甘燦業(yè)

（中共柳州市委黨校，廣西柳州545616）

城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村社會治理研究
——以柳州市為例

甘燦業(yè)

（中共柳州市委黨校，廣西柳州545616）

農(nóng)村社會治理是整個社會治理的重要組成部分。城鎮(zhèn)化不斷深入發(fā)展，推動了農(nóng)村治理權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整和治理資源的重新整合。農(nóng)村黨組織戰(zhàn)斗力不強(qiáng)、農(nóng)村社會組織發(fā)展滯后、治理機(jī)制運(yùn)行不協(xié)調(diào)和治理資源匱乏等因素，都制約著柳州市農(nóng)村社會治理進(jìn)一步提升。因此，要加強(qiáng)農(nóng)村黨組織建設(shè)、有效整合治理資源、完善治理機(jī)制、培育壯大農(nóng)村社會組織、提高村民社會治理意識，更好地推進(jìn)柳州市農(nóng)村社會治理。

城鎮(zhèn)化；農(nóng)村社會治理；治理機(jī)制

柳州市城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展，促進(jìn)了城鄉(xiāng)資源要素的流動，推動了城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，但在某種程度上也導(dǎo)致了農(nóng)村治理資源的缺失、農(nóng)村的“空心化”和農(nóng)村社會治理權(quán)力結(jié)構(gòu)的深刻變動，為了保證農(nóng)村社會治理的有序運(yùn)行，很有必要對農(nóng)村社會治理進(jìn)行資源整合和系統(tǒng)重構(gòu)。因此，必須加強(qiáng)柳州市農(nóng)村社會治理，有效整合各種治理資源，創(chuàng)新農(nóng)村社會治理模式，不斷夯實(shí)農(nóng)村社會發(fā)展的基礎(chǔ)，促進(jìn)農(nóng)村社會的良性發(fā)展。

一、柳州市農(nóng)村社會治理開展概況

近年來，柳州市通過強(qiáng)化農(nóng)村社會、政治、經(jīng)濟(jì)、文化和黨建等建設(shè)，不斷夯實(shí)農(nóng)村社會治理的基石。大力推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，實(shí)施“千村建設(shè)大會戰(zhàn)”計劃，在全市選取村屯進(jìn)行“現(xiàn)代化美麗新農(nóng)村”示范建設(shè)，全面開展“美麗柳州·清潔鄉(xiāng)村”工作，并重點(diǎn)打造核心示范村，改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件。加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村社會管理工作，開展突出治安問題專項整治，加大法律宣傳、人民調(diào)解規(guī)范化建設(shè)和法律監(jiān)督對農(nóng)村延伸。深入推進(jìn)村務(wù)公開民主管理，2014年，對1003個村民委員會進(jìn)行換屆選舉，村務(wù)公開民主管理工作領(lǐng)域不斷拓展、載體不斷豐富、制度逐步健全。認(rèn)真貫徹執(zhí)行金融支農(nóng)惠農(nóng)政策，采取多種措施加大“三農(nóng)”信貸投放，不斷完善現(xiàn)代農(nóng)村金融體系，推進(jìn)農(nóng)村信用體系建設(shè)，農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)一步改善。全面清理農(nóng)村集體“三資”，確保其保值增值，通過合作社或龍頭農(nóng)業(yè)企業(yè)帶動，發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入。推進(jìn)農(nóng)村基層組織建設(shè)和對軟弱渙散基層黨組織的整頓工作，2014年重點(diǎn)整治了101個農(nóng)村基層黨組織，確保了基層黨組織的戰(zhàn)斗力和凝聚力。

二、柳州市農(nóng)村社會治理的困境

雖然近年來柳州市在推進(jìn)農(nóng)村社會治理方面取得了一定的成績，但是也存在一些問題，這些問題制約著柳州市農(nóng)村社會治理的深化推進(jìn)。

（一）部分農(nóng)村黨組織戰(zhàn)斗力不強(qiáng)

一是黨組織作用發(fā)揮不明顯。基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用發(fā)揮不明顯，有的黨組織設(shè)置不合理，有的黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員沒配全，組織制度形同虛設(shè)，不開展或少開展黨組織活動，黨組織活力沒有得到有效激發(fā)。2014年，柳州市在開展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動的過程中，排查發(fā)現(xiàn)軟弱渙散農(nóng)村黨組織就有101個。

