，到業(yè)務(wù)同質(zhì)化，我國(guó)的法律都強(qiáng)調(diào)出了行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制上與國(guó)際公共事業(yè)部門的無(wú)差異化，務(wù)必要保證經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法合規(guī)性以及財(cái)務(wù)信息的真實(shí)完整。

3、 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制與監(jiān)督。我國(guó)行政事業(yè)單位使用的是公共財(cái)政資金，在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中有著較強(qiáng)的特點(diǎn)，產(chǎn)權(quán)上有著不明晰的漏洞。因此，我國(guó)的行政單位的監(jiān)督評(píng)價(jià)是內(nèi)外部監(jiān)督相結(jié)合的機(jī)制，是一種首先強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，然后設(shè)計(jì)并建立外部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系的特殊監(jiān)督機(jī)制。

4、 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制從單位內(nèi)控上，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以及風(fēng)險(xiǎn)控制進(jìn)行了本土化的應(yīng)用設(shè)計(jì)，在單位的業(yè)務(wù)活動(dòng)中提出了單位與業(yè)務(wù)評(píng)估的分離，在這之內(nèi)還加入了預(yù)算控制，體現(xiàn)出了我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的歸口管理、單據(jù)控制、內(nèi)部信息公開等特色。

5、 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的范圍。我國(guó)的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度是與我國(guó)國(guó)情相適應(yīng)的，建立在我國(guó)幾十年的實(shí)踐基礎(chǔ)上，有著鮮明的中國(guó)特色，即黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合，這樣的結(jié)構(gòu)既能夠承擔(dān)政府公共管理部門的職能，也能承擔(dān)下達(dá)行政任務(wù)的職能，在內(nèi)部控制中強(qiáng)調(diào)了將單位作為獨(dú)立的控制主體，以內(nèi)部預(yù)算來(lái)對(duì)部門進(jìn)行權(quán)力制約。

二、 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的實(shí)施問題

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的實(shí)施有五大要素，美國(guó)《聯(lián)邦政府內(nèi)部控制準(zhǔn)則》將政府的內(nèi)部控制要素界定為：內(nèi)控環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、監(jiān)控、信息溝通五項(xiàng)，與國(guó)內(nèi)理論上的內(nèi)部控制要素基本相同。

1、 內(nèi)控環(huán)境。我國(guó)行政事業(yè)單位的內(nèi)控環(huán)境有著一下幾個(gè)特點(diǎn)：一是行政事業(yè)單位由于不具備公司的管理組織結(jié)構(gòu)，單位的領(lǐng)導(dǎo)者必須對(duì)單位的內(nèi)部控制承擔(dān)全部責(zé)任，將單位財(cái)務(wù)、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察部門的作用有效地發(fā)揮出來(lái)，要將外部監(jiān)管的要求以及單位實(shí)際作為優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)的根本依據(jù)，在單位中形成三權(quán)分立的權(quán)利制衡機(jī)制。此外，在內(nèi)部控制中，行政事業(yè)單位必須將業(yè)務(wù)流程中的崗位職責(zé)進(jìn)行明確的分工，在監(jiān)督的同時(shí)兼顧行政效率。二是行政事業(yè)單位的資金來(lái)自于國(guó)家財(cái)政，在決策上要實(shí)行集體決策，采用集體討論的形式，并且要實(shí)現(xiàn)政務(wù)的公開，杜絕領(lǐng)導(dǎo)獨(dú)自決策的現(xiàn)象，在決策實(shí)施之后還要跟蹤決策的執(zhí)行效果，將這個(gè)效果與干部的任免升遷聯(lián)系起來(lái)，將責(zé)任落實(shí)到責(zé)任人身上。三是行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制需要借鑒企業(yè)內(nèi)部控制的相關(guān)措施，對(duì)行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行科學(xué)的梳理，建立健全內(nèi)部控制的責(zé)任制度，將內(nèi)部的業(yè)務(wù)流程徹底的規(guī)范，保證不相容崗位的分離，實(shí)現(xiàn)崗位之間的制約及監(jiān)督。

