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歐盟內(nèi)國家地區(qū)補貼制度的設(shè)置

2015-01-29 23:35
中國發(fā)展觀察 2015年3期
關(guān)鍵詞:歐委會成員國補貼

白 明

歐盟內(nèi)國家地區(qū)補貼制度的設(shè)置

白 明

我國“十二五”規(guī)劃提出了實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是目前各國面臨的重要問題,各國都會出臺相關(guān)補貼或優(yōu)惠政策促進(jìn)地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。一方面,這些政策有助于經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展;另一方面,有些補貼政策也會影響到公平競爭的市場環(huán)境,進(jìn)而對國內(nèi)外的貿(mào)易造成不利影響。歐盟在制定地區(qū)補貼制度時,在維護(hù)內(nèi)部統(tǒng)一競爭市場的基礎(chǔ)上,最大化引入了公平競爭的理念,具有“平行性”、“適度性”和“必要性”等特點。本文對該制度進(jìn)行了梳理,以期對我科學(xué)制定地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略有借鑒意義。

歐盟設(shè)置地區(qū)專向性補貼制度的基本原則

歐盟設(shè)置地區(qū)專向性補貼制度的基本理念是,補貼帶來的利益一定要大于扭曲競爭和貿(mào)易帶來的不利影響。歐盟在評價一個補貼行為是否適當(dāng)時,主要遵循以下幾個原則:

(一)補貼合乎目的性

即補貼要具有減少不同地區(qū)的發(fā)展不平衡,解決市場失靈和地區(qū)困難,促進(jìn)歐盟均衡協(xié)調(diào),合乎歐盟共同利益和目標(biāo)。

(二)補貼必要性

即通過市場的手段達(dá)不到縮減地區(qū)發(fā)展差距的目的,或者政府干預(yù)更能帶來實質(zhì)性的改變或效率。

(三)補貼適當(dāng)性

歐盟認(rèn)為,補貼不是解決地區(qū)差異,支持投資和創(chuàng)造就業(yè)的唯一手段,成員國也可以通過改善基礎(chǔ)設(shè)施,提高教育水平和培訓(xùn),改善商業(yè)環(huán)境等方式來實現(xiàn)。因此,成員國要合理解釋補貼方式比其他類型的優(yōu)惠政策更有效。此外,不同補貼手段對競爭和貿(mào)易影響程度也是不一樣的,有直接的方式,如直接贈款、免除稅收、低價提供商品和服務(wù)等;也有間接的方式,如政府保證等。成員國必須保證補貼以最不扭曲競爭的方式進(jìn)行。

(四)補貼激勵性

歐盟認(rèn)為,補貼必須具有激勵性,即補貼促使該企業(yè)在該地方做出了投資行為。補貼不能提供給一個企業(yè)確定要發(fā)生的行為或者去彌補他的商業(yè)風(fēng)險。

(五)補貼適度性

補貼額要盡可能地達(dá)到能夠吸引投資的最低水平。補貼不能超過凈額外成本,即補貼不能使企業(yè)獲得額外的收益,只能用于彌補企業(yè)因在該地區(qū)投資困難所發(fā)生的額外成本。此外,補貼額不能超過該地區(qū)設(shè)定的補貼強(qiáng)度。

(六)盡量避免對競爭和貿(mào)易的消極影響

歐委會在實踐中,會根據(jù)市場結(jié)構(gòu)、企業(yè)的市場地位等因素進(jìn)行綜合評析。歐盟認(rèn)為,如果補貼的產(chǎn)品處在產(chǎn)能過剩的狀態(tài),或者投資者因為補貼而關(guān)閉了在其他地區(qū)的工廠,這種補貼就會對競爭貿(mào)易產(chǎn)生較大的消極影響。

(七)透明度

歐盟要求每個成員國制定地區(qū)補貼圖,上報歐委會同意后予以公布。成員國也要在中心網(wǎng)站公布補貼授予的企業(yè)、金額等信息。相關(guān)補貼信息要保留10年。此外,成員國必須向歐委會提供年度報告,特別是,在授予超過300萬歐元的補貼項目時,成員國必須在20天內(nèi)將有關(guān)情況告知歐委會。

補貼區(qū)域的確定

根據(jù)歐盟《2014至2020年地區(qū)補貼指引》(以下簡稱指引),歐盟將落后地區(qū)劃分為A類地區(qū)和C類地區(qū),并對不同類型的地區(qū)補貼總量進(jìn)行控制。指引規(guī)定:A類和C類地區(qū)的人口總量在2014年至2020年不超過歐盟27國人口比例的46.53%。