二是在其崗不謀其職。部分班子缺乏事業(yè)心和責(zé)任感，工作上思路不清，消極被動，不能真心實(shí)意為群眾著想，缺乏為群眾辦實(shí)事的激情，不能引領(lǐng)群眾走致富發(fā)展的道路。特別是村部分黨組織書記不勝任現(xiàn)職、工作不在狀態(tài)、嚴(yán)重影響班子整體戰(zhàn)斗力。

三是農(nóng)村黨組織班子成員文化偏低。當(dāng)前柳州市農(nóng)村黨組織班子成員存在文化底子薄的情況。如在2014年換屆選舉當(dāng)選的村黨組織班子成員，初中及以下文化有2527人，占到總數(shù)的52.83%，文化相對偏低。

（二）農(nóng)村社會治理的資源相對匱乏

一是農(nóng)村社會治理人力資源缺乏。當(dāng)前柳州市城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，留在農(nóng)村絕大部分是老人、婦女和兒童，目前這些留守人員大概有120069人，他們參與社會治理的能力不足和意愿不高，無法承擔(dān)農(nóng)村社會治理重任。大量的青壯年進(jìn)城打工，落戶城鎮(zhèn)，農(nóng)村的治理人才和精英流失，作為農(nóng)村社會治理重要主體的村“兩委”成員，出現(xiàn)了“人員短缺”、“后繼無人”。如在2014年村“兩委”換屆中，全市的村民委員會成員平均年齡達(dá)到45.51歲，平均年齡有點(diǎn)偏大，由此反映出，部分農(nóng)村地區(qū)的青年人回村競聘村委會成員的意愿是比較弱的。

二是農(nóng)村社會治理的經(jīng)費(fèi)不到位或缺乏。柳州市絕大多數(shù)農(nóng)村集體資產(chǎn)資金早已經(jīng)分得所剩無幾，農(nóng)村集體沒有收入，還有村民自籌和上級撥款有限，難以承擔(dān)農(nóng)村社會治理的各項費(fèi)用。清潔鄉(xiāng)村中村級清潔人員的費(fèi)用、村屯道路硬化的費(fèi)用、農(nóng)村公路示范路養(yǎng)護(hù)的費(fèi)用、村自來水管道的維護(hù)、村“兩委”的辦公經(jīng)費(fèi)、村聘用治安人員的費(fèi)用以及“一事一議”村級自籌部分費(fèi)用等相對缺乏，由于經(jīng)費(fèi)的不足，村級的各項公益事業(yè)很難得到落實(shí)，進(jìn)而影響到農(nóng)村社會治理的效率和質(zhì)量。

（三）農(nóng)村社會治理機(jī)制運(yùn)行不協(xié)調(diào)

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會關(guān)系的錯位。《村民委員會組織法》規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。”但是現(xiàn)實(shí)中的指導(dǎo)和協(xié)助并非得到貫徹落實(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府憑借自己強(qiáng)大的政治力量和控制過多的資源，通過考核、績效來控制村委會，不再是嚴(yán)格意義上的指導(dǎo)，更加多的是領(lǐng)導(dǎo)，村委會也不是嚴(yán)格意義上協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而是不折不扣地執(zhí)行落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置的各項事務(wù)，自我管理的功能沒有得到發(fā)揮，兩者的關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了錯位。

二是村務(wù)監(jiān)督委員會與村民委員會的監(jiān)督關(guān)系虛置。2010年修訂后頒布的《村民委員會組織法》規(guī)定“村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)村民民主理財，監(jiān)督村務(wù)公開等制度的落實(shí)，其成員由村民會議或者村民代表會議在村民中推選產(chǎn)生”，“民主評議每年至少進(jìn)行一次，由村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)主持?！钡乾F(xiàn)實(shí)中很多農(nóng)村的村務(wù)監(jiān)督委員會形同虛設(shè)，并沒有發(fā)揮它應(yīng)有的監(jiān)督功能，至于民主評議在一些行政村很難落實(shí)。在柳州市部分農(nóng)村同樣存在著村務(wù)監(jiān)督委員會沒有發(fā)揮它的監(jiān)督功能和落實(shí)民主評議，導(dǎo)致一些村委會村務(wù)不公開，或公開不夠透明，賬目管理混亂，挪用擠占有關(guān)款項。

