李　江

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從蘭州的水污染事件微觀國企私有化改革的實踐得失

李江

摘要：本文將通過微觀分析蘭州水污染事件，揭示其背后存在的國企私有化改革和新公共管理在中國進行實踐的效能問題，并對該問題進行簡要的陳述、概括，微觀性地分析其具體存在的問題，主要結合胡德對新公共管理構建的核心要素原理，從公共組織構建、競爭態(tài)勢的形成、維持節(jié)約與有序原則、服務范圍層次導向、績效考評、服務產出標準、互動機制等角度、元素，分析該案例中公共部門私有化改革的得失利弊。以此為基礎，涉及當前存在國企體制、組織結構以及部門運行等改革阻力，以及原理同現實結合度脫節(jié)等問題。

關鍵詞：蘭州水污染事件;私有化改革;市場化管理模式;競爭機制

隨著全球化經濟發(fā)展的深入，信息化、網絡化潮流的來臨，社會相應管理模式的需求也在逐步轉變，對于政府以往傳統(tǒng)的“公共行政”主題逐步轉向新“公共管理”概念為主的管理領域。在西方國家進行“新公共管理”的私有化改革后，我國也開始引進、學習，借鑒西方理論，進行屬于本國的嘗試。甘肅省蘭州市的自來水廠轉變?yōu)樘m州威立雅水務公司是該管理運動以及模式借鑒下的一個微觀現象，直接體現新公共管理核心的私有化改革的實踐效應。國企公共項目與服務的私有化外包是公共管理領域的新嘗試，其理論與傳統(tǒng)體制、相對落后的以小農制為主的經濟形勢、管理思維等必然產生一定程度的非適應性；而新公共管理概念的提出者胡德構建的要素顯示：新公共管理需包含分散化、私營化、有效性，目標導向與產出標準與特征來提供社會公共產品與服務。

一、國企私有化改革實踐的案例陳述與問題揭示

1.案例引入

“蘭州水污染”事件，是指2014年4月10日，發(fā)生于甘肅省蘭州市的自來水在檢測過程中，出現苯含量超過我國的國家標準的事件。該事件的主角是蘭州市唯一一家大型水務集團公司——威立雅水務公司。4月11日上午，蘭州市環(huán)保局初步認定是蘭州石化管道的滲漏，油污流入自流溝，導致水體污染，水中苯含量超標。11時，蘭州市將北線的供水自流溝的運營完全停止，并努力排空被污染的自來水。11日之后，政府宣布24小時內自來水不適宜飲用，引發(fā)了部分市民的缺水恐慌，部分超市的純凈水被搶購一空。同天下午，蘭州威立雅水務集團董事長姚昕解釋：“用來填充自流溝之間的沉降縫被污染物溶解，導致污染物流入自流溝?！敝链?，蘭州水污染事件被確認，并成為了一件擁有全國大范圍影響的公共事件。蘭州市政府于4月11日采取應急措施：包括投放活性炭、停運北線自流溝，排空污水、加大檢測力度，盡快找出污染源等措施。時至4月12日中午，部分地區(qū)自來水苯含量明顯下降。期間消防、環(huán)衛(wèi)部門連續(xù)向市民供應安全飲用水，部分高校向學生發(fā)放瓶裝水，醫(yī)院設立免費苯中毒掛號和急診窗口。下午6時，蘭州市政府解除城關區(qū)、七里河區(qū)應急措施。但安寧區(qū)與西固區(qū)自來水苯含量仍不穩(wěn)定，無法解除應急措施。

4月13日，蘭州市政府通報，此次水污染事故的直接原因自來水廠的自流溝中出現含油的污水。而這種污水會出現在自流溝的原因是，自流溝附近的中國石油蘭州石化在此前曾經發(fā)生過泄漏事故，事故處理后有一些渣油以及消防污水便滲入地下。

2.事件主體——蘭州威立雅自來水公司的現狀簡介：

蘭州威立雅水務公司的前身是蘭州市自來水廠。該廠始建于1955年，是國家“一五”期間興建的大型城市供水企業(yè)，前身是國有資產控股下的國家政府部門管控的服務項目。該國營企業(yè)于2007年為適應市場經濟以及其管理模式的變化需求，與威立雅水務(黃河)投資有限公司合資經營，并于8月10日取得中外合資經營企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照，成立蘭州威立雅水務集團有限責任公司。投資方分別為蘭州市國資委，占有55%的股權；威立雅水務(黃河)投資有限公司，占有45%股權。該項公司改制直接體現了公共服務外包的改革現實。