(一)A類地區(qū)。根據(jù)《歐洲聯(lián)盟運行條約》(TFEU)107條(3)(a)規(guī)定 :“可以允許給生活水平顯著低下或者存在嚴(yán)重失業(yè)問題的地區(qū)提供補貼。”歐盟認(rèn)為,“經(jīng)濟(jì)顯著低下”和“嚴(yán)重失業(yè)”問題指與歐盟整體相比較非常落后的地區(qū),而不是與成員國自身水平進(jìn)行比較。這些地區(qū)包括:

1. 根據(jù)購買力水平計算的人均GDP不超過或等于歐盟27國平均水平的75%的地區(qū),且這些地區(qū)根據(jù)歐盟統(tǒng)一的地區(qū)分類統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)(NUTS)

在2類水平(NUTS-2)。

2. 邊緣地區(qū)。即《歐洲聯(lián)盟運行條約》(TFEU)349條規(guī)定的偏遠(yuǎn)地區(qū),包括:法國瓜德羅普島,圭亞那,馬提尼克,留尼汪,圣巴托絡(luò)繆島,圣馬丁,葡萄牙亞述爾群島,馬德拉,西班牙的加那利群島。

(二)C類地區(qū)?!稓W洲聯(lián)盟運行條約》(TFEU)107條(3)(c)規(guī)定:“可以允許促進(jìn)個別地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的補貼,但這種補貼不能對貿(mào)易環(huán)境造成負(fù)面影響,從而一定程度上影響歐盟的整體利益。”歐盟認(rèn)為,這些地區(qū)不限于A款規(guī)定的限制,只要該措施不對貿(mào)易環(huán)境造成不利影響,在一定程度上不違反歐盟的整體利益。該款授權(quán)歐委會允許成員國對低于本國平均經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的地區(qū)實施資助行為。在實踐中,歐盟根據(jù)人口比例和是否具有可資助性進(jìn)行選取,嚴(yán)格限定區(qū)域范圍,存在兩種類型的C類地區(qū):

1. 預(yù)先設(shè)定的地區(qū)。即本身就可以成為C類的地區(qū),各成員國不需要進(jìn)一步說明理由,包括:

(1)此前曾經(jīng)被設(shè)定為A類的地區(qū),在2014年以后的指引中,可以將其設(shè)定為C類地區(qū);

(2)人口稀少地區(qū)。即在NUTS-2地區(qū)每平方公里少于8人或者在NUTS-3區(qū)域或其瀕臨區(qū)域每平方公里少于12.5人。

2. 非預(yù)先設(shè)定的地區(qū)。各成員國根據(jù)各自特定的社會經(jīng)濟(jì)、地理和結(jié)構(gòu)等個別設(shè)定的地區(qū),這些地區(qū)需要滿足一定的標(biāo)準(zhǔn),并需要經(jīng)過歐盟的批準(zhǔn)。在指引中,歐盟提供了5個參考標(biāo)準(zhǔn):

標(biāo)準(zhǔn)一,在NUTS-2和NUT S-3內(nèi)的地區(qū)行政區(qū)域,至少有10萬人口,人均GDP低于或等于歐盟平均水平或者失業(yè)率高于或等于國家平均水平的115%;

標(biāo)準(zhǔn)二,人口少于1 0萬的NUTS-3地區(qū),人均GDP低于或等于歐盟平均水平或者失業(yè)率高于或等于國家平均水平的115%;

標(biāo)準(zhǔn)三,島嶼或存在地理隔離的地區(qū),人均GDP低于或等于歐盟平均水平或者失業(yè)率高于或等于國家平均水平的115%,或者是低于5000戶居民的地區(qū)。

標(biāo)準(zhǔn)四,NUTS-3地區(qū)或者部分NUTS-3的地區(qū),這些地區(qū)與A類區(qū)域瀕臨或者位于歐洲自由貿(mào)易聯(lián)盟(EFTA)的邊境地區(qū)。

標(biāo)準(zhǔn)五,雖然不是在NUTS-3地區(qū)或者不滿足上述四個條件,但如果5萬人口以上的LAU2地區(qū),正在面臨重要的結(jié)構(gòu)調(diào)整和嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)下滑的情況下,也可以將其設(shè)定為C類地區(qū)。

從上述標(biāo)準(zhǔn)來看:

首先,人均GDP和失業(yè)率是其主要的標(biāo)準(zhǔn),這些落后地區(qū)的人均GDP要低于歐盟的平均水平,失業(yè)率要高于國內(nèi)的失業(yè)率水平。

