本刊記者 姜 巍 張菀航

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和城市化進程的加快，出租汽車行業(yè)迅速發(fā)展起來，成為越來越關(guān)系到人們切身利益的熱點話題，備受社會各界的關(guān)注。但是因為種種原因，出租汽車行業(yè)的改革一直未有太多實質(zhì)性的進展，而且可以說是舉步維艱，困難重重。

近日，浙江義烏率先出臺《出租汽車行業(yè)改革工作方案》（以下簡稱“方案”）。方案中提到，從2018年開始，有序開放出租汽車市場準(zhǔn)入和出租汽車數(shù)量管控，實現(xiàn)出租汽車市場化資源配置。此外，義烏將取消營運權(quán)有償使用費。義烏還提出建立和引進網(wǎng)絡(luò)約租車平臺，落實其主體責(zé)任，遵守運輸市場規(guī)則，提供合法營運車輛，配備具有從業(yè)資格的駕駛員。此方案一出，就成為輿論的焦點，被視為出租汽車行業(yè)改革多年的首次“破冰之舉”。

隨后，各個地方政府也相繼就出租汽車行業(yè)改革問題作出了表態(tài)。廣州市副市長周亞偉說，專車猶如一條鯰魚一般，它的出現(xiàn)倒逼著出租汽車行業(yè)的改革。專車服務(wù)需要納入合法、合規(guī)的平臺，而廣州將積極穩(wěn)妥地推進出租汽車行業(yè)改革，按照國家的有關(guān)規(guī)定，維護各方的權(quán)益，開展公平、有序的市場運營。

上海市政府則一手促成了滬上四大出租車公司與滴滴公司的戰(zhàn)略合作，堪稱敢“吃螃蟹”的成功改革。政府將著力為雙方搭建優(yōu)質(zhì)技術(shù)與服務(wù)平臺，通過透明的管控，實現(xiàn)競爭對方雙贏的局面，并在平臺正式運行后，重點解決司機和車輛身份、車輛運行信息傳動等問題，做到運營車輛狀態(tài)識別，提高車輛的運營效率和運營安全性。

而北京地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)專車的生存狀態(tài)似乎并不樂觀。近日，北京市交通委運輸管理局、市公安局公交保衛(wèi)總隊、市交通執(zhí)法總隊三個部門約談滴滴公司。北京市交通主管部門表示，私家車和租賃車配備駕駛員從事客運服務(wù)均屬違法，并且以租賃公司車輛配司機形式出現(xiàn)的從事專車等業(yè)務(wù)都將是執(zhí)法重點。隨后滴滴公司對外宣布停止“免費滴滴快車服務(wù)”，并在其官方微博上發(fā)表聲明稱，“不是錢的問題”。

面對互聯(lián)網(wǎng)專車這一創(chuàng)新模式，出租汽車行業(yè)改革的方向在哪？政府是否應(yīng)該擁抱互聯(lián)網(wǎng)，擁抱創(chuàng)新？就這些問題，本刊記者采訪了中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟研究所研究員余暉和國家行政學(xué)院決策咨詢部副主任丁元竹。

“定位不明確”與“特許經(jīng)營的管理模式”阻礙出租汽車行業(yè)改革

出租汽車行業(yè)是改革開放后發(fā)展較快、問題較多的行業(yè)。它是城市公共交通的重要組成部分，滿足了人們隨時出行的需求。但由于城市經(jīng)濟的高速發(fā)展和城市人口的快速增長，以及對出租汽車數(shù)量的嚴格管控，使得現(xiàn)有的出租汽車市場規(guī)模越來越無法滿足人們?nèi)找嬖鲩L的出行需求，也給出租汽車行業(yè)的管理提出了更高的要求。

“當(dāng)前出租汽車行業(yè)存在的一系列問題都與出租汽車發(fā)展定位密切相關(guān)?？茖W(xué)定位出租汽車服務(wù)是出租汽車行業(yè)改革發(fā)展的基本問題和關(guān)鍵點，與此同時，出租汽車發(fā)展定位也是各地反映最突出、最強烈、最關(guān)鍵的問題?！倍≡裾f。

從國家層面看，對出租汽車定位存在逐步調(diào)整的過程。由此前公交系統(tǒng)不發(fā)達的背景下作為“公共交通重要組成部分”的定位，到“公共交通的補充”，再到“綜合交通運輸體系的組成部分，主要提供個性化運輸服務(wù)”的定位演變。出租汽車行業(yè)是否屬于“公共交通”的定位不甚清晰，直接導(dǎo)致了改革取向不明、目標(biāo)搖擺不定和措施舉棋不定。