（四）農(nóng)村社會組織發(fā)展滯后

農(nóng)村社會組織是農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。據(jù)調(diào)查，柳州市農(nóng)村地區(qū)主要有經(jīng)濟(jì)型社會組織（農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社等）、民非企業(yè)組織（農(nóng)村幼兒園、敬老院、農(nóng)民文藝演出隊等）、自治及政黨組織（農(nóng)村村民委員會、村民小組、農(nóng)村黨支部和黨小組等）和傳統(tǒng)型社會組織（家族、宗教組織、鄰里組織、互助組織等）等四大類社會組織。這些農(nóng)村社會組織的發(fā)展總體上還是較滯后，主要是農(nóng)村社會組織發(fā)展的環(huán)境以及村民自身的素質(zhì)、財力等因素制約。農(nóng)村社會組織資源獲取能力差，功能較為單一，缺乏社會公眾的參與，更缺乏與其他組織之間的協(xié)作，不同程度地存在著“小、散、軟”現(xiàn)象。以柳州市農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織為例，2013年底，全市登記注冊各類農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織（以農(nóng)民專業(yè)合作社為主）總數(shù)達(dá)到1202家，

入社戶2萬戶，但僅占全市農(nóng)戶總數(shù)的3.2%；帶動非成員農(nóng)戶17萬戶，但僅占農(nóng)戶總數(shù)的27.6%，兩類農(nóng)戶合計僅占農(nóng)戶總數(shù)的30.8%，因此，柳州市的農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的規(guī)模、影響力和帶動力還比較弱。

（五）村民參與農(nóng)村社會治理意識淡薄

一是參與人員的結(jié)構(gòu)性失衡。村委會換屆選舉對村里來說是一件很大的政治事件，也是村民參與社會治理的一個重要載體。但在村委會換屆選舉中，很多外出做工青壯年勞動力基于時間和經(jīng)濟(jì)成本考慮，不愿回來參加競選或投票選舉，所以換屆投票，都是以留守老人和婦女居多。2014年柳州市農(nóng)村村民委員會換屆選舉中，實(shí)際參加村民委員會換屆選舉選民總數(shù)，是登記參加村民委員會換屆選舉選民總數(shù)的92%左右，其中，外出做工青壯年勞動力都是委托投票的居多。

二是參與程度有限。村民政治素養(yǎng)和法制觀念處于相對偏低水平，一些人只關(guān)注自身的權(quán)利，不積極參與公共事務(wù)，對公共利益漠不關(guān)心，如村中的“一事一議”部分村民不愿參與，還有對村務(wù)公開的監(jiān)督也懶得參與?，F(xiàn)在柳州市全面開展“美麗柳州·清潔鄉(xiāng)村”大行動，各級政府投入了大量人財物，甚至派干部到農(nóng)村開展清潔水源、清潔田園和清潔家園，但是部分村民沒有積極配合和參與，持觀望冷漠的態(tài)度，甚至有些村民認(rèn)為清潔鄉(xiāng)村是領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該做的工作，跟我沒多大關(guān)系。

三、柳州市深化農(nóng)村社會治理的思路

農(nóng)村社會治理是一個綜合性系統(tǒng)工程，需逐步穩(wěn)妥推進(jìn)，既要加強(qiáng)農(nóng)村黨組織建設(shè)，完善農(nóng)村社會治理機(jī)制，又要加快培育農(nóng)村社會組織，不斷提高村民社會治理的意識，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會的善治。

（一）加強(qiáng)農(nóng)村黨組織建設(shè)