經過多年的發(fā)展、構建以及運營，威立雅水務集團形成了一套相對完整健全的生產工藝調度機制、包括水質檢測、操作規(guī)則、維護、資產管理、收費、人力調配制度等，相比較于以前，建立起更為完善，科學，靈活的內部控制與外部運作體系。通過企業(yè)改制與引入消化吸收國際先進管理經驗，私有化服務外包的改革成果是相對明顯的：擁有4個分公司，16個子公司，職工2200多人，專業(yè)技術人員550 人，技術與管理實力相比起國有控股時期擁有顯著的提升。目前，水務集團的注冊資本超過10億元人民幣，對蘭州的供水用戶普及率高達93%，用水人口達到260余萬人。

二、從蘭州水污染事件分析其私有化改革的得失及其原因：

(一)優(yōu)勢及其原因分析

1.蘭州自來水廠通過對經營組織即原先國有部門組織進行分散化，并結合私有化，獨立化，法律化原則的運用與實施，相對完整地實現了該公共服務部門的機構重組、組織模式轉變與系統(tǒng)化改革。在水污染事件發(fā)生之前，蘭州感受到了自來水廠引入外來資本、轉變管理模式，成立威立雅公司帶來的公共服務效益，特別是注冊資本的成倍增加，改變了傳統(tǒng)意義上水務部門完全受政府部門監(jiān)管控制下，資金定額定量計劃供給的運營體制，降低了供水服務需求龐雜而資金供給不足的可能性；供水普及率提升至93%，幾乎覆蓋了城市所有主要的城區(qū)、街道以及核心單位與企業(yè)，相較于以前提升了生產效率，并能充分實現供水服務的時效性、科學性、層次性與現代化，釋放了公共部門的生產力，促進了雇員的生產積極性；在此基礎上，社會的公共服務效率與質量相比較傳統(tǒng)的統(tǒng)籌模式在運行上更為靈活、功能上則更為精細、全面、廣泛。

2.采取企業(yè)化的管理模式，努力把握節(jié)約性、有效性以及有序性的原則，充分利用私人管理的優(yōu)勢拓展其業(yè)務領域，使其企業(yè)業(yè)務層次，門類更為廣泛，包含了多維度，多視角的運營方式與手段，涵蓋的技術與人力需求通過市場化與顧客導向更為高效、成熟，相對成功地推行了公共服務以及部門的市場化與社會化。這直接反應在經營范圍從原先在完全國有體制管理模式下單一的水生產供應服務與職能，經過私有化合作以及服務外包后拓展至綠化維護，水質檢測，機電機械維修，五金工程以及勞保，材料銷售等綜合化，大型化等多重權責交叉的領域，運用的則是網絡化、系統(tǒng)化、層次化以及門類化經營模式與體制①。很多政府公共部門的成本因為各功能、領域間形成的合作鏈而降低，并且同時間接地彌補了公共部門行政、服務過度單一化、片面化，通過建立公共部門與企業(yè)間的合作關系，努力實現二者的優(yōu)勢結合，促進其轉向其以管理導向，市場導向以及民眾需求導向的積極主動的服務狀態(tài)上。

3.相對成功地走出了公共部門職能轉移，社會組織、企業(yè)承擔責任與制定規(guī)則的步伐與流程，改變了承包管理所有管理事務與服務的僵化思維。在過去的幾十年內，因中國社會體制的特殊性與對外開放程度相對較低的因素，公共部門按照社會運作流程、規(guī)律，將所有事務承包并進行全程監(jiān)督控制。這使得公共組織的職能過度泛化，所需求的技術、人力、資本、資源以及管理機制等龐大而雜亂，難以統(tǒng)籌并且缺乏自行調配的靈活性與創(chuàng)造性；在蘭州自來水公司改制后，國企解除了自身所必須承擔的大量社會性具體事務，在蘭州水務領域，交由新成立的威立雅水務公司承擔，保證自身對市場經濟的干預度將至最低，并同該公司協(xié)作，制定抓們的法律、規(guī)章制度，監(jiān)督與執(zhí)行法律法規(guī)的運行，確保公共服務在私有化外包后依舊依據公共事務的原則運行，充分體現了市場化優(yōu)勢與商業(yè)管理思維的靈活性與理性。