從地方層面看，由于各地區(qū)發(fā)展階段、發(fā)展進程和發(fā)展水平之間存在著一定差異，使得出租汽車在不同類型城市中存在不同定位。在私家車、道路交通發(fā)達的大城市，出租汽車是城市綜合運輸體系的補充（這里對于“綜合運輸體系的補充”的基本界定是，具有準(zhǔn)公共服務(wù)的特征，介于私人服務(wù)和基本公共服務(wù)的偏近市場方向）；而在私家車、道路交通不發(fā)達城市，出租汽車是城市公共交通體系的補充（這里對于“公共交通體系的補充”的基本界定是，介入私人服務(wù)和基本公共服務(wù)之間的偏遠市場方向）。所以，對于不同經(jīng)濟發(fā)達程度的地區(qū)，對出租汽車的不同定位，導(dǎo)致了出租汽車行業(yè)改革的環(huán)境更加復(fù)雜，難以用一個統(tǒng)一的模式去推進行業(yè)的改革。

出租汽車行業(yè)一直實行行政許可制度及總量控制制度。政府根據(jù)本地人口的情況和經(jīng)濟發(fā)展的情況，限定一定數(shù)量的牌照資源，并以特許經(jīng)營的方式通過透明或不透明的程序授權(quán)給少量的個體司機和出租汽車公司。司機個體無法獲得出租汽車經(jīng)營權(quán)，需要向具有牌照的出租汽車公司承租并繳納一定的“份子錢”。

余暉指出，正是由于出租汽車行業(yè)實行政府特許經(jīng)營體制，限制出租車牌照數(shù)量，因此獲得牌照的企業(yè)就容易形成寡頭壟斷。通過多年的運行，這些所謂的獲得特許經(jīng)營權(quán)的公司，已經(jīng)形成一個比較穩(wěn)定的利益集團，導(dǎo)致他們忽略目前城市交通擁堵的狀態(tài)，使得閑置的車輛無法最大化地發(fā)揮作用，造成了出租汽車企業(yè)對市場的壟斷。

“近幾年，各地出現(xiàn)很多出租汽車司機罷工事件，表面上看是打車軟件和專車服務(wù)搶了生意，但其實是新的競爭者加入后，經(jīng)營額下降，但是‘份子錢’是固定的，司機師傅更希望降低的是‘份子錢’。而正是由于在數(shù)量管控的體制下，個體司機無法獲得運營牌照，就使得在‘份子錢’的問題上，出租汽車司機沒有太多的話語權(quán)?！庇鄷熯M一步指出。

另外，余暉還說，實際上政府很難預(yù)測到底一個城市需要多少輛出租汽車才能滿足人們越來越多元化的出行需求，所以出租汽車行業(yè)的改革癥結(jié)就在于“數(shù)量管制”。

互聯(lián)網(wǎng)專車，倒逼出租汽車行業(yè)改革

今年1月8日，對于互聯(lián)網(wǎng)專車這類服務(wù)方式，交通運輸部首度公開表態(tài)，對其給予肯定并鼓勵該創(chuàng)新業(yè)務(wù)。交通運輸部稱，當(dāng)前各類專車軟件將租賃汽車通過網(wǎng)絡(luò)平臺整合起來，并根據(jù)乘客意愿通過第三方勞務(wù)公司提供駕駛員服務(wù)，是新時期跨越出租汽車與汽車租賃傳統(tǒng)界限的創(chuàng)新服務(wù)模式，對滿足運輸市場高品質(zhì)、多樣化、差異性需求具有積極的作用。

“除了數(shù)量的補充外，進一步往下發(fā)展，專車服務(wù)的出現(xiàn)，為人們提供了更舒適、更專業(yè)化的服務(wù)?！庇鄷熯M一步總結(jié)互聯(lián)網(wǎng)專車相對于傳統(tǒng)出租車形式的優(yōu)勢。丁元竹表示，“專車”背后體現(xiàn)的是城市公共出行的需求旺盛和多元化?；ヂ?lián)網(wǎng)專車增加了城市運能，拉開了消費者的消費層次。

丁元竹指出，互聯(lián)網(wǎng)專車平臺對互聯(lián)網(wǎng)海量數(shù)據(jù)監(jiān)控、分析和處理，提升了城市交通管理水平，解決了以往信息不對稱的問題。專車運營模式是通過互聯(lián)網(wǎng)軟件平臺整合顧客、司機和出租汽車公司三方信息。部分公司的專車服務(wù)評價體系、考核體系、責(zé)任追究和獎懲體系較為完善，通過給乘客獎券、積分等政策調(diào)動乘客給予專車服務(wù)評價打分積極參與性，建立專車服務(wù)考核和末位淘汰機制。余暉則認為，互聯(lián)網(wǎng)專車平臺在現(xiàn)有出租汽車數(shù)量有限的情況下，為打車者提供便利的同時也降低了出租汽車空駛率，提高了傳統(tǒng)的出租汽車行業(yè)的運營效率。