一是進(jìn)一步加強(qiáng)軟弱渙散農(nóng)村黨組織的整頓。針對排查出來的101個軟弱渙散農(nóng)村黨組織，有的放矢推進(jìn)整頓鞏固提高。繼續(xù)選派市（縣區(qū)）四家班子領(lǐng)導(dǎo)干部掛點(diǎn)“指導(dǎo)整頓”。整頓工作實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)包干責(zé)任制，確保每個問題突出的農(nóng)村黨組織都至少有1名市（縣區(qū)）常委或四家班子領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn)聯(lián)系，對聯(lián)系點(diǎn)指導(dǎo)開展整頓工作。繼續(xù)選派“書記”掛職“幫助整頓”。選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀黨員干部到軟弱渙散的農(nóng)村黨組織擔(dān)任“第一書記”，切實(shí)幫助村解難題、辦實(shí)事，幫助指導(dǎo)規(guī)范開展黨建工作。繼續(xù)選派大學(xué)生村官“協(xié)助整頓”。發(fā)揮大學(xué)生村官思想前瞻優(yōu)勢，有針對性把他們分配到軟弱渙散村，做好黨組織書記的參謀助手，協(xié)助整頓。

二是加大農(nóng)村黨支部成員培訓(xùn)力度。利用市縣黨校培訓(xùn)基地，或是送教下村屯的機(jī)會，對全市1003個農(nóng)村黨支部書記進(jìn)行分期全面系統(tǒng)培訓(xùn)，培訓(xùn)的重點(diǎn)內(nèi)容是黨的方針政策、黨務(wù)知識和致富技能，用黨的理論知識武裝他們的頭腦，多介紹涉及“中央一號文件”、農(nóng)村土地改革和戶籍制度改革等，保證國家的方針政策得到貫徹落實(shí)，教會他們?nèi)绾伍_展黨務(wù)工作，保證“三會一課”得到落實(shí)，保證黨組織會議按時按質(zhì)開展，同時適當(dāng)學(xué)習(xí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)種養(yǎng)技術(shù)，掌握一門致富技能，帶領(lǐng)村民發(fā)家致富。

（二）有效整合農(nóng)村社會治理資源

一是吸納人才回流。針對當(dāng)前柳州市農(nóng)村大量青壯年勞動力外流的情況，有意識地實(shí)施“人才回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)”幫扶工程和利用好柳州市被定為國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)的機(jī)遇，以市場需求為導(dǎo)向，大力發(fā)展特色種養(yǎng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、農(nóng)村服務(wù)業(yè)，推進(jìn)柳州市農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。扶持發(fā)展一村一品、一鄉(xiāng)（縣）一業(yè)，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、提高農(nóng)業(yè)附加值，增加農(nóng)民收入。通過創(chuàng)業(yè)幫扶和發(fā)展產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)聚集人氣，把外出務(wù)工人員吸引回來，實(shí)現(xiàn)門前就業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)落業(yè)，一定程度上解決了農(nóng)村社會治理缺人和“兩委”無后備干部的問題。

二是整合農(nóng)村社會治理的部門和資金。針對農(nóng)村社會治理九龍治水的現(xiàn)狀，很有必要有效整合這些部門和資金，做到集中發(fā)力、精準(zhǔn)發(fā)力。嘗試在縣鄉(xiāng)兩級成立農(nóng)村社會治理委員會，全權(quán)負(fù)責(zé)農(nóng)村社會治理事務(wù)，把各類經(jīng)費(fèi)集中起來統(tǒng)一使用，制定農(nóng)村社會治理發(fā)展規(guī)劃，做到治理有目標(biāo)、治理有次序和治理有效果。

三是善于借力。對于農(nóng)村社會治理我們除了自力更生外，還要善于借用外力，柳州市很多農(nóng)村都處在貧困山區(qū)，要充分利用好領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn)、發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶、部門幫扶、企業(yè)幫扶、公益性組織幫扶和名人捐助等平臺，用足他們的優(yōu)勢和長處，特別用好政府的貼息貸款、小額無抵押貸款等項目，不斷改善基礎(chǔ)設(shè)施，大力發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，培養(yǎng)壯大農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社，增加農(nóng)民收入，推動農(nóng)村社會治理的深化。

（三）完善農(nóng)村社會治理機(jī)制

加快轉(zhuǎn)變政府職能，理順“鄉(xiāng)政村治”關(guān)系。對農(nóng)村社會組織的管理要有理有度，既要加快培育，又要

規(guī)范引導(dǎo)，不能放任不管。正確處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會的關(guān)系，嚴(yán)格落實(shí)《村民委員會組織法》的有關(guān)規(guī)定，不能干預(yù)村民自治的事項，保障村民委員會的自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的功能得到落實(shí)。