(二)不足之處淺析

1.私有化經營并未實質上解決公共部門間缺乏競爭的弊端，除該公司以外并未有第二家公司與之競爭，私人部門與公共部門間的競爭態(tài)勢未形成。胡德曾在對新公共管理追求的要素中提出，公共部門組織間與私人部門間需要更強的競爭；雖然公共服務外包為自來水廠與公共服務提升了效率，帶來了更廣泛的服務，但其事實上并未體現此原則，指定的職能分派也未體現，因而對應的市場上仍處于相對狹窄的狀態(tài)下，并且長期存在壟斷，缺乏競爭與改善壓力的弊病。該案例中，長期積累的管理體制對該自來水廠的影響沒有改變，私有化的經營僅為該企業(yè)解決了經營效率，生產力與功能的問題，卻引入競爭機制，從原先的“國營”到“私人壟斷”，單一化的企業(yè)壟斷也未發(fā)生轉變。缺乏競爭與管理的市場造成水污染事件發(fā)生后，蘭州市找不到第2家大型自來水供應廠與輸送渠道，并且也在短時間內無法開辟另一條水源以應急。片面化，單一化的經營現狀使得威立雅水務公司在危機到來時，缺乏應對機制，其公共產品無法得到合理替代，市民所接受的社會公共服務必然受到消極影響。

2.水污染事件發(fā)生后，該自來水公司仍依照公共部門的專業(yè)標準與技能對公共部門組織與其服務效率、產品質量進行衡量評估，忽略了其服務對象——市民所需要的水質服務要求；該服務范圍與內容并未成為該公司提供公共服務的衡量標準，從而在進行對滲漏油污的處理時相對粗略，忽視其對土壤，供水渠道以及對市民用水安全的間接影響與后續(xù)可能；威立雅公司所做出的危機應對機制并未體現服務的范圍，尤其是在北線停止供水，但南線依舊供水正常的情況下，籠統(tǒng)地宣布自來水無法引用，因此造成了相當程度的超市搶購風潮；對象的層次感也相應缺乏，在受到影響的城區(qū)，威立雅水務公司并未及時同醫(yī)院、消防、環(huán)衛(wèi)部門等進行合作應對危機，并未動用儲備用水與醫(yī)療物資進行補償；其對消息的確認效率相對低下，在10日出現類似于苯超標的現象時，相關部門并未做出及時通報反應，也未引起部門負責人的重視。這一定程度上使得居民用水安全無法得到保障。

三、針對蘭州水污染事件對其自來水部門提出的私有化改革建議

1.堅持轉向分散化的原則，根據獨立運營單位的性質特點，加強該機構、組織以及部門的公共服務供給的風險機制構建、強化對人員、服務、部門等配套體系的中央責任意識。事發(fā)后，政府動議建設蘭州第2個水源地。在此動議的背景基礎上，首先應結合企業(yè)自身的改進建議，保持其經營權，所有權，管理權的深度市場化與私有化，確立其私有化管理的主導地位；其次，在穩(wěn)定了主要權力的轉變成果后，對組織構建，溝通渠道，權力責任分配，技術設備檢修維護等重要事務建立相應的市場化、企業(yè)化風險管理機制，并引入相關概念供核心領導成員學習；應注重對設備的操作規(guī)則、水質檢測功能以及生態(tài)科研院所、環(huán)保等領域與部門的合作，建立形成風險預估以及應對機制網絡，緊密聯系，實現信息、條件、資源的互通與協(xié)作性聯系，減少危機出現后出現應對不力、各部門缺乏協(xié)作、體系分散、組織運轉機制效率低下等問題。