“除此之外，互聯(lián)網(wǎng)專車發(fā)展了共享經(jīng)濟，帶動了就業(yè)和創(chuàng)業(yè)?！倍≡襁M一步解釋道，互聯(lián)網(wǎng)專車服務(wù)正是共享經(jīng)濟的具體表現(xiàn)形式。它利用移動互聯(lián)網(wǎng)作為媒介，使公眾公平有償?shù)毓蚕磉\輸資源，乘客、駕駛員以及信息平臺通過不同方式付出和受益，共享服務(wù)紅利和經(jīng)濟紅利，為大眾創(chuàng)業(yè)和萬眾創(chuàng)新創(chuàng)造了契機。根據(jù)上海有關(guān)人士表示，十幾位剛剛畢業(yè)的大學(xué)生，利用信息技術(shù)搭建專車服務(wù)平臺，一年可收入上千萬元，既解決了大學(xué)生就業(yè)問題，又解決了他們的生計和發(fā)展問題。

不論如何，互聯(lián)網(wǎng)專車的進入，或多或少觸動了傳統(tǒng)出租汽車行業(yè)既得利益群體的“奶酪”。這種固有利益格局的打破，必然會發(fā)出聲響。其背后的深層次矛盾又表現(xiàn)為最直接的沖突和對抗。5月21日，天津上百名出租汽車司機圍堵專車；5月27日，鄭州發(fā)生了出租汽車司機打砸專車的事件。另外，據(jù)滴滴快的公司的內(nèi)部人士透露，自從滴滴宣布從5月25日起在全國12個城市(后增加為14個)推廣“周一免費搭快車”活動以來，滴滴快的在全國各地已有40多個辦公處所遭到出租汽車司機的滋擾。

矛盾沖突的進一步升級，也是期待官方回應(yīng)的一種極端方式。對于傳統(tǒng)出租汽車行業(yè)來說，專車是非法的“入侵者”，而專車則自視為引領(lǐng)行業(yè)變革的開拓者。專車的“黑白”身份，有待官方的明確。

在義烏發(fā)布的出租汽車行業(yè)改革方案中提到，“鼓勵移動互聯(lián)網(wǎng)與出租汽車行業(yè)融合創(chuàng)新，建立和引進網(wǎng)絡(luò)約租車平臺?！绷x烏市運管局出租車管理科科長龔一昌對此特別解釋道：將互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新納入出租汽車改革，義烏在這方面會嘗試。并且強調(diào)稱，“嘗試并非可以無視法律，‘專車’必須是合法營運的車輛，嚴格禁止私家車進入營運?！倍?月3日，交通部召開的有關(guān)出租汽車行業(yè)改革方案的討論會上，參會代表多來自傳統(tǒng)的出租汽車行業(yè)，被大家所熟知的滴滴、快的等互聯(lián)網(wǎng)專車企業(yè)未獲邀請。

從官方的表態(tài)來看，似乎互聯(lián)網(wǎng)專車暫時告別了“非法運營”的尷尬，這種模式得到了肯定。但是不難發(fā)現(xiàn)，交通部允許通過打車軟件向乘客提供正規(guī)汽車租賃公司的車輛。換另外一種說法，是否可以理解為只有擁有資質(zhì)的出租車輛才能進入到這樣的信息平臺中。這些既有的規(guī)定限制了互聯(lián)網(wǎng)專車未來的發(fā)展空間。

而當(dāng)前致力于互聯(lián)網(wǎng)專車運營的公司，并不是運輸服務(wù)的提供主體，其實只是一個單純的信息撮合中介，通過信息將提供運輸服務(wù)的供需雙方連接了起來，而并沒有調(diào)度和使用出租車輛的權(quán)力。且在當(dāng)前國家對汽車租賃公司實行總量控制和配額管理的情況下，專車只能在本身就相對有限的名額中“分一杯羹”，專車服務(wù)市場很難進一步擴張。

當(dāng)前的互聯(lián)網(wǎng)專車平臺中，大量私家車的進入在一定程度上補充專車數(shù)量的缺口。但私家車的運營資格遭到了質(zhì)疑，被拒絕在法律所規(guī)定的行業(yè)準(zhǔn)入大門之外。交通運輸部明確表示禁止私家車接入平臺參與經(jīng)營。這也是近期，南京、武漢、成都、廣州、北京等多個城市交通委約談各類互聯(lián)網(wǎng)專車服務(wù)公司的主要原因。