暢通農(nóng)村社會組織參與社會治理的途徑。建立激勵機(jī)制，鼓勵農(nóng)村社會組織參與農(nóng)村社會的治理，特別是農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、農(nóng)村幼兒園、敬老院、農(nóng)民文藝演出隊、家族、宗教組織、鄰里組織、互助組織等，要充分發(fā)揮他們的優(yōu)勢，暢通渠道，積極引導(dǎo)它們參與農(nóng)村社會治理，增強(qiáng)農(nóng)村社會治理活力。進(jìn)一步規(guī)范村“兩委”職責(zé)和村務(wù)決策管理程序，完善村務(wù)監(jiān)督委員會的制度設(shè)計，健全村民對村務(wù)實(shí)行有效監(jiān)督的機(jī)制。

加強(qiáng)農(nóng)村法治建設(shè)。善于運(yùn)用法治思維和法治方式做好農(nóng)村社會治理工作，同時，善于發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約的積極作用，把法治建設(shè)和道德建設(shè)緊密結(jié)合起來。

（四）大力培育和發(fā)展農(nóng)村社會組織

一是充分認(rèn)識農(nóng)村社會組織的價值。要充分認(rèn)識農(nóng)村社會組織的重要性和存在的意義。農(nóng)村社會組織能夠彌補(bǔ)政府和市場的失靈，化解不同社會階層的利益糾紛。農(nóng)村社會組織能夠有效地組織起農(nóng)民和整合各方面的力量，為政府承擔(dān)很多社會功能，是社會主義新農(nóng)村建設(shè)和有效推進(jìn)農(nóng)村社會治理的重要力量。因此，要不斷鞏固提高柳州市社會組織創(chuàng)先爭優(yōu)，給社會組織，特別是農(nóng)村的社會組織提供良好的發(fā)展環(huán)境。

二是加強(qiáng)農(nóng)村社會組織培育和引導(dǎo)。向農(nóng)村社會組織開放更多的公共資源和領(lǐng)域，為農(nóng)村社會組織的發(fā)展壯大和參與農(nóng)村社會治理讓渡空間。柳州市各級政府要根據(jù)柳州市農(nóng)村的實(shí)際情況，堅持分類指導(dǎo)、有序推進(jìn)，幫助農(nóng)村社會組織健全和完善規(guī)章制度，注重農(nóng)村社會組織內(nèi)部規(guī)范化管理機(jī)制的建設(shè)及生命力的提高，不斷規(guī)范農(nóng)村社會組織的行為。加強(qiáng)農(nóng)村社會組織領(lǐng)導(dǎo)的培訓(xùn)，不斷提高他們的管理水平，凝聚農(nóng)村社會治理的力量。針對柳州市農(nóng)村社會組織中數(shù)量較多的農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社，要重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展他們，開展創(chuàng)星升級活動，爭創(chuàng)國家、自治區(qū)名社，不斷增強(qiáng)發(fā)展活力。

三是理順農(nóng)村社會組織管理制度。堅持“邊培育、邊發(fā)展、邊登記、邊規(guī)范”的原則，簡化手續(xù)，放寬條件，降低門檻，打破“雙重”管理體制。積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村社會組織直接登記，逐步取消行政業(yè)務(wù)主管部門的審批。建立農(nóng)村社會組織管理工作聯(lián)席會議制度，積極探索完善城鄉(xiāng)基層社會組織備案制度，把不具備法人條件的城鄉(xiāng)基層社會組織納入備案范圍，加強(qiáng)備案管理的規(guī)范化、制度化建設(shè)。加強(qiáng)與農(nóng)村社會組織的工作聯(lián)系和信息溝通，為農(nóng)村社會組織提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

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（責(zé)編：劉海琴）

C912.82

A

1008-8431（2015）06-0050-04

2015-10-15

2014年柳州黨校系統(tǒng)調(diào)研課題：城鎮(zhèn)化背景下柳州市農(nóng)村社會治理研究；2014-2015年度柳州市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題：提升柳州基層治理能力的路徑研究（14BSL07）的階段性成果之一。

甘燦業(yè)（1984-），男，中共柳州市委黨校公共管理教研室講師。