2.加強競爭機制引進，形成實質上的市場競爭態(tài)勢并設置合理匹配的地方性法律規(guī)則，確保競爭的合理性與科學性。從“國企”到“私人壟斷”，公共組織部門未受到競爭壓力，因此缺乏改進動力；所以，相關部門做出設置第2個水源地決策的同時，不僅應確保其改革后的私有化經營管理模式的穩(wěn)定性，同時根據現有的社會變革實情，保證核心公共服務以及領域維持公有制主導的現狀，通過對入股股份比例的適當性調整，使其在市場出現風險危機時，確保其公共服務提供的穩(wěn)固與持續(xù)性，可以發(fā)揮其私有化管理的擴展性與創(chuàng)造性；確保法律實施范圍的精準與針對性，構建的規(guī)則制度以市場經濟的客觀規(guī)律為準繩，焦點在于運營機制的監(jiān)督、維護，硬件設備的檢測標準與雇傭人員的權益，維護國有資產的核心利益等等；同時，保證私有化以及服務外包后的改進以及發(fā)展力度，競爭的質量程度維持在符合經濟規(guī)律的范疇內，發(fā)揮市場經濟的靈活功能又能應對市場、產品、組織出現的危機，避免由公有壟斷到私人壟斷實質性局面的循環(huán)現象和在此現象背景下，管理改革機制不全面、基礎設施不配套、人員素質缺乏契合度的現象。

3.針對當下公司運營管理體系改革不徹底的現象，調整公司與公共部門的協(xié)作、溝通機制，以適應市場化、競爭化的發(fā)展要求，進一步保障以顧客需求導向型，服務引導型為主導思路的管理運營模式，破除實質壟斷與缺乏競爭的局面。公共部門與服務組織應與政府部門形成合作聯系并確保其獨立性，改革相應績效標準以及相應公共服務被“看得見的手”管控局面，是保證威立雅公司以市民需求范圍、城市各部門階層為主導制定公共產品服務產出的前提，設立相應的績效標準則是對上述前提的衡量規(guī)則與統(tǒng)一保障；而保證公司的運營績效標準則有賴于自身的技能標準，服務范圍與層次的結合，兼由民眾而不是環(huán)保局、衛(wèi)生部門或者稅務局來把握、反饋，自來水公司在同環(huán)保局等政府部門改革把控關系，形成引導與合作關系的基礎上，進一步廣泛走入市民，展開大規(guī)模，客觀性調查，利用現有經濟科學規(guī)律，確保市民需求，用水科學標準以及公司供應質量水準等多元素合理結合。

四、結語

當下中國面臨的社會改革與轉型壓力，在公共部門事實體制改革，職能優(yōu)化以及機構重組、權力分配等問題下體現地尤為突出。較本文所舉案例而言，蘭州威立雅自來水公司的成立是公共服務職能外包，通過引進運用私有化改革機制、管理模式、技術操作以及績效考評體系來彌補國企管理不足的改革活動。它在力圖保證公共部門的本質屬性不變的背景與基礎上，將自身微觀層次上的具體事務、服務以及相關組織部門以分股合作為介質，構建公私合營的組織結構、管理流程確保其適應市場化、信息化、網絡化的市場發(fā)展需求。其中，私有化改革在實施對組織的分散化，確保組織運營的獨立性與法律規(guī)則構建、確保制度的節(jié)約性、有序性、多維度發(fā)展新功能業(yè)務以及成功實現了對公共部門職能的社會化轉化，但其存在的問題也相對明顯——私有化改革的管理模式的局限性、缺乏實質上部門間競爭、體制系統(tǒng)改革不完善、基礎設施、技術與管理模式缺乏匹配度、未構建根據市場需求、服務范圍與層次內容來評價的服務機制與評估體系；因此，針對以上不足，個人通過優(yōu)劣方面的結合，設計加強構建組織改革的風險應對機制、引進并整合環(huán)境資源，以形成實質競爭態(tài)勢、轉變公司與部門間的溝通聯系，加強合作而并非把控、構建產品服務預估渠道的方式，完善國企私有化改革，即新公共管理理論在中國進行實踐的效果。(作者單位：南京理工大學公共事務學院)

注解:

①徐海燕.新公共管理理論的中國適應性分析—以上海市浦東區(qū)政府管理體制改革為例,華東政法大學碩士論文，2013年.

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[10]徐海燕.《新公共管理理論的中國適應性分析——以上海市浦東區(qū)政府管理體制改革為例》, 華東政法大學碩士論文，2013年.

作者簡介：李江(1990—)，男，江蘇省南京人，現就讀于南京理工大學公共事務學院行政管理專業(yè)，碩士研究生一年級。