“義烏率先提出要取消特許經(jīng)營的制度，其主要精神是要取消數(shù)量管控，這也是大眾原來所期盼的結(jié)果，但個人不允許進入這個市場，必須要公司化來運營。我認為這是改革不徹底的地方，但也可能是一種妥協(xié)?！庇鄷熣J為，應(yīng)該合理有序地進一步開放出租汽車市場，將有意愿從事此行業(yè)的私家車車主納入進來。“這個市場應(yīng)該是自由的，個體的出租汽車在獲得一般行政許可的基礎(chǔ)上就可以運營。政府要做好人車安全監(jiān)管、強制人車保險等方面就可以了?！?余暉進一步解釋道，公司化運營的成本要遠遠高于個人。因為公司要產(chǎn)生很多管理費用，如公司需要雇傭人來管理出租汽車司機。實際上這些成本本不應(yīng)該發(fā)生，它被轉(zhuǎn)移給了出租車司機和廣大消費者，而大大超過成本的利潤卻由出租汽車公司所有人和管理層占有。

“開放市場，放開數(shù)量管控”才能解決出租汽車行業(yè)改革問題

對于當(dāng)前在出租汽車市場上活躍的互聯(lián)網(wǎng)專車服務(wù)公司，諸多的聲討和質(zhì)疑指向它置身于現(xiàn)有行業(yè)的監(jiān)管體系之外。如何更好地定位它的角色和作用來優(yōu)化現(xiàn)有行業(yè)，以求深化行業(yè)改革，值得思考。

丁元竹認為，出租汽車行業(yè)是“小行業(yè)、大問題”，而且涉及廣大群眾的切身利益。行業(yè)中存在著既有的體制機制問題、長期積累的歷史遺留問題，以及當(dāng)前科技創(chuàng)新引發(fā)的行業(yè)變革與行業(yè)轉(zhuǎn)型升級問題；正處于新舊體制、新舊技術(shù)、新舊人員、新舊認識和新舊價值不斷磨合、交織、競爭的階段。

要正確認識“互聯(lián)網(wǎng)＋”帶來的沖擊和挑戰(zhàn)，要找到“互聯(lián)網(wǎng)＋”的市場創(chuàng)新和政府監(jiān)管平衡點，并且互聯(lián)網(wǎng)專車不能盲目發(fā)展，要建立準(zhǔn)入門檻；以持續(xù)的“共享性”推動資源有效使用和合理配置，“共享性”發(fā)展要求保護環(huán)境，使發(fā)展更具可持續(xù)性，并以共享經(jīng)濟思維進行監(jiān)管；要針對新問題、新情況盡快完善相關(guān)法律法規(guī)，嚴格規(guī)范專車服務(wù)市場，依法管理。丁元竹同時指出，互聯(lián)網(wǎng)專車企業(yè)要向政府開放軟件平臺接口，公開相關(guān)統(tǒng)計信息，向主管部門提供專車車型、駕駛員信息、價格標(biāo)準(zhǔn)等。建立政府引導(dǎo)和網(wǎng)絡(luò)信息公開的公眾監(jiān)督體制機制等。

“簡單地禁止、取締、打擊專車，無助于我國出租汽車行業(yè)改革。新技術(shù)的使用前所未有，必須加以規(guī)范。關(guān)鍵問題是通過專車錯位經(jīng)營的制度設(shè)計，彌補出租汽車的不足。出租汽車行業(yè)發(fā)展必須借鑒新技術(shù)，擁抱新技術(shù)。”丁元竹指出。

“既然信息技術(shù)帶來了出租汽車行業(yè)的巨大變化，政府就應(yīng)該順應(yīng)潮流，盡量地去修補市場，使得市場更加完善，而不是反對和阻礙它?！庇鄷煴硎荆?dāng)前的互聯(lián)網(wǎng)打車軟件，可以實現(xiàn)在移動互聯(lián)網(wǎng)上對個體運營司機進行全方位監(jiān)管，而且客戶的投訴能夠很快地反饋到其平臺上，進而及時對司機進行相應(yīng)的告誡和懲罰。這種撮合的模式把市場的供需雙方，包括第三方的政府機構(gòu)聯(lián)合在一起，使得市場向更健康的方向發(fā)展。

他認為，政府應(yīng)摒棄制度上或者利益上的惰性，去建立一般的行政許可，通過制定更細化的管理制度的方式來完善監(jiān)管，并且可以委托打車軟件公司幫助政府加強監(jiān)管。而所有提供出租服務(wù)的車輛，乘客安全的問題都可以通過保險理賠的方式解決。

余暉還指出，如果國家層面的改革政策落后于市場的正向發(fā)展，不認真研究新興市場可能存在的監(jiān)管問題，未來這個市場仍存在很多的不確定性。因為各個地區(qū)試探性的和打車軟件的擁抱是不穩(wěn)定的，還需要交通部的明確表態(tài)和某些大城市的示范作用。