其次,人口少或地理位置比較偏遠(yuǎn)是歐盟確定的一個重要標(biāo)準(zhǔn)。

補貼強(qiáng)度的設(shè)置

歐盟使用總補貼當(dāng)量(Grant Grand Equivalent(GGE))來表示補貼強(qiáng)度,即政府提供的各種補貼的總貼現(xiàn)價值占收益者當(dāng)前投資合格成本貼現(xiàn)價值的百分比,該比例顯示受益者的受益程度。此外,歐盟會根據(jù)各個地區(qū)的差異度來設(shè)置不同的總量控制,原則上A類地區(qū)的補貼強(qiáng)度高于C類地區(qū)。

(一)合格成本的設(shè)定

合格成本是計算補貼強(qiáng)度的基礎(chǔ)。根據(jù)計算方法不同,歐盟將其分為兩類,一類是根據(jù)投資成本計算,另一類是根據(jù)預(yù)計創(chuàng)造的工作崗位工資成本計算。如果根據(jù)投資成本計算,除中小企業(yè)外,投資資產(chǎn)必須是新的,無形資產(chǎn)不能超過總投資成本的50%等。如果使用預(yù)計創(chuàng)造的工作崗位工資成本計算,補貼一個崗位最多只能彌補雇員兩年的工資支出。

(二)A類地區(qū)補貼強(qiáng)度

在A類地區(qū)中,如果人均GDP不超過或等于歐盟27國平均水平的45%,GGE可以達(dá)到50%;超過45%但不超過60%的情況下,GGE可以達(dá)到35%;如果超過60%,GGE可達(dá)到25%。此外,對邊緣地區(qū)適當(dāng)提高補貼強(qiáng)度。人均GDP不超過或等于75%的邊緣地區(qū),最高可提高20個百分點;高于75%的,最高可以提高10個百分點。也就是說,在上述補貼強(qiáng)度內(nèi),再提高一定的比例。如邊緣地區(qū)人均GDP低于歐盟平均水平的45%,其補貼強(qiáng)度最高可達(dá)到70%,在45%和60%之間的可達(dá)到55%,在60%和75%之間的可達(dá)到45%,高于歐盟平均水平的75%,最高可達(dá)到35%。

(三)C類地區(qū)補貼強(qiáng)度

1. 在此前年度為A類地區(qū),現(xiàn)在為預(yù)先設(shè)定的C類地區(qū),補貼強(qiáng)度為10%,在2014年到2017年期間,可以提高至15%。

2. 在人口稀少的地區(qū),或者處在EEA 或EFTA邊境地區(qū)的NUTS-3或部分NUTS-3地區(qū),補貼強(qiáng)度為15%。

3. 未預(yù)先設(shè)定的C類地區(qū)補貼強(qiáng)度為10%。

4. 在A類和C類地區(qū)補貼強(qiáng)度內(nèi),如果是小企業(yè),補貼強(qiáng)度最高

可以提高20個百分點,中等企業(yè)可提高10個百分點,但合格投資成本超過5000萬歐元的大型投資項目除外。

實施范圍的限制

地區(qū)專向性補貼原則上適用于各個行業(yè),但歐盟也做了一定的限制條件:

(一)不適用產(chǎn)能過?;蛞恍┨厥庑袠I(yè)的補貼。如鋼鐵和人造纖維、漁業(yè)、農(nóng)業(yè)、水產(chǎn)業(yè)、交通業(yè)、機(jī)場、能源等行業(yè),也不適用拯救和重組困難企業(yè)的行為。

(二)限制大企業(yè)獲得補貼。歐委會認(rèn)為,其一,大企業(yè)有很強(qiáng)的融資能力;其二,大企業(yè)經(jīng)濟(jì)規(guī)模較大,投資啟動成本低;其三,大企業(yè)有很強(qiáng)的影響力,有可能和當(dāng)?shù)卣_(dá)成補貼協(xié)議,獲得更多的利益;其四,大企業(yè)對競爭和市場扭曲能力較大。因此,大企業(yè)原則上不能得到地區(qū)補貼,但除以下兩種情況外:一是,進(jìn)行創(chuàng)業(yè)投資,創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)行為,即建立新的企業(yè)或者進(jìn)行新的多元化經(jīng)營,或者從非關(guān)聯(lián)方購買已經(jīng)倒閉或即將倒閉的企業(yè)資產(chǎn),并用該企業(yè)資產(chǎn)從事新的經(jīng)營行為;二是,為企業(yè)引進(jìn)新的產(chǎn)品或創(chuàng)新生產(chǎn)線。