2、 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是防范風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)危機(jī)的有力措施，對(duì)行政事業(yè)單位有著重要的意義，要求單位在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中不斷地關(guān)注單位組織層級(jí)的宏觀風(fēng)險(xiǎn)，還要重視單位業(yè)務(wù)層級(jí)的微觀風(fēng)險(xiǎn)。首先，行政事業(yè)單位掌握著龐大的公共權(quán)力，在目前法律體系尚需完善的社會(huì)中，行政事業(yè)單位很容易濫用公共權(quán)利，出現(xiàn)腐敗、舞弊的現(xiàn)象，在行政事業(yè)單位中，因?yàn)楦瘮∥璞紫埋R的官員不計(jì)其數(shù)。此外，行政事業(yè)單位在某種程度上說(shuō)是公共服務(wù)的壟斷機(jī)構(gòu)，沒有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者存在，控制著公共資源的分配，外界對(duì)行政事業(yè)單位所掌握的資源十分眼饞，導(dǎo)致賄賂現(xiàn)象的發(fā)生，影響到資源的合理配置。其次，業(yè)務(wù)層面中的業(yè)務(wù)活動(dòng)以及業(yè)務(wù)流程都面臨著風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)為預(yù)算控制風(fēng)險(xiǎn)、收支控制風(fēng)險(xiǎn)、采購(gòu)控制風(fēng)險(xiǎn)、工程項(xiàng)目控制風(fēng)險(xiǎn)、資產(chǎn)控制風(fēng)險(xiǎn)、合同管理風(fēng)險(xiǎn)、基金管理風(fēng)險(xiǎn)等。

3、 控制活動(dòng)。控制活動(dòng)作為行政事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)控制措施，應(yīng)該充分地結(jié)合法律的規(guī)定，根據(jù)單位的實(shí)際出發(fā)，設(shè)計(jì)制度規(guī)范以及控制方法，從而降低或者規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，保證業(yè)務(wù)的正常開展，實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)。行政事業(yè)單位的控制活動(dòng)應(yīng)該建立“以預(yù)算管理為主線，以資金管控為核心”的控制體系，將預(yù)算作為單位的業(yè)務(wù)銜接點(diǎn)，從而合理地設(shè)置相關(guān)的崗位，明確崗位責(zé)任，落實(shí)會(huì)計(jì)控制，確保單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)范性，消除人為操縱。

4、 監(jiān)控。這里的監(jiān)控在國(guó)內(nèi)也被稱為內(nèi)部監(jiān)督，關(guān)系著行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的健全性、執(zhí)行的有效性是否能夠?qū)崿F(xiàn)，是保證行政事業(yè)單位內(nèi)部控制效果的有效辦法。在監(jiān)控實(shí)施的過(guò)程中，行政事業(yè)單位應(yīng)該設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的相關(guān)機(jī)構(gòu)，將內(nèi)部控制制度的設(shè)計(jì)以及運(yùn)行都納入監(jiān)督范圍中，應(yīng)該包括立項(xiàng)評(píng)審、內(nèi)部審計(jì)、預(yù)算績(jī)效考評(píng)、內(nèi)控自我評(píng)價(jià)、預(yù)算執(zhí)行等方面，形成領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，各部門合作，業(yè)務(wù)部門自我監(jiān)督的機(jī)制。此外，我國(guó)的事業(yè)單位在內(nèi)部監(jiān)督上往往出現(xiàn)事后處理的情況，缺乏事前以及事中監(jiān)督，在建設(shè)內(nèi)部監(jiān)督的過(guò)程中要盡量克服這一問題，應(yīng)該充分的發(fā)揮黨委紀(jì)檢以及監(jiān)察部門的效用，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督以及廉政建設(shè)，及時(shí)處理舞弊以及腐敗行為，將單位干部的升遷獎(jiǎng)罰結(jié)合起來(lái)，保證內(nèi)控的全員參與，保證內(nèi)部控制機(jī)制的有效運(yùn)行。

5、 信息溝通。信息溝通是鏈接以上四個(gè)要素的橋梁，是內(nèi)控制度有效運(yùn)行的助推器，單位要根據(jù)相關(guān)部門的要求將信息規(guī)范起來(lái)，提高信息的公開性，加強(qiáng)外部的監(jiān)督，確保信息的真實(shí)性以及有效性。在提高信息溝通的過(guò)程中，可以引進(jìn)內(nèi)控信息化系統(tǒng)，將內(nèi)控常態(tài)化、系統(tǒng)化，促進(jìn)業(yè)務(wù)的規(guī)范管理，保證內(nèi)控實(shí)施的效果。

結(jié)語(yǔ)：行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制需要內(nèi)部與外部的共同作用，在建設(shè)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的過(guò)程中要努力地了解內(nèi)部控制的相關(guān)問題，明晰內(nèi)部控制制度建設(shè)的一般性原則，而后結(jié)合自身的實(shí)際情況建設(shè)符合本單位的內(nèi)控制度，只有這樣，內(nèi)部控制制度的有效性才能夠得到保障。（作者單位：江蘇省常州市勤業(yè)中學(xué)）

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