(三)嚴(yán)格限制經(jīng)營性補貼行為。所謂經(jīng)營性補貼是與投資補貼相對應(yīng)的概念,指不是基于一個創(chuàng)業(yè)投資行為而進(jìn)行的補貼,補貼用于彌補一個企業(yè)當(dāng)前經(jīng)營費用或成本。這種補貼原則上不符合歐盟的統(tǒng)一市場政策,除非該補貼用來解決中小企業(yè)在A類地區(qū)面臨的特定困難,或者用于彌補在邊緣地區(qū)從事經(jīng)濟(jì)行為的額外成本,或者在人口極其稀少地區(qū)(每平方公里少于8個居民)為阻止人員繼續(xù)減少所進(jìn)行的補貼。如德國頒布的一個所得稅減免政策,該政策是給予在Lander和西柏林等特定地區(qū)稅收優(yōu)惠,在該地區(qū)特定企業(yè)處置資產(chǎn)或企業(yè)股份中獲得的利潤可以享受稅率減免。歐委會認(rèn)為,這是一種經(jīng)營性補貼行為,且不屬允許例外條件之一,因此要求德國予以修改。

(四)限制短期投資行為。為保證真實和持續(xù)的投資行為,歐盟規(guī)定,一家企業(yè)投資完成后,必須在該地區(qū)至少持續(xù)經(jīng)營5年,中小企業(yè)至少持續(xù)經(jīng)營3年,在此期間,不能使用補貼進(jìn)行企業(yè)設(shè)備的更新?lián)Q代。如果補貼強(qiáng)度是根據(jù)預(yù)期工資成本計算出來的,用于計算成本的工作崗位必須在完成投資后3年內(nèi)填補完成,每一個通過投資創(chuàng)立的崗位必須從被填補之日起維持5年,中小企業(yè)為3年。

(五)限定自有資金額。成員國必須保證受益者自己要提供至少占合格成本的25%的出資額,且這些出資額不能來自其他的政府補貼項目,但對邊緣地區(qū)補貼或?qū)χ行∑髽I(yè)補貼除外。

(六)限制大投資項目。歐盟認(rèn)為,大的投資項目對行業(yè)競爭扭曲較大,因此要實施一定的限制。其一,設(shè)定通報門檻。根據(jù)補貼強(qiáng)度的比例,歐盟設(shè)置相應(yīng)的通報門檻,在門檻以內(nèi)的補貼可不向歐委會通報,超過門檻的補貼項目,必須向歐委會通報并在實施前需要得到歐盟的批準(zhǔn)。補貼強(qiáng)度為10%,通報門檻為750萬歐元,15%的為1125萬歐元,25%的為1875萬歐元,35%的為2625萬歐元,50%為3750萬歐元;其二,無論何種情況,超過300萬歐元的項目必須及時向歐盟通報相關(guān)情況;其三,調(diào)整大型項目補貼強(qiáng)度。歐盟劃分5000萬歐元以內(nèi)的項目,5000萬至1億歐元的項目和1億歐元以上項目三個不同的等級。根據(jù)公式進(jìn)行相應(yīng)的遞減。總的原則是,5000萬歐元以內(nèi)的投資按照地區(qū)補貼強(qiáng)度補貼,5000萬至1億歐元的投資部分按照地區(qū)補貼強(qiáng)度一半進(jìn)行補貼,1億歐元以上的部分按照補貼強(qiáng)度的34%進(jìn)行補貼。

幾點評析

綜合上述分析,歐盟地區(qū)補貼政策的設(shè)定具有以下幾個特點:

(一)歐盟的地區(qū)補貼政策同地區(qū)規(guī)劃與發(fā)展戰(zhàn)略緊密結(jié)合。歐盟經(jīng)過多年的發(fā)展,已經(jīng)成為擁有28個成員國的國家集合體,形成了內(nèi)部統(tǒng)一市場。這些國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展不一,國與國之間存在很大差距,各個國家內(nèi)部不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也有明顯差異。實現(xiàn)歐盟的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展一直是成為歐盟的重要目標(biāo)。歐盟通過制定地區(qū)補貼規(guī)劃圖來實現(xiàn)其地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略。通過整體規(guī)劃的方式實施地區(qū)補貼政策,一方面不會造成成員國“補貼競賽”的現(xiàn)象發(fā)生,另一方面對競爭和貿(mào)易的消極影響小,特別是歐盟將補貼限定在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)和地理位置較為偏遠(yuǎn)、人口稀少的地區(qū)。

(二)鼓勵中小企業(yè)的投資,限制大企業(yè)、大的投資補貼項目。歐盟在補貼強(qiáng)度、合格成本設(shè)定、自有投資額、投資期限、經(jīng)營性補貼等方面對中小企業(yè)提供了諸多優(yōu)惠措施。此外,對大企業(yè)和大的投資補貼在實體和程序上都作了限定條件。通過這樣的措施,一方面可以通過鼓勵中小企業(yè)投資促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,另一方面也可以把補貼對競爭和貿(mào)易的消極影響降低到最低水平。

作者單位:商務(wù)部貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查局

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